Саморегулируемой организации и ее членов 10 страница

--------------------------------

<1> См.: Муранов А.И. Принципиальная допустимость так называемой адвокатской монополии в свете актов Конституционного Суда РФ и Конституции РФ. Великий миф о Постановлении КС РФ от 16.07.2004 N 15-П // Вестник Федеральной палаты адвокатов РФ. 2010. N 2. С. 91 - 121.

<2> См.: Шаров Г.Н. Частная юридическая практика в России. Современное состояние и перспективы (по материалам круглого стола 03.12.2008) // Вестник Федеральной палаты адвокатов РФ. 2010. N 2. С. 168.

Помимо названных видов СРО законодателем выделяются саморегулируемые организации двух уровней: СРО первого уровня состоит из региональных и межрегиональных саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности; саморегулируемые организации федерального уровня - союзы СРО, которые состоят из СРО первого уровня <1>. Примером организации федерального уровня СРО являются национальные объединения саморегулируемых организаций (советы саморегулируемых организаций). Однако такие национальные объединения существуют не во всех отраслях экономики, где функционируют СРО. Так, ФЗ от 18.07.2009 N 190-ФЗ "О кредитной кооперации" (ред. от 30.11.2011) <2>, ФЗ "О рынке ценных бумаг", ФЗ "Об инвестиционных фондах", ФЗ от 07.05.1998 N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" (ред. от 03.12.2011) <3>, ФЗ "Об аудиторской деятельности" не предусматривают вхождения соответствующих СРО в национальное объединение.

--------------------------------

<1> См.: Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации России // Журнал российского права. 2009. N 1. С. 37.

<2> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3627.

<3> СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2071.

Национальные объединения саморегулируемых организаций в сфере строительства создаются в целях соблюдения общественных интересов СРО соответствующих видов, обеспечения представительства и защиты интересов СРО соответствующих видов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, взаимодействия СРО и указанных органов, потребителей выполненных работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (п. 3 ст. 55.20 ГрК РФ). Такая формулировка основных целей национального объединения СРО в сфере строительства вряд ли позволяет сделать вывод о наделении ее статусом саморегулируемой. Кроме того, согласно п. 9 ст. 55.20 ГрК национальные объединения СРО не вправе вмешиваться в деятельность саморегулируемых организаций и каким-либо образом ограничивать ее.

Несколько иной подход отражен в ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" применительно к правовому положению национального объединения саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Согласно п. 3 ст. 26.1 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" объединение саморегулируемых организаций арбитражных управляющих приобретает статус национального объединения СРО АУ со дня включения сведений о нем в Единый государственный реестр СРО АУ. Отсюда можно предположить, что национальное объединение арбитражных управляющих следует рассматривать как СРО. Подтверждает сказанное и анализ нормы ст. 26.1 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", в которой детально регламентированы основные права и обязанности названных организаций, в числе которых разработка федеральных стандартов, единой программы подготовки арбитражных управляющих и т.д. Целью деятельности национального объединения СРО арбитражных управляющих является формирование согласованной позиции арбитражных управляющих по вопросам регулирования осуществляемой ими деятельности <1>. Подобными целями и функциями наделяется и национальный совет по оценочной деятельности (ст. 24.10 ФЗ "Об оценочной деятельности"). В то же время достаточно проблематичным является толкование ФЗ "Об оценочной деятельности" (как, впрочем, и ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)") в части указания о наделении общественного объединения оценщиков при внесении сведений о нем в единый государственный реестр СРО оценщиков (арбитражных управляющих) статусом национального совета (применительно к общественному объединению арбитражных управляющих статусом национального объединения арбитражных управляющих). Получается, что названные организации наделяются не статусом саморегулируемой организации, а статусом национального совета (национального объединения). Вместе с тем специалисты и ученые, не отрицая статус таких организаций как саморегулируемых, предлагают расширить функции национального совета (национального объединения) с целью исключения создания СРО в меркантильных целях. По мнению ранее выполнявшего обязанности (до декабря 2011 г.) председателя Комитета Государственной Думы РФ по строительству и земельным отношениям М. Шаккума, необходимо предоставить национальному объединению больше полномочий в области контроля за соблюдением СРО законодательства, в первую очередь при выдаче допусков к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов капитального строительства <2>. Е.М. Бутаева отмечает целесообразность закрепления за общероссийским (национальным) объединением СРО в сфере строительства в отношении их членов права принимать меры дисциплинарного характера <3>. Таким образом, в юридической литературе предлагается наделить названные организации всеми недостающими признаками саморегулирования (имеется в виду признаками СРО).

