Формы управления в государстве

Функции государственного управления реализуются, как правило, в известных организационно-правовых формах. Следует иметь в виду, что сам термин “форма” имеет несколько значений: установленный образец чего-либо; внешний вид, внешние очертания; способ существования какого-либо явления. Форма содержательна, она организует содержание, придает ему законченность и стройность. В формах государственного управления компетенция государственных органов обретает свое предметное содержание. Формы государственного управления - это отработанные практикой устойчивые способы фиксации функциональной организации и совокупности оптимальных приемов и методов, с помощью которых субъектом управления достигаются поставленные цели.

Многообразие организационно-правовых форм государственного управления обусловлено широким диапазоном функций, выполняемых государством и его органами, их сложностью и пространственно-временной протяженностью. Сама форма государства с ее специфическими особенностями, преломляющимися через формы правления, государственного устройства и через политический режим, во многом, если не в главном, сказывается на характере и содержании организационно-правовых форм государственного управления. Выбор форм государственного управления зависит от типа общественных отношений, организации производственно-хозяйственной деятельности, политической системы, правящего режима, характера компетенции управляющего органа. Командно-административная система использует, как правило, жесткие формы управляющего воздействия, всеохватывающего планирования, строгие нормы отчетности и контроля, ориентируясь главным образом на количественные показатели. Основной упор здесь делается не на правовые формы регулирования отношений, а на директивно оформленные решения в административном порядке. Рыночным отношениям присущ принципиально иной подход. Государственно-управленческая деятельность строится в соответствии с нормами права, спектр которых достаточно широк.

В самом общем виде формы государственного управления можно разделить на два блока: правовые и организационные.

Правовые формы с точки зрения их содержания и механизма применения являются предметом права и подробно рассматриваются в курсе правовых дисциплин. К ним относятся: издание нормативных правовых актов и индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, принятие государственных программ, регистрация, лицензирование, применение различных административных мер и др. Эти формы, в которых проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление управляющего субъекта, предполагают наступление определенных юридических последствий. Имеется в виду издание соответствующих правовых актов или совершение других юридически значимых действий, например, регистрации, лицензирования, выдачи справок, документов на управление транспортными средствами и т.д.

В организационных формах государственного управления реализуется деятельность государственных органов по руководству и управлению процессами социальных преобразований, осуществляемых в государстве и обществе. Эти формы включают в себя принятие государственно значимых решений по стратегическим и тактическим вопросам, определение путей и средств их реализации, принятие оперативных мер воздействия при возникновении тех или иных нестандартных ситуаций. Для выработки оптимальных вариантов решения той или иной государственно значимой проблемы проводятся сессии, заседания, совещания, конференции, экспертизы, консультации и согласования, а также другие мероприятия. Если правовая форма предполагает императивность и формальную определенность в волеизъявлении управляющего субъекта, то организационные формы подвижны, динамичны, предполагают сопоставление различных точек зрения, дискуссии, поиски компромиссов, рассмотрение альтернативных вариантов, линий поведения для достижения поставленных целей. Через них материализуются правовые формы управления, функционирует механизм реализации права. Важной организационной формой государственного управления является принятие управленческого решения, процесс которого разбивается на несколько фаз: определение, вычленение и актуализация проблемы; формулирование проблемы и анализ ресурсной базы для ее решения; принятие самого решения и определение путей его реализации.

Постановка той или иной социальной проблемы либо инициируется субъектом управления, исходя из анализа перспектив общественного развития, либо заявляет о себе обострением противоречий, которые в случае несвоевременного реагирования компетентных органов перерастают в конфликтные ситуации. Поэтому искусство государственного управления включает в себя, с одной стороны, определение круга актуальных проблем и очередности их решения, а с другой - наличие хорошо поставленной службы мониторинга, своевременно информирующей органы государственной власти о возникновении элементов социальной напряженности.

При изучении успешного опыта передовых стран в области государственного планирования, регулирования, и особенно организационной деятельности возникает естественное желание перенести его в отечественную практику. Однако история свидетельствует, что механического заимствования в этом деле быть не может. Необходима адаптация принятых за рубежом форм, приемов и методов к национальным особенностям жизни и культуры стран и народов. Для России это особенно актуально, поскольку на протяжении многих веков она остается страной несостоявшихся реформ, в чем организационный фактор сыграл далеко не последнюю роль, а определение целей, выбор средств их достижения традиционно сопровождался серьезными политическими и организационными просчетами по причинам как объективного, так и субъективного характера. На них хотя бы кратко следует остановить внимание, сделав небольшое отступление в историю вопроса.

