Конфликт интересов на государственной гражданской службе 2 страница

Федеральным законом № 79-ФЗ была определена новая классификация должностей государственной гражданской службы. Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:

• руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений. К категории «руководители» отнесены также должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

• помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

• специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

• обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О реестре должностей федеральной государственной гражданской службе»^[115]определен перечень должностей федеральной государственной гражданской службы. Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированы по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам.

Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации с учетом положений Федерального закона № 79-ФЗ, а также структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленных Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы.

Перемены коснулись и квалификационных разрядов, которые были заменены на классные чины. Согласно Федеральному закону № 79-ФЗ классные чины гражданской службы присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы. Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим»^[116]устанавливается соотношение старых квалификационных разрядов новым классным чинам.

Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы, присваивается классный чин гражданской службы – действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы главной группы, присваивается классный чин гражданской службы – государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы ведущей группы, присваивается классный чин гражданской службы – советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы старшей группы, присваивается классный чин гражданской службы – референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы младшей группы, присваивается классный чин государственной гражданской службы – секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена. Порядок проведения квалификационного экзамена определен Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)»^[117].

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта Российской Федерации высшей и главной групп, классные чины присваиваются в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы, а также соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и классных чинов гражданской службы субъектов Российской Федерации определяется указом Президента Российской Федерации.

Идея реформы государственной службы предполагала, что количественное и качественное изменение состава государственных служащих будет осуществляться на основе результатов конкурсов, аттестаций, а также других селективных механизмов. Целый ряд мер и организационных мероприятий был направлен на организацию действенной системы оценки и отбора персонала государственной гражданской службы. Была создана нормативная правовая база проведения отбора и оценки. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»^[118], Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»^[119]представили далеко не косметические изменения системы отбора и оценки персонала государственной гражданской службы. Был проведен целый ряд пилотных экспериментов по внедрению новых методик отбора и оценки персонала государственной гражданской службы.

К сожалению, формирование инструментария проведения отбора и оценки персонала на уровне каждого конкретного государственного органа сильно отставало от норм, обозначенных в Указах Президента РФ, и от требований логики и концепции проводимой реформы. Это привело к формальным подходам и традиционным «галочкам» при комплектовании нового аппарата государственных органов. За годы административной реформы, реформы государственной службы произошло не уменьшение персонала государственной службы, а его увеличение.

Совершенствование системы подготовки и переподготовки государственных служащих. Как было уже отмечено выше, одним из принципов организации и функционирования государственной службы является принцип профессионализма и компетентности государственных служащих. За годы реформ пройден реальный путь по реализации конкретных задач, непосредственно связанных с повышением профессионализма и компетенции государственных служащих.

Федеральным законом № 79-ФЗ устанавливаются достаточно жесткие квалификационные требования к замещению должностей государственной гражданской службы.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего профессионального образования. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей гражданской службы входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.

Квалификационные требования к стажу службы или стажу (опыту) работы по специальности устанавливаются Указом Президента РФ от 27 сентября 2005 г. № 1474 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих»^[120].

Квалификационные требования к стажу службы или стажу (опыту) работы по специальности для гражданских служащих субъекта Российской Федерации устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

Необходимые шаги в рамках проводимой реформы были предприняты и по проблеме профессионального образования государственных служащих. В 2004 г. по программе дополнительного профессионального образования было обучено 90 507 государственных гражданских служащих, из них 71 353 федеральных и 19 154 государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации.

Указ Президента РФ от 28 декабря 2006 г. № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации»^[121]внес существенные коррективы в существующую систему профессиональной подготовки государственных служащих. Однако в рамках данного направления еще очень многое предстоит сделать. Система профессионального образования государственных служащих (профессиональное образование, повышение квалификации, переподготовка) должна быть приведена в соответствие с новым законодательством и правоприменительной практикой. Система высшего профессионального образования должна быть ориентирована не на общие, синтезированные с бизнес-управлением программы, а на программы, сконцентрированные на государственном управлении и государственной службе.

Создание материально-технической базы государственной службы. В научной литературе существуют определения понятий «материально-техническая база общества», «материально-техническая база производства», но не сложилось четкого определения относительно материально-технической базы в применении к государственной службе. Материально-техническую базу государственной службы можно рассматривать как совокупность материально-технических ресурсов, необходимых для выполнения работы государственными служащими, а также вспомогательные работы и услуги, обеспечивающие их деятельность (транспортные услуги, услуги связи, почтовые услуги и проч.)^[122].