--------------------------------

<1> См.: Сидорова В.Н. Новации в институте несостоятельности // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 3. С. 27.

<2> См.: Интервью с М. Шаккумом. Некоторые СРО созданы с одной целью - торговать допусками // Жилищное право. 2010. N 5. С. 7.

<3> См.: Бутаева Е.М. Правовое регулирование института саморегулирования в строительстве: современное состояние и перспективы развития // Жилищное право. 2009. N 4. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, регулятивная функция саморегулирования включает двухуровневую систему нормативного регулирования деятельности членов СРО (арбитражных управляющих, строителей, оценщиков и др.) - отношения между национальным объединением СРО и СРО; отношения между СРО и ее членами. Такое положение связано с тем, что обеспечение общественных интересов в ходе осуществления предпринимательской деятельности и осуществления координации между СРО соответствующего вида не всегда может быть решено только на уровне СРО. Именно поэтому в случаях отсутствия законодательных норм о вхождении СРО в национальные объединения СРО вводятся иные меры для выполнения обозначенных выше задач. Например, в декабре 2009 г. было подписано соглашение о сотрудничестве между НАУФОР (Национальная ассоциация участников фондового рынка) и НФА (Национальная фондовая ассоциация), в соответствии с которым обе СРО планируют гармонизацию своих существующих стандартов и координацию деятельности по разработке новых. Таким образом, как было указано в Докладе об итогах анализа практики применения законодательства РФ о саморегулируемых организациях в отдельных сферах и отраслях экономической деятельности, осуществление координации между СРО участников рынка ценных бумаг в форме вхождения в какое-либо национальное объединение СРО в настоящее время не требуется.

Другой пример - создание Совета по аудиторской деятельности при Минфине России. Согласно ст. 16 ФЗ "Об аудиторской деятельности" при уполномоченном федеральном органе создается Совет по аудиторской деятельности в целях обеспечения общественных интересов в ходе осуществления аудиторской деятельности. Совет по аудиторской деятельности осуществляет следующие функции: рассматривает вопросы государственной политики в сфере аудиторской деятельности; рассматривает проекты федеральных стандартов аудиторской деятельности и иных нормативных правовых актов, регулирующих аудиторскую деятельность, и рекомендует их к утверждению уполномоченным федеральным органом; одобряет порядок разработки проектов федеральных стандартов аудиторской деятельности, правила независимости аудиторов и аудиторских организаций и Кодекс профессиональной этики аудиторов, определяет области знаний, из которых устанавливается перечень вопросов, предлагаемых претенденту на квалификационном экзамене; оценивает деятельность СРО аудиторов по осуществлению внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, аудиторов и при необходимости дает рекомендации по совершенствованию этой деятельности; вносит на рассмотрение уполномоченного федерального органа предложения о порядке осуществления уполномоченным федеральным органом по контролю и надзору внешнего контроля качества работы аудиторских организаций; рассматривает обращения и ходатайства СРО аудиторов в сфере аудиторской деятельности и вносит соответствующие предложения на рассмотрение уполномоченного федерального органа; осуществляет в соответствии с указанным выше федеральным законом и положением о совете по аудиторской деятельности иные функции, необходимые для поддержания высокого профессионального уровня аудиторской деятельности в общественных интересах. Выполнение таких важных функций Советом, зависимым от федерального органа исполнительной власти и являющимся по сути его структурным подразделением, не вполне вписывается в механизм саморегулирования. Об этом, в частности, говорится и в Докладе об итогах анализа практики применения законодательства РФ о саморегулируемых организациях в отдельных сферах и отраслях экономической деятельности, где подчеркивается, что создание Совета при федеральном органе исполнительной власти (Минфине) противоречит основным принципам перехода от лицензирования к саморегулированию, с чем нельзя не согласиться (саморегулирование предполагает установление правил без вмешательства государства (государственных органов)). В то же время, учитывая основные задачи, которые должны выполняться ассоциациями СРО, в числе которых представление интересов СРО во взаимоотношениях с органами государственной власти и местного самоуправления, представляется возможным согласиться с высказанной в юридической литературе точкой зрения о необходимости предусмотреть в законодательстве РФ участие в СРО (ассоциациях СРО) с правом совещательного голоса представителей органов государственной власти <1>.

