Оптимальные модели государственно-административного управления

В основе ведущих направлений современной теории государственного управления лежат два методологических подхода – социально-инженерный и гуманитарный. В рамках первого направления, с определенными модификациями продолжающего традиции научного менеджмента, сосуществует множество отличающихся друг от друга течений. Но при всех различиях в частностях и конкретных вопросах их объединяет общая ориентация на поиск оптимальных моделей государственно-административного управления и рационалистическое разрешение возникающих перед обществом проблем посредством совершенствования, модернизации уже существующих механизмов разрешения возникающих перед обществом проблем.

Одним из ведущих представителей социально-инженерного подхода считается американский исследователь Дж. Кейден. Для него характерен подход, органически сочетающий в себе учет как чисто управленческих, так и культурно-исторических факторов и установок, поскольку административная субкультура – продукт не только экономических, но и этических и других социокультурных факторов. В ее сферу входят не только вопросы чисто организационных изменений, но также и факторы, определяющие политическое, экономическое и социальное развитие. По его мнению, качество управления измеряется как количественными, так и качественными характеристиками, которые определяются требованиями административной системы, ее ресурсами, степенью удовлетворенности клиентуры достигнутыми результатами и издержками и дисфункций, порожденных ее деятельностью.

Как считал Дж. Кейден, плохое управление нередко сводило на нет прогресс, достигнутый в сфере политики, технологии, социальных идей и культуры. Повышение уровня и качества управления предполагает устранение препятствий для деятельности административного аппарата со стороны среды, структурные изменения в традиционных или новых институтах, изменения в индивидуальных или групповых установках.

В противовес социально-инженерному подходу в последние десятилетия наблюдается тенденция к переходу многих исследователей на антибюрократические, антитехнократические позиции. Говорят даже о “психологической революции” в трактовке важнейших экономических, социальных и политических процессов с преимущественным вниманием на человека. Это “гуманитарный” подход, истоки которого восходят к теории человеческих отношений, особенно к работам Э. Мэйо 20-30-х годов.

Его сторонники придерживаются того мнения, что в современном быстро меняющемся мире бюрократизация властных структур, многократно усиливающая негибкость и инертность механизмов принятия и реализации политических решений, имеет своим следствием снижение эффективности и дееспособности этих структур. Они оказываются неспособными достаточно оперативно реагировать на новые проблемы и потребности и принимать соответствующие им решения.

По мнению представителей гуманитарного подхода, бюрократическая организация с ее обезличенностью и склонностью к самовоспроизводству и дальнейшему расширению усиливает отчужденность простого человека от власти, тем самым еще более затрудняя понимание и разрешение насущных проблем, стоящих перед обществом. Его приверженцы единодушны в критике существующих форм и методов государственного управления. В качестве отрицательного фактора они отмечают тенденции современных бюрократических организаций к гигантизму, их поглощенность борьбой за сферы влияния, необходимость децентрализации системы государственно-административного управления. При таком положении вещей, согласно их точки зрения, особую значимость приобретают человеческие факторы в управлении, его гуманизации.

Позиции этого направления особенно отчетливо изложены в материалах сборника американских ученых “Государственное управление в эпоху бурных перемен”. Применительно к коллективам работников, занятых в государственно-административной системе, эту проблематику разработал Г. Саймон. В работе “Административное поведение”, которая выдержала несколько изданий, он ставил целью обосновать тезис о тесной зависимости эффективности системы государственно-административной системы от поведения как отдельных лиц, так и коллектива каждого подразделения в целом. По его мнению, главный интерес для административной теории представляет граница между рациональными и иррациональными аспектами поведения людей.

Однако следует отметить, что эти авторы выступают отнюдь не за то, чтобы “пустить под пресс” все отработанные в течение длительного времени организационные механизмы, поскольку они могут при их соответствующей модификации еще послужить человечеству. Так, Д. Уальдо считает, что адаптационные возможности бюрократической организации пока не вполне исчерпаны, а сама современная бюрократия – сила, действующая в пользу не только стабильности, но также и изменений. Но они настаивают на необходимости радикальных изменений в существующих организационных структурах (например, на замене постоянных организаций временными, на ослаблении формальных иерархических факторов в отношениях между специалистами и усилении профессионально-этических основ этих взаимоотношений).

Особенно большой популярностью позиции этого направления пользуются в Европе. Придавая решающее значение человеческому фактору, европейские авторы разрабатывают самый широкий спектр проблем и аспектов реформирования государственно-административного управления. Так, английские исследователи Дж. Гарретт и Р. Шелдон для совершенствования британского государственного аппарата предлагали наряду с децентрализацией всемерно расширить гласность и открытость принятия политических решений, в законодательном порядке установить принципы информирования общественности о действиях всех властных органов, а также предусмотреть конкретные санкции за нарушение этих принципов. Особо важное значение они придавали расширению контактов между государственными служащими и “теневыми” министерствами, подбору служащих только по квалификационным критериям и т.д.