На сегодняшний день мировая практика обеспечения материально-техническими ресурсами государственных структур основывается на конкурсной системе закупок и продаж. Практика проведения тендеров характерна и для России. Однако осуществляемая на практике система оставляет желать лучшего.

В результате мероприятий 2003-2005 гг. была проведена работа по разработке подходов к материально-техническому обеспечению государственной службы. Достигнуты значительные результаты по данному направлению, которые позволят оптимизировать не только рабочее место государственного служащего, но и размещение самих государственных органов. В рамках реализации данного направления Институтом проблем государственного и муниципального управления Государственного университета – Высшей школой экономики по заказу Министерства экономического развития и торговли РФ были подготовлены соответствующие методики и рекомендации. Работа проводилась в непосредственном контакте с Управлением делами Президента РФ и Росимуществом. Ключевым элементом оптимизации размещения государственных служащих и государственных органов признано внедрение арендных отношений на государственной службе при размещении государственных органов.

Однако целый ряд проблем остался нерешенным, а именно:

• существующее ведение учета материально-технических средств не позволяет сформировать четкое понимание о затратах на обеспечение государственных служащих в разрезе отдельных подразделений министерств и ведомств, а также по конкретным служащим;

• рабочие места государственных служащих формируются неэффективно – не существует классификационной системы, по которой компонуются рабочие места, нет четкого понимания о пороге функционального и физического износа материально-технических ресурсов;

• отсутствует четкая методика финансирования и контроля над расходованием средств на материально–техническое обеспечение государственных служащих;

• процесс проведения государственных закупок требует больших доработок и повышения прозрачности, торги проводятся преимущественно в обход открытых конкурсных торгов, зачастую победитель известен заранее.

Формирование системы управления государственной службы.

Данное направление федеральной программы реформирования государственной службы было нацелено на реализацию положений Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Согласно данному Закону система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Система управления государственной службой создается в целях:

• координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу;

• формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы;

• ведения Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы;

• подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих;

• осуществления вневедомственного контроля над соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе.

К сожалению, этого не произошло, де-факто управление государственной службой на федеральном уровне осуществляется Администрацией Президента РФ, Управлением Президента РФ по вопросам государственной службы, Управлением Президента РФ по кадровым вопросам и наградам, кадровыми службами федеральных государственных органов. Самостоятельного федерального органа по управлению государственной службой создано не было, не были созданы и правовые основы организации и функционирования указанного органа.

В ряде субъектов РФ были созданы органы по управлению государственной гражданской службой, однако не все они обладают организационной самостоятельностью, реально могут осуществлять полномочия, обозначенные в Федеральном законе № ФЗ-58, и тем более не являются частью системы управления государственной службой в целом. В этом смысле интересен опыт Ростовской области, где было создано Ведомство по управлению государственной гражданской службой Ростовской области. Ведомство было учреждено областным законом и наделено организационной и функциональной самостоятельностью. Руководитель Ведомства по представлению губернатора утверждается и освобождается от должности Законодательным собранием Ростовской области.

Таким образом, реальные шаги по воплощению в практику положений законодательства о государственной службе в отношении формирования системы управления государственной службы осуществлялось и осуществляется медленными темпами^[123].

В настоящее время осуществляется целый ряд других мероприятий, направленных на развитие государственной службы, решается вопрос о продлении реформы государственной службы на период 2008-2013 гг.

Указом Президента РФ от 6 июня 2007 г. № 722 было утверждено положение о порядке проведения экспериментов в ходе реализации федеральных программ развития федеральной государственной гражданской службы. Впервые на законодательном уровне определен порядок, условия и сроки проведения эксперимента в отдельном государственном органе.

Проводятся различные семинары, совещания и комиссии в рамках реализации программы реформирования государственной службы. Так, например, 11 октября 2007 г. состоялось совещание межведомственной рабочей группы по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием и развитием государственной службы и совершенствованием законодательства Российской Федерации о судебной системе, при Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия.

Проведение реформы государственной службы связано с целым рядом проблем, наиболее актуальными являются:

• медленные темпы принятия и реализации подзаконных актов, что снизило эффективность новых законов;

• проблемы, связанные с недостаточным потенциалом органов власти по реализации законодательства, которые до настоящего времени не устранены и ограничивают эффективность инновационных методов подбора кадров и обеспечения должностного роста государственных служащих;

• задержки в формировании центральной системы управления государственной службой, приведшие к непоследовательной реализации базовых законов^[124].

В целом процесс реформирования государственной службы Российской Федерации требует более активной и согласованной проработки тех идей, которые были заложены Концепцией реформирования государственной службы 2001 г.

Вопросы для самоконтроля

1. Понятие и сущность инновации.