--------------------------------

<1> См.: Савицкая О.Г. Некоторые аспекты правового положения саморегулируемых организаций в сфере управления многоквартирными домами // Семейное и жилищное право. 2011. N 2. С. 6.

Таким образом, законодателем не выдерживаются в ряде случаев принципиальные основы саморегулирования. В этой связи, на наш взгляд, требуется проведение систематизации особенностей саморегулирования различных уровней. На уровне СРО происходят выработка и учет интересов непосредственно ее членов, на уровне национального объединения - интересов всего профессионального сообщества. Министр регионального развития России на 3-м Всероссийском съезде СРО 30 сентября 2010 г. в г. Москве в обращении к строителям следующим образом определил функции государства, СРО и национального объединения в сфере строительства: "...государственное вмешательство ограничивается выработкой госполитики, но внутреннюю "кухню" в строительстве должно определять саморегулирование, а координировать эту работу - Национальное объединение" <1>.

--------------------------------

<1> Цит. по: Мозолевский В.П. Саморегулирование в строительстве - это не замена лицензирования на выдачу свидетельств о допуске, а новая система негосударственного управления строительным комплексом // Саморегулирование. 2010. N 2 (2). Ноябрь. С. 17.

Г.А. Тосунян, рассматривая разноуровневые банковские саморегулируемые организации, отмечает их функциональную идентичность, за исключением одного. Право и одновременно обязанность представлять интересы всего банковского сообщества страны вовне и внутри банковского сообщества может быть вверено только саморегулируемой банковской организации федерального уровня <1>. Можно согласиться с ученым в том, что признание этого обстоятельства на общегосударственном уровне будет способствовать необходимой систематизации и упорядочиванию отношений между существующими СРО и, несомненно, позволит создать в России эффективную систему саморегулирования <2>. Существование национального объединения в системе саморегулирования основывается не на вертикальности структуры управления, а на необходимости согласования разноплановых интересов внутри профессионального сообщества с целью выработки единой (согласованной) позиции по тем или иным вопросам, предполагает единственность официального представительства согласованных интересов. Отсюда Г.А. Тосунян применительно к банковскому саморегулированию выделил такой ее принцип, как единство и функциональная субсидиарность названной системы. Считаем возможным применить названный принцип относительно любого вида саморегулирования в сфере предпринимательства. Однако, на наш взгляд, национальные объединения вряд ли следует рассматривать как саморегулируемые организации: прежде всего они не подпадают под все признаки СРО (представляется, данные организации функционируют в форме ассоциаций (союзов)); сама же деятельность национальных объединений предпочтительна прежде всего в отношении СРО, на которые возложены публичные функции.

--------------------------------

<1> См.: Тосунян Г.А. Указ. соч. С. 49.

<2> См.: Там же.

Многие ученые предприняли попытки выделить и другие критерии для классификации СРО: по способу возникновения, по степени автономности СРО от государства, по степени вовлеченности в принятие решений СРО субъектов правоотношений, не являющихся ее членами, по принципу объединения участников саморегулирования и т.д. <1>. Как видим, перечень критериев классификации СРО не может быть исчерпывающим, что предполагает многообразие моделей саморегулирования. Однако сказанное не исключает настоятельной необходимости создания единой концепции института саморегулируемой организации в целях эффективного экономического и правового развития России. В настоящее время принятый ФЗ "О саморегулируемых организациях", как справедливо отмечается в юридической литературе <2>, способствует развитию прежде всего делегированного саморегулирования в жестких формах. Становление же саморегулирования в нашей стране должно происходить не в противовес государственному регулированию, а под его "началом" как дополнение государственного регулирования на микроуровне <3>. Поэтому принципиально важным является разработка основных принципов деятельности саморегулируемых организаций, положенных в основу правового статуса любого вида СРО.

--------------------------------

<1> См., напр.: Салин П.Б. Становление и развитие института саморегулируемой организации (теоретико-правовое исследование): Дис.... канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 33, 34.

<2> См.: там же. С. 162.

<3> См.: Богомолова Т.П. Неправительственные саморегулируемые организации как институт становления гражданского общества в современной России: социологический анализ: Дис.... канд. соц. наук. М., 2006. С. 141.

Под принципами института саморегулирования следует понимать исходные положения, основные начала института саморегулирования, отражающие его объективный характер, выражающие его суть и содержание, а также закономерности развития соответствующих отношений, на основе которых строятся нормативная база и правоприменение. Принципы формируют общую направленность <1>.

