Понятие эффективности государственной структуры. Критерии и модели ее оценки

Государственная служба как организационный институт

По содержанию цели государственной службы могут быть: специальные, экономические,политические, организационные, правовые, идеологические.

Социальные цели государственной службы обусловлены социальным характером государства и предназначением государственной службы как социального института. В связи с этим органы государственной власти ставят перед собой цели реализации обязательств государства по обеспечению определенного жизненного уровня, а также конституционных требований о государственной поддержке образования, здравоохранения, социального обеспечения.

Социальные цели государственных служб:

· обеспечение и исполнение полномочий государства и его органов в области социальной защиты;

· решение общегосударственных задач управления;

· создание условий для связи государственного аппарата с обществом.

Экономические цели связаны с повышением эффективности государственного регулирования, управления государственной собственностью, поддержкой предпринимательства, а также связаны со снижением затрат на содержание аппарата управления.

Политические цели направлены на укрепление правового социального государства, на организационно-технологическое обеспечение органов государственной власти, а также создания условий для связи государственного аппарата с населением.

Организационные цели характеризуют ожидаемые результаты исполнения и обеспечения полномочий соответствующих государственных органов. Характеризует профессионализм государственной власти, совершенствование норм, правил, стандартов, регулирование качественного и количественного состава государственных служащих. Характеризует продвижение их по службе, а также совершенство структуры государственного аппарата.

Правовые цели отражают намеченные результаты по реализации государственными служащими соответствующего законодательства. Правовые цели соответствуют разработке нового законодательства о государственной службе.

Компонентами системы государственной службы являются государственные должности и государственные служащие.

Согласно постановлению правительства от 15.10.95 «О структуре центрального аппарата государственных органов исполнительной власти» законодательно запрещено соотношение и количественный состав государственных служащих в соответствующих органах государственной власти.

Взаимосвязи между государственными служащими возникают в соответствии с реализацией характерных для государственной службы организационных принципов иерархии должностей, четкого определения должностных функций, подбора служащих по квалификационному признаку, продвижение по службе на основе на основе планирования карьеры, контроля за работой государственных служащих, а также стимулирования их труда. Таким образом функционирование системы государственной службы обеспечивается рядом подсистем:

· продвижение по службе;

· подготовка и повышение квалификации;

· определение объема информации;

· социальные защиты (ограничение льгот).

Системный подход позволяет выявить особенности государственной службы через характеристику ее структуры. Причем структура государственной службы представляет собой совокупность устойчивых связей, обеспечивающих целостность государственной службы, т.е. сохранение ее основных свойств при различных внешних и внутренних изменений.

Большинство организаций и учреждений государственной службы используют бюрократические структуры.

В зависимости от основания классификации различают структуры государственной службы:

· на формальную и неформальную

· на функциональную и дивизиональную;

· механическую и органическую;

· вертикальную и горизонтальную;

· проектную и матричную;

· открытую и закрытую.

Формальная структура характеризуется наличием каких-либо узаконенных требований, стандартов поведения, формально занятых и четко закрепленных ролевых предписаний. Положительное качество структуры: высокая эффективность; компетентность; постоянство управленческого процесса; единоначалие; субординация; сведение к минимуму конфликтов и экономичность.

Неформальная характеризует спонтанные личные связи, контакты государственных служащих, их неформальные служебные отношения, решения задач на основе различных групповых норм. Все это способствует снятию напряженности, поддержанию у государственных служащих высокой самооценки, самоуважения, повышению творческого потенциала, их инициативы.

Функциональная структура предполагает деление государственных структур на отдельные элементы, каждый из которых имеет конкретную определенную задачу и обязанность.

При дивизиональных структурах деление государственных служб происходит либо по видам услуг, которые оказывают, по группам клиентов, которые обслуживают, либо по географическому признаку.

Механические структуры характеризуются наличием множества мелких подразделений, каждое из которых решает свою конкретную задачу. При этом четко определен права и обязанности государственных служащих. Деятельность регламентированных должностными инструкциями и решением руководства.

Органические структуры формируются при нестабильных внешних условиях, в непредсказуемой ситуации. При этом подразделения действуют исходя из задач государственной службы, а не из должностных инструкций.