2. В чем заключается деятельность по управлению инновациями?

3. Какие инновации внедряются в деятельность российских органов государственной власти в последние годы?

4. Какие проблемы возникли в процессе инновационного совершенствования деятельности органов государственной власти в России?

5. Каковы основные направления бюджетной реформы?

6. В чем основная суть реформы бюджетного процесса?

7. Каковы суть и содержание докладов о результатах и основных направлениях деятельности?

8. Каковы основные направления федеральной программы реформирования государственной службы 2003-2005 гг.?

9. Какие виды государственной службы установлены Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации»?

10. Дайте характеристику законодательства о государственной службе Российской Федерации.

Глава 8. Конфликты в государственно-административной сфере

8.1. Управленческий конфликт: понятие, классификация и способы управления

Конфликты, как и любые социальные противоречия, являются формой реальных общественных связей, которые как раз и выражают отношения социальных групп и общностей, взаимодействие личностей внутри этих социальных групп при несовпадении интересов, потребностей, мотивов и стимулов.

В словаре С.И. Ожегова понятие «конфликт» трактуется как «столкновение, серьезное разногласие». В научной литературе представлен достаточно широкий спектр определений понятия «конфликт». Конфликт – борьба за ценности и претензии на определенный статус, власть, ресурсы, в которой целями являются нейтрализация, нанесение ущерба или уничтожение соперника^[125]. Под конфликтом также понимается столкновение противоположно направленных тенденций в психике отдельного человека, во взаимоотношениях людей и их формальных и неформальных объединений, обусловленное различием взглядов, позиций и интересов^[126].

В государственно-административной сфере конфликт представляет специфическую форму взаимодействия институтов, организаций, социальных групп и индивидов. Иерархичность структур государственно-административной системы, дифференциация управленческих ролей, различия статусов и интересов, а также ценностные, социокультурные и иные расхождения субъектов и объектов управления неизбежно провоцируют конфликты, предопределяя определенную форму человеческого поведения.

Конфликтность таится уже в самой природе и организации государственной власти. Государственно-административной сфере органически присуща структурная упорядоченность звеньев системы управления, их иерархичность, определенность процедур деятельности и ответственности участников служебных отношений. В то же время именно это закладывает противоречие между верхними (управляющими) и нижними (управляемыми) уровнями управления. Именно эти черты во многом и определяют характер и уровень доминирующих здесь форм конкурентного взаимодействия.

При всей видимости структурной целостности и упорядоченности системы государственного управления ей присуща и серьезная функциональная раздробленность. Это выражается, к примеру, в стремлении государственных структур (министерств, агентств, служб) к присвоению отдельных функций, полномочий либо невыполнении своих функций и полномочий. Не менее важным источником возникновения государственно-административных конфликтов может стать нечеткая организация планирования и исполнения бюджета. Те ситуации, при которых ресурсы выделяются вне зависимости от результатов выполнения функций государственными структурами (министерства вынуждены конкурировать за ограниченные ресурсы), фактически создают поле для возникновения конфликта. Частой причиной конфликтов становятся нарушения в коммуникациях и, прежде всего, в искаженной информации или информационном манипулировании.

Государственно-административная сфера представляет собой сложную неравновесную биполярную систему. С одной стороны, в плоскости структурно закрепленных и нормативно определенных отношений между институтами и структурами управления конфликту отводится вторичная роль, не влияющая на реализацию государственной структурой, закрепленных за ней функций, не влияющая на исполнение служащими своих должностных обязанностей. С другой стороны, являясь структурно и функционально раздробленной системой, демонстрирующей свою целостность только посредством внутренних норм, процедур, и не обнажающей хаотические столкновения воль, интересов и влияний, государственно-административная сфера создает дополнительные возможности для возникновения разнообразных конфликтов и противоречий, самым существенным образом определяющих ее динамику и эволюцию.

Классификацию конфликтов в государственной административной сфере можно произвести по различным основаниям. Основаниями классификации могут стать субъекты конфликтного взаимодействия, источник конфликта, динамика управленческой деятельности и целый ряд других. В то же время любой реальный конфликт ситуационен и уникален с точки зрения как источников, причин возникновения, так и участвующих сторон, поведенческой мотивации, а также других аспектов конкурентного взаимодействия. Тем не менее в связи со специфичностью внешних и внутренних отношений, существующих в государственно-административной сфере, можно выделить несколько наиболее распространенных видов конфликтов.

Конфликты на уровне государства:

• конфликт между государством и обществом;

• конфликт между государством и отдельными общественными институтами;

• конфликты между государством и личностью.