--------------------------------

<1> См.: Дерюгина Т.В. Теоретические проблемы в сфере осуществления субъективных гражданских прав: Автореф. дис.... докт. юрид. наук. Волгоград, 2011. С. 8.

Многие ученые к числу основных принципов саморегулирования отнесли следующие:

- базой саморегулирования является действующее законодательство;

- оно направлено на частичное замещение государственного регулирования в определенных областях экономики;

- правила поведения, выработанные в СРО, дополняют и конкретизируют соответствующие нормы законодательства;

- нормы саморегулирования, как правило, ужесточают требования к участникам рыночных отношений <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Саморегулирование: Пособие для предпринимателей / Под ред. П.В. Крючковой. М., 2002. С. 8; Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации: мода или тенденции // Право и экономика. 2003. N 3. С. 46; Дорохина Е.Г. Правовое регулирование управления в системе банкротства (Подготовлено для СПС "КонсультантПлюс", 2009); Кузьмин С.Б. Переход к саморегулированию в здравоохранении как естественный эволюционный процесс правового становления Российской Федерации // Медицинское право. 2010. N 6. С. 39 - 41.

Е.А. Павлодский также замечает, что независимо от вида саморегулируемых организаций (на основе делегирования полномочий "сверху" госорганами либо "снизу" рядовыми участниками рыночных отношений) важнейшим вопросом является взаимодействие государственного регулирования и саморегулирования, формы и методы которого должны соответствовать объекту регулирования в соответствующей области экономики <1>.

--------------------------------

<1> См.: Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации: мода или тенденции. С. 47.

Г.А. Тосунян (в дальнейшем позиция ученого нашла отражение в диссертации на соискание степени кандидата юридических наук П.Б. Салина) к числу принципов банковского саморегулирования (в работе П.Б. Салина речь идет о саморегулировании вне зависимости от его вида) отнес: принцип добровольного участия в саморегулируемой банковской организации; принцип единства и функциональной субсидиарности системы саморегулируемых банковских организаций; принцип независимости саморегулируемой банковской организации от государства, а также от отдельных банков и их групп; принцип снижения административного давления на кредитные организации в процессе совместного регулирования деятельности кредитных организаций органами государственной власти и саморегулируемыми банковскими организациями и исключение дублирования их функций; принцип субсидиарной ответственности членов саморегулируемых банковских организаций по обязательствам этих организаций в размере ежегодных взносов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тосунян Г.А. Указ. соч. С. 34 - 67; Салин П.Б. Становление и развитие института саморегулируемой организации в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование): Дис.... канд. юрид. наук. С. 74 - 94.

Выделяют и принципы реализации саморегулирования в России, к числу которых причисляют установление профессиональной стандартизации, механизмов материальной ответственности СРО перед потребителем, а также ключевые требования к органам управления СРО <1>.

--------------------------------

<1> См.: Интервью с Д. Лысенко. Закон о СРО достаточен для начала работы // Административное право. 2010. N 2. С. 19 - 22.

Проведенное нами исследование позволяет отметить, что применительно к саморегулируемым организациям как институциональному средству регулирования можно выделить как общие, свойственные саморегулированию в любых его формах, так и специальные, отражающие специфику только заданной области саморегулирования, принципы. К числу общих принципов, на наш взгляд, могут быть отнесены следующие: принцип дополнения нормативно-правового регулирования и взаимодействия государственного регулирования и саморегулирования; принцип автономии воли и инициативность субъектов саморегулирования; принцип формирования и выражения общей воли на основе согласования публичных и частных интересов.

Как специальные принципы функционирования СРО (как одной из форм саморегулирования) мы выделяем (и нами сделана попытка их обоснования в предыдущих и настоящем параграфах гл. 2): принцип добровольности участия предпринимателей; принцип корпоративности; принцип содействия в предпринимательстве и защиты прав и законных интересов своих членов; принцип независимости от государства, от ее членов и их групп; принцип гласности; принцип партнерского взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и СРО; принцип отраслевого разграничения видового многообразия СРО; принцип единства и функциональной субсидиарности системы саморегулирования. Помимо этих принципов следует выделить и принцип коллективной ответственности предпринимателей, речь о котором пойдет в гл. 3 разд. II настоящей работы.

Глава 3. ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ИМУЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ

Дата добавления: 2015-04-25