Лоббизм[1] в антикоррупционной политике российского государства

Теория государства и права

Д.В. Грибанов

И.О. Агапов*

Одним из наиболее обсуждаемых вопросов, касающихся лоббизма, не только среди теоретиков права, но и среди работников юридических профессий, и даже на законодательном уровне, на сегодняшний день является вопрос об отношении лоббизма к коррупции.

Одни исследователи, отождествляя лоббизм и коррупцию, считают, что лоббизм размывает устои общества, превращая демократические институты в инструменты влияния на власть со стороны групп интересов.

Госпожа Абрамова А.И., например, указывает на то обстоятельство, что конструирование правовых норм под воздействием незаконного влияния лоббирующих структур в числе других негативных факторов создает питательную среду для коррупции, повышая ее уровень. В этом случае коррупция выступает прямым следствием лоббизма, имея с ним непосредственную связь[2].

Другие исследователи утверждают, что лоббизм от коррупции отличает, в первую очередь, законность отстаиваемого интереса.

Госпожа Колосова Н.М., например, предлагает ввести в научный оборот и законодательно закрепить понятие «коррупционный лоббизм», полагая, что это позволит придать лоббизму исключительно позитивный смысл[3].

Начало законодательного разграничения лоббизма и коррупции положено Национальным планом противодействия коррупции на 2010-2011 гг., утвержденным Президентом РФ 31.07.2008 № Пр-1568 (в редакции Указа Президента РФ от 13.04.2010 № 460)[4]. Подпунктом «а» пункта 8 данного плана Минюсту России поручалось до 01.10.2010 внести в президиум Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции предложение о целесообразности формирования в РФ института лоббизма.

Указом Президента РФ от 11.04.2014 № 226 утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2014-2015 гг.[5] Подпунктом «г» пункта 2 данного плана Правительству РФ поручено до 01.03.2015 внести предложения о создании нормативной правовой основы деятельности граждан и организаций по продвижению интересов социальной группы или индивида в государственных и муниципальных органах в целях принятия наиболее благоприятного для данной социальной группы или данного индивида решения (лоббизма).

30.06.2014 на Едином портале для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения Минэкономразвития России размещен проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механизма взаимодействия органов власти и представителей общественных объединений, индивидуальных предпринимателей и их представителей, коммерческих компаний, в том числе иностранных»[6]. Названным законопроектом предлагается внесение изменений в положения действующих законодательных актов РФ по вопросам противодействия коррупции, рассмотрения обращений граждан, государственной гражданской и муниципальной службы в части, касающейся обязанности госслужащего представлять сведения о своем участии во встречах с гражданами, представляющими интересы общественных объединений, индивидуальных предпринимателей и их уполномоченных представителей, коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе иностранных, на которых обсуждались вопросы, входящие в его должностные обязанности. Определенный интерес вызывает пояснительная записка к указанному законопроекту, в которой говорится, что вносимые изменения призваны усовершенствовать взаимодействие граждан с государственными органами и органами местного самоуправления с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами нормативных и распорядительных актов, административных, политических и иных решений, а также отмечается тот немаловажный факт, что принятие предложенного закона не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета.

Анализ положений данного проекта показывает, что он направлен исключительно на противодействие коррупции и никак не связан с созданием в России института лоббизма: достаточно вспомнить одну из мер противодействия коррупции, закрепленную статьями 8, 8-1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (в редакции Федерального закона от 03.12.2012 № 231-ФЗ)[7], - обязанность госслужащих представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, которая, разумеется, ничего общего с лоббизмом не имеет, хотя лоббирование включает, в том числе, элемент финансового и иного материального стимулирования объекта «давления». К тому же круг субъектов, обязанных представлять сведения о своем участии во встречах с гражданами, по неизвестной причине существенно уже, чем категория граждан, обязанных представлять сведения о своих доходах и расходах.

Представляется, что проводимая сегодня в России антикоррупционная политика неверно рассматривает лоббизм как антикоррупционную меру воздействия на процесс принятия государственно-властных решений.

По этому поводу госпожа Васильева С.В. справедливо замечает, что законодательная политика в сфере регулирования лоббизма неверно связывается с антикоррупционной реформой. Регулирование лоббизма и борьба с коррупцией - различные направления правового регулирования, которые лучше не связывать. Лоббизм для России - не средство, а следствие борьбы с коррупцией[8]. Действительно, лоббизм как таковой не порождает коррупцию. Преодоление коррупции - предмет законодательства о политических партиях, выборах, статусе органов государственной власти и государственной службе. И если в рамках этого законодательства не удается решить проблему коррупции, то в рамках регулирования лоббизма этого сделать тем более не получится.

Вместе с тем, проводимая сегодня антикоррупционная политика будет являться неполномерной без правовой институционализации лоббирования[9]. Однако, избранный руководством страны метод фрагментации различных проявлений, форм и методов лоббизма может привести к значительному увеличению количества нормативных правовых актов, которых и без того великое множество, необоснованному усложнению правовых отношений, которые по своей природе являются лоббистскими, а также к окончательному стиранию грани между лоббизмом и коррупцией, что, в конечном счете, приведет к тому, что одно и тоже деяние можно будет рассматривать одновременно и как продвижение частного интереса, и как коррупционное правонарушение.

В заключение хотелось бы отметить, что сегодня речь идет не о полезности или преимуществах лоббизма, они очевидны. Легализация лоббистской деятельности в России – вопрос времени. Нерешенной остается только форма, в которой достаточно давно существующий и успешно используемый представителями GR-индустрии институт лоббизма найдет свое выражение в действующем законодательстве РФ. Вопрос о том, будет ли лоббизм признан самостоятельной сферой деятельности посредством принятия специального закона или отдельные его составляющие будут разбросаны по различным нормативным правовым актам посредством издания целого ряда законов о внесении изменений и дополнений, остается открытым.

В.Э. Атаманов ^*

Дата добавления: 2014-12-24