Вертикальная структура ­- дифференциация государственной службы по ее уровням. Она представлена реестром должностей государственной структуры.

Горизонтальная структура отражает взаимосвязь элементов государственной службы по ее видам, неподчиненным друг другу. Выделяют гражданскую государственную службу, военизированную (мелиторизованную) и специализированную.

Гражданская государственная структура: таможня, ГНИ и т.д.

Проектная структура - временная структура, создаваемая для решения конкретных задач.

Матричная структура предполагает, что сотрудники государственной службы, подчиняющиеся руководителю проекта, продолжают выполнять указания руководителей функциональных отделов, в которые они постоянно работают.

В закрытых структурах внимание акцентируется на внутри организационных факторах. Они слабо связаны с окружающей средой.

Открытые структуры являются более гибкими, подвижными, активно взаимодействуют с другими органами государственной власти и структурами гражданского общества: обмен информацией, нормативными документами.

Системный анализ предполагает не только характеристику структуры, но и функции государственной структуры.

Функции - обязанности, круг деятельности, способность выполнить определенную роль в системе общих отношений, а также основные направления реализации законодательства о государственной службе.

1. Функции организации как правового института.

1.1 Реализация законов государства.

1.2 Разработка проектов законов и других нормативных актов.

1.3 Соблюдение законодательства государственной службе.

1.4 Регулирование правового статуса государственных служащих.

2. Функции государственной службы как социального института.

2.1 Производство государственных, социальных услуг (образование, воспитание, правовая защита и безопасность).

2.2 Реализация интересов, прав и свобод граждан.

2.3 Регулирование и разрешение социальных конфликтов.

2.4 Эффективное решение социальных задач государства.

2.5 Регулирует

3. Функции государственной службы как публично-правовые отношения государства и служащих.

3.1 Правовая и социальная защита государственных служащих.

3.2 Определение правовых норм происхождения государственной службы.

3.3 Регулирование численности и качественного состава государственных служащих.

3.4 Создание условий для профессионального роста кадров государственного аппарата.

4. Функции организации Государственной службы как профессиональной деятельности.

4.1 Осуществление государственного управления (планирование прогнозирование, принятие решений, исполнение, координация, информация; контроль и стимулирование).

4.2 Организация аппарата на выполнение полномочий государственных органов.

4.3 Обеспечение ответственности и дисциплинарности государственных служащих.

Государственная служба как организационный институт употребляется в трех значениях:

1. Внутренняя упорядоченность, согласованность, взаимодействие долее или менее дифференциальных и автономных частей данной системы.

2. Совокупность процессов или действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями системы.

3. Объединение людей, совместно реализующих некоторую программу и действующих на основании определенных правил и процедур.

Государственная служба как организационный институт - автономная, специализированная группа людей, совокупность организационных норм, способов, правил и стандартов; средство объединения и регламентации деятельности государственных служащих.

Аспекты государственной службы.

1. Основным из важнейших аспектов государственной службы является ее упорядочение. Аспект предполагает рассмотрение государственной службы как работы по классификации должностей, званий, чинов, по созданию нормативно-правовой базы, по установлению порядка продвижения по службе.

2. Следующий аспект - согласованность государственной службы. Достигается путем разделения и кооперации труда государственных служащих, путем определения некой иерархии званий, должностей, чинов государственных служащих. Также достигается координацией и контролем за деятельностью государственных служащих. Также достигается путем гармонизации отношений между руководителями и подчиненными.

3. Направленность государственной службы. Достигается путем урегулирования границ государственной службы, т.е. определение целей, задач, функций государственной службы, определение категорий работников, которые осуществляют деятельность в органах власти, определение требований к государственным служащим.

При достижении аспекта используются следующие механизмы:

· выработка определенных организационных форм;

· разработка механизма контроля, поощрения государственных служащих.

Решение большинства задач государственной службы может быть достигнуто путем кадрового потенциала государственной службы. Он предполагает совокупность личных качеств, профессиональных свойств и т.д.

В задачи государственной службы как организационного института входит:

· создание условий для профессионального роста государственных служащих;

· реализация решения проблемы стимулирования труда государственный служащих.

Организационные принципы государственной службы.