Конфликты на уровне организации государственно-административной сферы:

• конфликты между различными ветвями власти (законодательной, исполнительной, судебной), органами особой компетенции (прокуратура РФ, Счетная палата РФ и др.);

• конфликты между структурами внутри законодательной власти (Совет Федерации, Государственная Дума РФ), исполнительной власти (Правительство РФ, министерства, агентства, службы), судебной власти (Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ, иные суды);

• конфликты между политическими и государственно-административными (групповыми и индивидуальными) структурами;

• конфликты между государственно-административными структурами и государственными организациями, организациями частного сектора;

• конфликты между федеральными, региональными органами государственного управления и органами местного самоуправления.

Конфликты на уровне конкретного государственного органа:

• конфликты между подразделениями государственного органа;

• функционально-ролевые и личностные конфликты.

Первая группа конфликтов связана с проблемой легитимности. Принцип легитимности был сформулирован в рамках классической теории демократии (теории общественного договора). Согласно утверждениям классических либералов лишь та форма правления легитимна, которая гарантирует и обеспечивает всеобщее, сознательное и активное участие граждан в политическом процессе. Отсутствие авторитета и престижа власти, утрата общественного доверия может стать причиной конфликта между властью и обществом. Наиболее яркие проявления такого конфликта – гражданское неповиновение, сопровождающееся демонстрациями, пикетированием и забастовками.

Вторая группа конфликтов отражает противоречия, складывающиеся в органах государственной власти и управления. Конфликт между политическими и государственно-административными структурами характеризуется противоречиями принципов и критериев. В одних случаях политические силы ради стабилизации политической ситуации, сохранения политического режима подвергают мощному давлению государственные структуры на игнорирование целей социально-экономического развития государства, зачастую с нарушениями действующего законодательства. В других случаях определяющими могут стать закон и экономическая эффективность, на второй план отходит политико-идеологическая составляющая. Конфликт может развиваться и по иному сценарию, когда оппозиционные политические силы с помощью отдельных государственных структур оказывают давление на государственную власть. Чаще всего подобные конфликты проявляются в условиях переходного периода, когда органы государственного управления отклоняются от своего функционального предназначения и переходят к политическим методам достижения целей.

Главным источником противоречий конфликтов между государственно-административными структурами и государственными организациями, организациями частного сектора являются взаимопротивоположные стремления сторон – государственные органы пытаются усилить свой контроль, а государственные предприятия – освободиться от чрезмерной опеки с их стороны. Сложнее и разнообразнее противоречия между государственными учреждениями и частным сектором. Их причины разнообразны – не исполнение или ненадлежащее исполнение государственными структурами своих обязанностей, отсутствие четких правовых норм и стандартов, коррупция, монополизм на рынке определенных услуг и др.

Подобные конфликты возможно урегулировать посредством совершенствования стиля деятельности государственных органов и роста организованности частного сектора (образования различного рода союзов и ассоциаций, развития навыков использования судебных инстанций и т.д.). Немаловажную роль могут сыграть различного рода коалиции между частными и государственными сегментами общества для решения конкретных экономических, правовых и социальных задач^[127]. Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования, также может способствовать предотвращению конфликтов государственных органов и частного сектора.

Самыми структурированными и в то же время самыми распространенными являются конфликты между государственными органами исполнительной власти. Причины данных конфликтов разнообразны, начиная от функциональной неопределенности и заканчивая корпоративными интересами служащих, различий в статусах и полномочиях. Преодолеть данные конфликты возможно посредством создания оптимальной структуры и системы распределения функций органов исполнительной власти, оптимизации исполнения функций исполнительной власти на основе результатов функциональных обзоров.

Одними из самых сложных и опасных конфликтов являются конфликты между федеральными, региональными органами государственного управления и органами местного самоуправления. Тенденции децентрализации государственного управления, проявившиеся в первой половине 90-х годов в России, обернулись сломом властной вертикали и потерей управляемости страной. Субъекты Российской Федерации, особенно представленные национальными образованиями, приобрели очень высокий уровень независимости от центра. Органы местного самоуправления не подчинялись региональным властям, которые в свою очередь не вполне признавали федеральные власти. Конфликты между тремя уровнями властной вертикали привели к системному кризису государственного управления. Особая роль при урегулировании подобного рода конфликтов отводится четкому определению организационной и структурно-функциональной схемы взаимодействия федерального, регионального и местного уровней управления. Обеспечение необходимых сдержек и противовесов, законодательное разграничение предметов ведения позволят создать оптимальное соотношение самостоятельности федерального центра, региональных и местных властей.

Дата добавления: 2015-04-29