Особенности социально-профессиональной общности государственных служащих 2 страница

Соблюдение принципа законности означает верность чиновников государству при осуществлении служебных обязанностей, доверие к ним со стороны государства и гражданского общества. В этом случае граждане с пониманием относятся к государственным решениям.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия. Исполняя свои полномочия, государственные служащие руководствуются, прежде всего, необходимостью признания, обеспечения и защиты прав и свобод личности, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и др.

Государственным служащим запрещено вмешиваться в личную жизнь граждан. По Конституции они обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы; сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность; каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного действиями (или бездействием) чиновников.

Принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Он составляет основу федеративного устройства страны. Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, их взаимоотношения регулируются Конституцией и Федеративным договором. Так, в соответствии с Основным законом (ст.71) и Федеративным договором (ст.1) в ведении РФ находится федеральная государственная служба. Согласно Конституции (ст.72) в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится административное законодательство, следовательно, законодательство о государственной службе.

Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. Он означает, что каждая из ветвей власти действует самостоятельно и не вмешивается в полномочия другой. При последовательном проведении этого принципа в жизнь посредством механизма «сдержек и противовесов» (президент вправе накладывать вето на законопроект, парламент может отклонить вето президента, судебная власть в состоянии решить вопрос о конституционности закона) исключается возможность узурпации той или иной властью полномочий другой. Смысл разделения властей заключается также в создании нормальных условий для функционирования государственной службы.

Принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Суть его выражается в том, что на государственную службу принимаются граждане независимо от социального происхождения, пола, классовой или национальной принадлежности, партийности, вероисповедания и т.д. Право поступления на службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, соответствующим должности.

Принцип внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства. Данный принцип институционально разводит политическую и административную деятельность. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений за исключением профессиональных союзов. Чиновники обязаны нейтрально относиться к политической борьбе различных партий и движений. Они призваны исходить из интересов государства и общества, а не отдельных групп интересов.

Вместе с тем абсолютно отграничить государственную службу от политики невозможно: жизнь требует разумного сочетания политических и административных начал в государственной деятельности. В нашей стране по существу все государственные должности разделены на категории, отличающиеся друг от друга возможностями политического участия. Так, должности категории «А» можно отнести к политическим, должности категории «Б» – политических исполнителей, должности категории «В» – карьерных чиновников.

Наряду с правовыми, выделяются и организационные принципы, определяющие функционирование института государственной службы, регулирующие публично-правовые связи и отношения. Рассмотрим их характеристики.

Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ. Иными словами – это принцип подконтрольности и подотчетности чиновников. Он призван обес-печивать нормальное функционирование государственного аппарата. Посредством только законов всех вопросов общественной жизни не решить. Президентские указы, постановления правительства, приказы, инструкции и другие акты министерств и ведомств сохраняют свое значение, если они не подменяют закон, не расходятся с ним или не обходят его.

Государственный служащий при сомнениях в правомерностях поступившего распоряжения должен сообщить об этом своему непосредственному руководителю. Если он письменно подтверждает данное распоряжение, то чиновник обязан его исполнить. Ответственность за последствия такого решения в этом случае несет руководитель, подтвердивший «сомнительное» распоряжение.

Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы. Несмотря на разновидности государственной службы требования к ним должны быть одинаковыми: организация службы, порядок поступления на службу и ее прохождение, аттестация, увольнение и т.д. Это обеспечивает чиновнику равные возможности для осуществления должностных обязанностей, способствует созданию благоприятного морально-психологического климата в административной среде.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих. Понятия «профессионализм» и «компетентность» в литературе зачастую неправомерно отождествляются. Профессионализм – это высший уровень психофизиологических и личностных изменений специалиста, которые происходят в результате длительного выполнения служебных обязанностей и обеспечивают эффективность решения административных задач. Компетентность – это показатель профессионализма, осведомленность и способность специалиста к эффективной реализации профессиональных знаний в практической деятельности.

Этот принцип имеет важное значение. Ведь управление, охрана правопорядка, безопасность и оборона, внешнеполитическая деятельность, таможенное дело, наука, культура и образование, строительство и коммунальное хозяйство – все это в конечном счете определяется профессионализмом и компетентностью чиновников.