Государственная служба строится и функционирует на определенных принципах, которые отражают непосредственно природу данного института, закономерности его организации и развития. Причем в зависимости от содержания деятельности государственной службы принципы можно классифицировать на 3 группы:

1. Основополагающие или исходные.

2. Профессионального характера.

3. Организационные.

Принцип - основополагающее теоретическое знание, не требующее практически ни каких доказательств.

В законе «Об основах государственной службе в РФ» выделено 12 принципов деятельности государственной службы.

1. Верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими их обязанностей и обеспечение их прав.

2. Приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия.

3. Единства системы государственной власти, разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами. Этот принцип также предполагает решение вопросов, связанных с переходом государственного служащего из одного уровня государственной власти в другой, из муниципального органа в органы государственной власти.

4. Равного доступа граждан к государственной службе в соответствии с его способностями и профессиональной подготовкой.

5. Разделение государственной службы на законодательную, исполнительную и судебную.

6. Гласности государственной службы связан с организацией контроля за деятельностью государственной службы, с организацией анализа.

7. Единство основных требований, предъявляемых государственной службе.

8. Обязанности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами в соответствии с законодательством РФ.

9. Профессионализма и компетентности государственных служащих.

10. Гласности в осуществлении государственной службы.

11. Ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые ими решения.

12. Внепартийности государственной службы, отделение религиозных учреждений от государственной службы.

13. Стабильности кадров государственной службы, ранжирование должностей и званий.

Основная цель данного принципа - создать единую систему государственной службы, что требует проведения по вертикали государственной службы двух квалификаций:

1. Разделение званий на отдельные группы, каждая из которых определяет определенными соотношениями именно ей характерными.

2. Определение структуры, где каждая должность включается в аппарат управления и приобретает определенные положения в служебной иерархии.

Управление государственной службой.

Важным условием нормального функционирования и развития государственной службы является ее управление. Это управление представляет собой целенаправленное воздействие органов власти на государственную службу, как систему в целях реализации ее функций; проведение единой государственной политики в сфере организации и деятельности государственного аппарата и работы с персоналом.

Данное управление обеспечивает сокращение структуры государственной службы, поддержание определенного профессионального уровня, а также реализацию целей и программы государственной службы.

Объектом управления является государственная служба как профессиональная деятельность, как правовой, социальный и организационный институт, а также как отношение между государством и служащим.

По отношению к объекту управления государственной службы как профессиональной деятельности, субъектами является руководители государственных органов и другие должностные лица.

Приоритетные методы и приемы воздействия - это организационно распределительные, к которым относятся следующее:

· постановка задач;

· организация и исполнение;

· координация действий;

· определение ответственности, стимулирование и контроль.

Субъектом является законодательные, исполнительные и судебные органы власти, управление кадровой политики при президенте РФ. Здесь наиболее приоритетные правовые методы, т.е. рекомендуется поощрение.

Субъектом и по отношению к государственной службе как и социальному институту выступают законодательные, исполнительные органы власти. Приоритетны социально-экономические методы воздействия, к которым относятся ресурсное обеспечение, материальное стимулирование труда государственных служащих, социальная защита государственных служащих.

По отношению к государственной службе как организационному институту субъектом управления является совет по вопросам государственной службы при президенте РФ, органы субъектов РФ по вопросам государственной службы, а также кадровые службы государственных органов. Приоритетны организационные методы, которые включают анализ состояния государственной службы, разработку проектов нормативных актов, формирование конкурсных и аттестационных комиссий, методическое руководство учебой государственных служащих и информация населения о конкурсах и аттестациях государственной службы.

По отношению к государственной службе как отношение между государством и служащим субъектам выступают руководители, должностные лица, кадровые службы государственных органов, судебные органы, профсоюзы государственных служащих и наиболее приоритетными являются следственно правовые методы:

· регулирование правового статуса служащих;

· соблюдение из прав;

· разрешение конфликтов в государственной службе.

Совет по вопросам государственной службы при президенте РФ - основной орган и состоит из следующих представителей:

· от президенте РФ 6 человек;

· от палат федерального собрания по 3 человека;

· от правительства 6 человек;

· от высших органов судебной власти по 2 человека (по 6).