Определенный интерес с рассматриваемой точки зрения представляют рекомендации итальянского исследователя Р. Мафиолетти, который пытался обосновать тезис о необходимости делегирования как можно большего круга полномочий центральных административных органов неправительственным и частным хозяйственным организациям. Важно также делегировать региональным властям все функции по реализации социальных программ, вырабатываемым на национальном уровне. Он утверждал, что это приведет к формированию структур “четвертой власти”, которая дополнит законодательную, исполнительную и судебную власти. По мнению Мафиолетти, особо важное значение имеет упрощение административных процедур, преодоление конфликтов между различными органами, уровнями и ветвями власти за расширение своих полномочий. Это в свою очередь предполагает ограничение возможностей для вмешательства государства в местные дела.

В этой связи нельзя не упомянуть также попытки европейских исследователей анализировать данную проблематику под философско-мировоззренческим углом зрения. Так, известный английский философ и политолог М. Оукшотт, возглавлявший некогда отделение политической науки Лондонской школы экономики и политической науки, разработал целевую и гражданскую концепции административно-государственного управления, рассматриваемые в качестве идеальных типов.

Особенно характерны в этом отношении позиции немецких авторов, например, Г. Кана, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля и др. Они склонны рассматривать систему государственно-административного управления в качестве “трансцендентального разума” и “вечных” ценностей. Обосновывая этот подход, Г. Кан утверждал, что всякая теория государственно-административного управления строится с учетом человеческой природы и поэтому должна иметь философский характер. “Государство, – писал он, – живет человеком: человек основывает, формирует, руководит им и одновременно живет в нем, постигая его как свою судьбу”.

Немаловажный вклад в разработку такой трактовки внес известный философ и политолог А. Гелен. Он, в частности, утверждал, что система государственно-административного управления представляет собой “фундаментальный антропологический институт”. Рассматривая структуры и институты государственно-административного управления как идеологически и социально нейтральные, используемые политическими силами в качестве “руководящего штаба новой системы для принуждения своих противников”, Гелен считал, что стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира, лежащее в основе человеческого бытия, является основой любой системы государственно-административного управления.

По мнению Гелена, “административно-государственные учреждения общества, законы, а также существующие формы их взаимодействия, наличествующие в качестве социально-политических структур, являются внешними опорами человека”. Они “освобождают человека от мучительного поиска достойного поведения, поскольку они предстают перед ним уже сформировавшийся и заранее определенными”.

Своеобразная форма концепции человеческих отношений практикуется в Японии. В основе японского подхода к системе управления лежит принцип активного партнерства технических специалистов, правительственных, деловых и профсоюзных кругов в разработке стратегии и тактики обеспечения экономического роста. Подробно проанализировавший этот вопрос профессор социологии Техасского университета Дж. Элстон выделяет четыре базовых принципа японского менеджмента:

во-первых, принцип, согласно которому “рабочий не идиот”. Предполагается, что оптимальный путь повышения эффективности производства — это спросить самого рабочего, что именно нужно сделать. Причем для поощрения инициативы используются группы контроля качества (КК) и постоянное повышение квалификации рабочих;

во-вторых, тезис о том, что “рабочий хочет работать лучше”. В соответствии с этим принципом компания всячески поощряет премиями рабочих, которые осваивают смежные специальности и стремятся повысить свой профессиональный уровень;

в-третьих, установка на то, что “рабочие объединяются в “семью”. Все члены корпорации связаны системой взаимных обязательств. Быть членом корпоративной “семьи” – значит руководствоваться принципом, что понятие “семья” означает взаимную ответственность всех за благополучие каждого. Практика пожизненного найма – следствие подобного убеждения”. Эта установка налагает обязательства не только на рабочего, но и на менеджера. Он как “старший брат” должен заботиться о подчиненных; как и в обычной семье, компания часто проявляет слишком пристальный интерес к жизни своих сотрудников, что нравится далеко не всем японцам;

в-четвертых, идея о том, что “группа важнее, чем индивидуальность”. Все члены “семьи” в неоплатном долгу перед ней, как сын в неоплатном долгу перед матерью. Переход в другую фирму, если там больше платят, – позор (сын не уходит от матери!). Японцы стараются укреплять гармонию внутри группы, для чего используется принцип выдвижения и оплаты по старшинству, что понижает ревность к чужим успехам и соперничество.

Очевидно, что японская система управления основана на модели человеческих отношений, ориентированной на группу. Здесь отдельный работник или служащий должен подчинять свои интересы интересам группы, которая требует от своих членов лояльности, она награждает их за эту лояльность. Если, например, американская политическая культура поощряет дух конкуренции и индивидуализма, то японская модель политической культуры не допускает конкуренции внутри группы, конкуренция происходит между группами. Для японцев на первом месте стоит согласие внутри группы, поэтому они тратят много сил и времени на поиски и достижение внутригруппового консенсуса. Здесь за успех награждается не отдельно взятый работник, а группа в целом. Действует принцип: один за всех, все за одного.

В России наука административно-государственного управления делает лишь первые шаги. Но для нас важен сам факт, что уже российской наукой внесен определенный вклад в разработку данной проблематики.

Дата добавления: 2015-04-29