Законодательство предусматривает квалификационные требования к служащим, в частности, к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации должностей. Воплощению данного принципа в жизнь способствуют положения статей законодательных актов о порядке поступления на службу, об испытании при замещении должностей, об аттестации служащих и присвоении квалификационных разрядов, о поощрениях, ответственности служащих и др.

Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы. Служба государственная и служба муниципальная, несмотря на определенные различия (первая принадлежит государству, вторая – гражданскому обществу), по существу составляют единый социально-правовой институт. Со статусно-функциональной точки зрения как государственные, так и муниципальные служащие имеют одинаковые права, обязанности, ответственность, круг полномочий, виды деятельности и т.д. Фактически они работают на единой территории, совместно обеспечивают жизнедеятельность городской, либо сельской социальной общности. Все они являются служащими публичных учреждений. Исходя из этой взаимосвязи можно говорить о едином институте публичной службы[53].

Принцип открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих. Этот принцип обязывает чиновников обеспечить доступ к информации гражданам, организациям, средствам массовой информации, кроме сведений, составляющих охраняемую законом тайну. Больше того, государственные органы должны публично разъяснять свои задачи, результаты работы и т.д. Гласность обусловлена необходимостью участия граждан в управлении общими делами, а также потребностью органов государственной власти в изучении и учете мнения населения при решении социально значимых проблем.

Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Речь идет о дисциплинарной ответственности чиновника за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Ответственность - это способность служащего отвечать за выполненную (невыполненную) работу. Это фактор мотивации эффективной деятельности, критерий соответствия конечного результата намеченной цели. Некомпетентные решения, принимаемые государственными служащими, могут причинить ущерб публично-правовым отношениям. Поэтому разработке и реализации таких решений следует придавать особое значение.

Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах, защиты от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Этот принцип предполагает функционирование персонала административных учреждений на постоянной основе. Установка на карьеру, пожизненную работу позволит обеспечить профессионализм и компетентность чиновников в осуществлении функций государства. Стабильность – это постоянство публично-правовых отношений. Она обеспечивается систематической работой с персоналом, его мотивацией и развитием, социальной защищенностью, повышением престижа труда чиновников. Все это важно в условиях многопартийности, политической борьбы за власть, смены правительства и т.д.

Рассмотренные выше принципы отражают существенные, объективные стороны сложившейся практики администрирования, а также тенденции ее развития. К сожалению, в действительности они соблюдаются далеко не полностью, например принципы верховенства Конституции и федеральных законов, приоритета прав и свобод человека, равного доступа граждан к государственной службе, открытости государственной службы, ее доступности общественности. Для реализации указанных принципов органам государственной власти порой не хватает настойчивости, финансовых, материальных и др. ресурсов. Тем не менее, они представляются необходимыми и достаточными для организации и эффективного функционирования института госслужбы.

3. Функционирование института
государственной службы

Специфика института государственной службы определяется целями и направлениями деятельности, выражается в его функциях. Этот институт отличается двойственной направленностью своей активности. Во-первых, он призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, выработанную исполнительной властью. Во-вторых, обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения. Административные учреждения должны предоставлять гражданам, социальным группам и организациям разнообразные услуги, проявлять заботу об удовлетворении их нужд и потребностей. Население оплачивает эти услуги и находится в равноправном положении с чиновниками.

Таким образом, в публично-правовых связях на смену административной системе подчинения приходят партнерские отношения между государством и гражданами. Именно это определяет общие и особенные функции государственной службы. Как элемент социальной структуры институт госслужбы выполняет связующую роль между государством и обществом, воспроизводит публично-правовые отношения. Обладая определенной совокупностью социальных норм, этот институт стандартизирует поведение чиновников, делает его предсказуемым. Его основная функция – администрирование. Государственные служащие осуществляют прогнозирование, планирование, разработку решений, контроль, надзор и т.д., т.е. работы по осуществлению всех стадий управленческого цикла.

Исходя из основной задачи – администрирования, служащие государственных органов выполняют стратегические, социальные, защитные, материально-технические, финансовые, коммунальные, регистрационные общие функции. Из общих вытекают особенные функции госслужбы. Их выполняют служащие государственных учреждений. Надо отличать функции государственных органов от функций государственных учреждений. Под функцией государственного органа понимается деятельность, направленная на достижение его цели, а под функцией государственного учреждения – публичная услуга. Например, государственный орган выполняет социальную функцию, а его учреждения – публичные услуги в области образования, культуры, физкультуры, здравоохранения, занятости и безработицы, социального обеспечения, опеки и попечительства.