В соответствии с федеральным законом совет наделен координационными, аналитическими и совещательными функциями.

1. Данный совет анализирует состояние и эффективность государственной службы, координирует разработку проектов нормативных актов.

2. Организует совместно с соответствующими государственными органами работу по формированию конкурсных комиссий, по проведению аттестации.

3. Координирует методическую работу.

4. Осуществляет формирование резервов по выдвижению на вышестоящие должности.

Наряду с Советом управления осуществляет Российская академия государственной службы при президенте РФ, межведомственная комиссия по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных исполнительных органов власти.

1.4 Эффективность государственной службы.

В теории организации и административном управлении эффективность определяется как отношение чистых положительных результатов и допустимых затрат, т.е. решение можно назвать эффективным, наилучший результат достигнут при заданных временны издержках или если результат получен при самых низких издержках выбора.

Ресурсное обеспечение управленческой деятельности ---- затраты ---- результат.

Эффективность организации, которая разработана Лайкертом, включает в себя 3 фактора ее определяющих:

1. Внутриорганизационные факторы, т.е. формальная организационная структура, социальная политика, а также профессионально квалификационный потенциал данной организации.

2. Промежуточные переменные: человеческие ресурсы, организационный климат, методы принятия решений, уровень доверительности, способы стимулирования и мотивации деятельности.

3. Результирующие переменные: рост, либо падание производительности труда; степень удовлетворенности запросов потребителей.

Эффективность государственной структуры выражается в расширении возможностей участия каждого члена общества в управлении.

Одним из основных определения эффективности государственной службы является уровень социального партнерства (это уровень взаимодействия политико-административной элиты и населения в системе государственной управления).

На сегодня определение эффективности государственной службы от появления новой парадигмы политического управления. Происходит противопоставление 2-х парадигм: технократической (программно-целевой подход, монополия общегосударственных интересов) и новый или партисипативной (базируется на политическом маркетинге, т.е. анализ, учет политических интересов в условиях политического плюрализма; используется сценарно-ролевой подход или ситуационный подход).

Некоторые теоретики связывают эффективность государственной службы с наличием региональной бюрократии, который в определенной степени служит обществу и находится под его контролем, который выражает интересы общественного прогресса и которая минимальна по своим количественным параметрам.

Критерии эффективности государственной службы заключаются в следующем:

1. В степени соответствия направлений, содержания и результатов деятельности управленческих структур, тем ее параметрам, которые определены функциями и статусом управленческих работников.

2. В законности решений соответствующих управленческих структур.

3. В реальности влияния управленческой деятельности на состояние и развитие управленческих объектов.

4. В глубине учета и выражения управленческих решений, направленных на удовлетворение потребностей населения и учитывающих его интерес.

5. В характере и объеме взаимодействий с трудовыми коллективами, с широким кругом людей, общественными массами.

6. В нравственном влиянии управленческой деятельности на внешнюю среду.

Методика системной оценки эффективности государственной службы включает в себя следующие позиции:

1. Организованность и сплоченность администрации в целом:

· наличие единой идеи, цели;

· уровень конфликтности внутри данной организации;

· уровень исполнительской дисциплины;

· ресурсное обеспечение принимаемых решений;

· контроль за исполнением решений.

2. Уровень профессиональной подготовки административной элиты:

· наличие людей с богатым и разнообразным опытом управления;

· наличие специалистов со специальным образованием;

· привлечение специалистов, экспертов, ученых при разработке концепции, планов и т.д.

3. Уровень взаимодействия с общественными организациями:

· уровень подготовки со стороны вышестоящих законодательных и исполнительных структур в случаях обращения к ним;

· степень информированности вышестоящих структур о проблемах общественных организациях;

· уровень исполнительности органов государственной власти в области поддержки общественных организаций.

4. Уровень взаимодействия с нижестоящими структурами управления и исполнителями в целом:

· активность нижестоящих структур в постановке своих проблем;

· исполнительность нижестоящих структур;

· степень информированности о состоянии дел нижестоящих структур.

5. Умение решать возникающие конфликты:

· уровень конфликтной напряженности в регионе;

· способность решать конфликтной ситуации со стороны администрации.

6. Отношение населения к местной административной элите:

· взаимоотношения населения с бизнес элитой;

· оценка взаимоотношений с аппозицией;

· оценка степени организованности населения.

7. Оценка экономического положения в целом:

· степень доцитионности;

· оценка состояния социальной сферы;

· возможность удовлетворения насущных потребностей населения;

· оценка уровня жизни;

· оценка экологической ситуации и т.д.

8. Интегральная оценка деятельности административной элиты:

· оценка деятельности определенной управленческой структуры;

· оценка управления эффективности областной администрации;

· оценка управления эффективности на федеральном уровне;

· оценка управления эффективности деятельности нижестоящих структур.

Пути повышения эффективности государственной службы.

1. Сокращения затрат на содержание государственной службы.

2. Сокращение численности или штата государственных служащих.

3. Дифференциация в оплате труда государственных служащих.

Для повышения эффективности государственной службы необходимо учитывать не только параметры выгодного продукта, но и всю совокупность оказываемых услуг, а также источники финансирования государственной службы. Поэтому региональными и центральными государственными службами необходимо определять:

· какие услуги помимо обязательных будут обеспечиваться ими в долгосрочной перспективе;

· на каком уровне они будут обеспечиваться;

· кто их будет поставлять;

· кем будет оплачиваться данная услуга.

Оценки эффективности государственной службы зависят от имиджа конкретной государственной структуры. В связи с этим необходимо предоставлять общественности возможность высказывать свое мнение о важных проектах или планах по принятию окончательных решений; необходимо стимулировать появление информации, идущей снизу вверх; формировать общие цели; отказываться от навязывания принятия каких-либо решений.

1.5 Система федеральной государственной службы.

Федеральная государственная служба представляет собой административную деятельность по обеспечению полномочий федеральных государственных органов. С организационной стороны она выступает как административно-управленческая система, объединяющая аппараты трех ветвей власти. В ее состав входят:

1. Государственная служба палат Федерального собрания.

2. Государственная служба президента.

3. Государственная служба правительства.

4. Государственная служба министерств и ведомств.

5. Государственная служба центрального избирательного комитета.

6. Государственная служба счетной палаты.

7. Трех федеральных судов и прокуратуры.

Федеральная государственная служба включает в себя два уровня подсистем. Первичный образует государственную службу трех ветвей федеральной власти. Вторичный возникает под влиянием дифференциации трех подсистем первичного уровня.

В результате государственной службы федеральное законодательство власти представлено двумя подсистемами вторичного уровня: государственная система совета федераций и государственная служба государственной думы. Федеральная служба исполнительной власти включает в себя несколько десятков подсистем вторичного уровня: государственная служба президента, правительства, федеральных министерств, ведомств и т.д. Государственная служба федеральной судебной власти состоит из 4-х подсистем вторичного уровня: государственная служба конституционного, верховного, высшего арбитражного судов и генеральной прокуратуры.

Особенности государственной службы:

1. Функции государственной службы имеют координационный характер.

2. Государственная служба 3-х ветвей власти не соподчинены друг другу, а взаимодействуют на принципах конвенционализма.

3. Носит нормативный характер.

4. Не претендует на какое-либо преимущество между различными ветвями власти, а также координационные органы государственной службы обладают не распорядительными, а лишь рекомендательными функциями.

Основные функции государственной системы:

1. Информационно-аналитическая.

2. Организационно-техническая.

3. Подготовка процедур принятия и выполнения управленческих решений.

4. Экспертная.

5. Документационного обеспечения.

6. Правового обеспечения.

7. Финансового хозяйственного обеспечения.

8. Кадрового обеспечения.

Особенности государственной службы федеральной законодательной власти.

Обычно выделяют 4 типа управления парламентским аппаратом: центральный, частично центральный, Частично децентрализованный, децентрализованный.

Аппарат федерального собрания относится ко 2-му типу. С организационной стороны государственная служба верхней палаты может быть разделена на 4 группы аппарата:

1. Руководство аппарата Совета Федераций.

2. Пять секретариатов.

3. Центральный аппарат (9 управлений).

4. Аппараты 11 комитетов.

Все аппараты функционируют на основе принципа двойного подчинения.