Государственные учреждения активно занимаются заключением и выполнением административных договоров, регистрацией малых предприятий, лицензированием и квотированием. Подобная практика позволяет государственным органам установить определенные стандарты в отдельных сферах деятельности: торговле, общественном питании, бытовом обслуживании, обучении и т.д. Расширяется работа административных структур по систематическому сбору информации для принятия государственных решений. По таким вопросам как экологическая, технологическая безопасность установлен мониторинг, проводится экспертиза, расследование и т.п. Развивается дискреционная деятельность, т.е. решение административно-правовых вопросов по собственному усмотрению.

Для успешного выполнения внешней, административной функции, институт государственной службы выполняет внутренние, вспомогательные функции в отношении чиновников. Они направлены на правовое, финансовое, организационное, информационное обеспечение деятельности должностных лиц. Если не созданы условия для выполнения задач чиновников, не организовано делопроизводство, хозяйственное обслуживание, повышение квалификации и т.п., институт госслужбы не сможет исправно выполнять общие и особенные функции. В числе вспомогательных выделяются следующие функции института госслужбы:

1. Организационная функция. Институт госслужбы осуществляет рациональный подход к построению бюрократической организации, сбалансированности должностных структур, согласованности всех ее звеньев, оптимизации управленческих процедур и технологий, упорядочению совместной деятельности чиновников.

2. Регулятивная функция. Институт госслужбы обеспечивает регуляцию взаимоотношений между должностными лицами на основе выработанных шаблонов поведения. Каждый чиновник выполняет ролевые требования, административные предписания и знает, что ожидать от окружающих людей.

3. Интегративная функция. Посредством правовых норм, правил и санкций институт госслужбы создает условия для сплоченности, взаимозависимости и взаимоответственности людей. Имеется в виду общеобязательность государственных решений. Интегративные процессы повышают устойчивость элементов социальной структуры.

4. Транслирующая функция. В связи со сменой поколений в институте госслужбы предусмотрен механизм передачи социального и профессионального опыта, который позволяет чиновникам социализироваться, т.е. освоить его ценности, нормы и роли.

5. Коммуникативная функция. Институт госслужбы производит информацию для служебного пользования и для внешних отношений с другими институтами. Через канал госслужбы налаживается взаимодействие государства и общества, изучается общественное мнение, корректируется государственная политика.

Наряду с официально заявленными, очевидными для всех, институт госслужбы выполняет и латентные функции. К скрытой функции, например, относится приобретение чиновником высокого социального статуса. Функция может быть явной для одних служащих и латентной для других. Так, одним на госслужбе важно реализовать свой профессиональный интерес, а другим завязать контакты, «сделать карьеру».

В условиях резких социальных перемен, нередко возникает ситуация, когда изменившиеся потребности не находят адекватного отражения в функциях института госслужбы. В результате возникает дисфункция. Внешне такое поведение института может выражаться в недостатке подготовленных кадров, средств и т.д. С содержательной точки зрения дисфункции проявляются в неясности целей деятельности, падении престижа, авторитета госслужбы. Несоответствие деятельности института характеру потребностей общества снижает значение его служебной роли, что ведет к перерождению функций в символическую, ритуальную деятельность.

Эффективное функционирование института госслужбы во многом зависит от хабитуализации, типизации и легитимации. Рассмотрим указанные факторы институциализации государственной службы.

Всякая человеческая деятельность, - подчеркивают П. Б е р-г е р и Т. Л у к м а н, - подвергается хабитуализации, т.е. опривычиванию[54]. Любое действие, которое часто повторяется, становится образцом и может быть снова совершено тем же самым способом. За восемь лет формального существования профессионального института госслужбы в нашей стране граждане приобщались к новым процедурам его деятельности, а значит привычкам к современным формам взаимодействия с чиновниками. Приватизация, тендер, трансферы и ваучеры обусловили большое разнообразие ситуаций, переживаний, взаимных ожиданий граждан и государственных служащих. В результате сформировались привычные модели поведения. Выработанные стандарты и стереотипы взаимодействия определяются, не только нововведениями, но и национальным менталитетом, исторической памятью, в которой укоренилось недоверие к российскому государству и его службам.