Государственная служба Госдумы организационно делится на пять групп:

1. Аппараты 4-х фракций и 3-хдепутатских групп.

2. Аппараты 28 комитетов и 1 комиссии.

3. Пять секретариатов.

4. Центральный аппарат (4 управления, 6 отделов, 3 подразделения).

5. Управление делами.

Государственная служба федеральной исполнительной власти.

Высший уровень государственной службы исполнительные власти - это государственная служба президента. Слабо подчинена ей государственная служба правительства. Нижняя ступень - государственная служба министров, ведомств, которые подчиняются государственной службе правительства и уже через нее государственной службе президента.

Так как Центральный избиркомом формируется на паритетных началах президиумом и Федеральным собранием, а счетная палата - 2-мя палатами Федерального собрания их государственные службы никому не подчинены. Данная ветка государственной службы обеспечена нормативными правовыми документами. Государственная служба президента РФ имеет достаточно многочисленный, сложный аппарат. Это наиболее меняющаяся структура государственной службы. В настоящее время она включает в себя администрацию президента, управление делами президента.

Администрация президента формируется на основании Конституции РФ, является структурным подразделением, обеспечивающим деятельность президента РФ. Насчитывает около 40 подразделений: канцелярия, 3 совета (безопасности, обороны, ВЭП), 3 главных управления (государственно-правовое, контрольное, казачьих войск), 8 управлений президента, 5 управлений администраций, 6 отделов по обеспечению деятельности общественных комиссий и советов при президенте, 2 секретариата, 4 самостоятельных отдела, 3 рабочих аппарата полномочных представителей президента, 5 различных подразделений.

В целях обеспечения деятельности президента администрация выполняет следующие функции:

1. Организует подготовку законопроектов для внесения из президентов в Госдуму.

2. Подготавливает заключение на законопроекты, принятые Госдумой.

3. Подготавливает и представляет президенту проекты указов, распоряжений, поручений и обращений президента.

4. Выпускает распоряжения и указы президента.

5. Обеспечивает обнародование федеральных законов.

6. Подготавливает проекты ежегодных посланий президента федеральному собранию.

7. Обеспечивает деятельность совета безопасности, совета обороны, а также деятельность различных совещательных и консультативных органов при президенте.

8. Осуществляет контроль за исполнением федеральных законов.

9. Обеспечивает взаимодействие президента с политическими партиями, а также общественными объединениями и организациями.

10. Обеспечивает взаимодействие президента с различными государственными органами, должностными лицами внутри страны и за рубежом.

11. Обеспечивает взаимодействие федеральных органов государственной власти, их территориальных органов и органов государственной власти субъектов федерации.

12. Обеспечивает реализацию государственной политики в области кадров и государственных служб, осуществляет сбор, обработку и анализ информации о социально экономических, политических и правовых процессах как в стране, так и за рубежом.

13. Обеспечивает систематизацию нормативных актов в РФ.

На управление делами президента возлагаются функции по материально-техническому обеспечению всех органов федерального государственного управления.

Данная структура включает: руководство управления делами; 7 управлений; 8 самостоятельных отделов; 1 объединение.

Второй уровень государственной службы федеральной исполнительной власти - государственная служба правительства. В состав аппарата правительства входят 37 подразделений. а именно руководство аппарата, 10 секретариатов, 17 департаментов, 6 управлений и 3 других подразделения.

Деятельность департаментов направлена в основном на регионы и иные федеральные органы. Департамент осуществляет внешние функции, а управление - в основном внутренние функции.

Третий уровень федеральной государственной службы - государственная служба Министерств и Ведомств. На сегодня насчитывается 27. Выделяется 6 групп аппаратов власти: 24 федеральных министерства; 18 государственных комитетов, 3 федеральных комиссии, 17 федеральных служб, 3 федеральных агентства, 2 федеральных надзора.

В перечне федеральных ведомств помимо министерств и государственных комитетов выделяется значительное количество агентств, служб, комиссий, надзоров и т.д.

Федеральные министерства и ведомства создают в регионах подведомственные организации, что также способствует росту численности государственной службы.

На современном этапе необходим структурно-функциональный анализ государственной службы, тщательная инвентаризация.

Дата добавления: 2015-04-29