Другой фактор институционального порядка – типизация опривыченных действий. Раскрепощенные российские чиновники приписывали мотивы поведению граждан, а те – мотивы поведению государственных служащих. Чиновники предоставляют публичные услуги гражданам, которые в свою очередь, обязаны оплачивать эти услуги прямо, либо косвенно, посредством налогов. В сознании тех и других закреплялись нормативные представления о специфических образцах ролевого поведения. Тем самым типизация опривыченных действий приводила к типизации деятелей: государственный служащий – поставщик публичных услуг; гражданин-потребитель этих услуг. Это облегчает сторонам публично-правовых связей предвидеть действия друг друга в типичных ситуациях.

Третий фактор институциализации публично-правовых отношений – легитимация, т.е. признание, оправдание людьми этого социального института, подчинения предписываемым им нормам. Внешними признаками легитимности института госслужбы являются: максимальное сужение зоны девиантного (отклоняющегося) поведения граждан, способность государственных органов и должностных лиц поддерживать в обществе порядок без угрозы применения силы. Однако определяющее значение здесь имеют внутренние источники легитимности, сознание людей.

Впервые эту проблему рассмотрел М. В е б е р, положив в основу своей концепции представления о типах поведения людей: традиционном, аффективном, ценностно-рациональном и целерациональном. Он сфокусировал внимание на степени участия сознательных, рациональных элементов в процессе мотивации социального действия.

Исходя из этого можно предположить, что одним из источников легитимности является способность человека усваивать традиционные, привычные образцы поведения в отношении к государственным структурам и воспроизводить их в своих действиях. Именно в этом заключается секрет безропотного повиновения многих людей чиновникам.

Другой источник легитимности – эмоциональное восприятие человеком социальной реальности, в том числе государственной власти. Деятельность правителей может вызывать чувства восторга, страха и др. Роль чувств резко возрастает в ситуации кризиса, который вызывает растерянность людей. В такой момент, как правило, наступает разочарование в публичной власти. Иногда оно перерастает в массовые протесты.

Следующий источник легитимности – ценностное отношение человека к окружающему миру. Ценности вносят в поведение индивида рациональное начало. Они позволяют сравнить реальный институт с идеальным представлением о нем. И если институт государственной службы не соответствует ценностям людей, то вряд ли они добровольно будут исполнять предписанные нормы.

Наконец, еще один источник легитимности – это целерациональное поведение человека, т.е. способность осознать свои интересы и намечать цели по их реализации. В данном случае отношение к государственной службе строится посредством ее определения как средства, позволяющего, либо не позволяющего создать необходимые условия для достижения гражданином своих целей.

Анализ источников легитимности показывает, что становление института государственной службы в условиях нарастания рациональности социальной жизни, способности значительной части населения оценивать, сопоставлять, искать выгоду, намечать планы будет успешным, если этот институт сможет обеспечить в обществе законность, безопасность, защиту прав и свобод гражданина, сумеет создать условия для реализации людьми своих интересов и потребностей.

Таким образом, государственная служба может нормально функционировать при условии ее легальности и легитимности. Легальность – это юридическое обоснование государством законности деятельности административных учреждений. Легитимность означает признание необходимости такой деятельности со стороны общества. Процесс демократизации и профессионализации института государственной службы, переориентации его на рынок общественных интересов, удовлетворения потребностей граждан в предоставлении публичных услуг позволит преодолеть отчуждение людей от государства.

Контрольные вопросы и задания:

1. Что представляет собой институт госслужбы? Опишите его признаки.

2. Какие социальные связи и отношения регулируются институтом госслужбы?

3. Как происходит процесс институционализации госслужбы? Укажите последовательность этого процесса.

4. Сформулируйте основные принципы служебного поведения чиновников.

5. Каковы функции института госслужбы? Назовите факторы эффективного функционирования этого института.

ГЛАВА 8. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ СТРУКТУРЫ
АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

Цели главы:

Определить понятие и классификацию организаций.

Описать организационную модель государственного учреждения.

Рассмотреть типы организационных структур.

Организационная структура администрирования тесно связана с целями, функциями, процессом управления, в котором участвуют менеджеры всех уровней, категорий и профессиональной специализации. Отсюда то внимание, которое уделяется пониманию социальной природы государственных организаций, моделям их функционирования, принципам и методам построения структур администрирования, их типологии, изучению тенденций изменения и оценкам соответствия задачам государственного аппарата.

Дата добавления: 2015-04-29