Россия по своему геополитическому положению находится на стыке двух цивилизаций: западной и восточной. Не давая их качественной оценки, отметим лишь то, что западная цивилизация на протяжении многих веков развивается в русле рационализма, реформаторства и четкой организации. Восточной цивилизации больше присущи образность мышления, традиционный консерватизм. Поэтому, начиная с XVIв., Запад устойчиво занимает лидирующие позиции в историческом “соревновании” цивилизаций. Находясь на стыке этих цивилизаций и впитав их ценности, Россия не стала их механическим соединением, а пошла по пути формирования своей уникальной цивилизации, которая еще находится в стадии развития. Поэтому не следует смотреть на Россию свысока и навязывать ей чужие модели развития. Тем более, что в конце XIX— начале XXв. мы показали миру способность к резкому рывку без утраты своей самобытности. Однако цепь тяжелейших потрясений, пережитых в XXстолетии нашей страной, весьма неблагоприятно сказалась на ее судьбе. Все это наложило определенный отпечаток на национальное самосознание, на способность сконцентрироваться на проведении реформ, создать организационные предпосылки их необратимости.

В одно и то же время мы можем демонстрировать небывалую организованность, сплоченность и самоотверженность, рядом с которыми идут полная беспечность и безответственность. Тому есть несколько причин. Во-первых, выработанные в многовековой борьбе за выживание чувство единения (соборность), целостность духовной жизни и культуры, многократно усиленные долгим господством общинных отношений и определяющим влиянием православия. Во-вторых, это постоянное принесение отдельной личности в жертву государственной необходимости. Так было во время реформ Петра I, которые проводились по законам, “писаным кнутом” (А. Герцен), так было и в годы советской власти, которая, используя механизм тотального принуждения и мощный пропагандистский аппарат, сумела укрепить в сознании большинства народа исторически сложившиеся стереотипы негативного отношения к основным ценностям современной европейской (западной) цивилизации, в основе которой лежала личная свобода и индивидуальная ответственность. В-третьих, Россия, будучи многонациональным и многоконфессиональным государством, до сих пор не сформировала единой национальной общности. Это создает огромные организационные трудности как для выработки, так и для реализации общенациональных целей и задач. В-четвертых, крайне высокая склонность большинства населения к популизму, вере в сильную личность, готовность идти на жертвы и любой ценой обеспечивать выполнение выдвинутых ею целей, особенно если они облечены в форму созвучных национальному менталитету государственнических ценностей. Как ни парадоксально, но последнее обстоятельство во многом объясняет живучесть в российском обществе иждивенческих тенденций, надежд не на собственные силы, а на мудрость и снисходительность власти в устройстве жизни людей. Это результат многовекового патернализма, присущего российской внутренней государственной политике. Поэтому организационные формы командного, принудительного характера, свойственные главным образом экстремальным ситуациям, были для большинства людей привычны, понятны и действовали эффективно. И напротив, ослабление государственного диктата, демократизация общественных отношений, поощрение личной инициативы, которыми сопровождаются социальные реформы, создавали порой непреодолимые организационные трудности.

При выработке масштабных управленческих решений следует избегать тенденциозности в оценках аргументов оппонирующей стороны, столь присущей российскому менталитету. Для современной России это особенно важно, поскольку принципы, в соответствии с которыми замыслены современные реформы, не вписываются в политическую и экономическую ситуацию, в которой она оказалась. К тому же и спектр противоборствующих сил на ее политической арене достаточно широк и противоречив. Эти обстоятельства требуют от субъекта государственного управления особого внимания к общественной оценке проводимых социальных преобразований, к выбору наиболее приемлемых организационных форм для их претворения в жизнь.

В выборе организационных форм большую роль играет политическая интуиция, основанная прежде всего на глубоком понимании существа решаемых проблем. Политическая мудрость заключается не в том, чтобы заставить любыми способами осуществить директивное указание, а в том, чтобы в ходе рациональной дискуссии остановиться на наиболее перспективном и приемлемом варианте решения проблемы, избежать ее упрощения, заранее блокировав контраргументы оппонирующей стороны. Политическая практика изобилует примерами того, что при принятии решения государственного масштаба искусственно создаются условия, облегчающие прохождение заранее выдвинутой управленческой модели и затрудняющие обсуждение и принятие других вариантов.

В известной мере организационной формой государственного управления можно считать преодоление конфликтов и достижение компромисса. Существует мнение, что противоречий и конфликтов можно избежать с помощью соответствующей правовой базы и предупредительных мер в форме нахождения согласия. Стремиться к этому надо, но осуществить в полной мере невозможно, как невозможно и создать идеальные отношения в обществе. Противоречия и конфликты в обществе были, есть и будут. К тому же социальные противоречия и конфликты объективны, они, как и боль в живом организме, играют помимо прочего позитивную роль, свидетельствуя о неблагополучии и необходимости принятия соответствующих мер. Чем выше уровень демократизма, тем активнее идет процесс столкновения точек зрения, творческих поисков, а это всегда чревато возникновением противоречий и конфликтных ситуаций. Поэтому опасен не сам конфликт, а степень его развития, стадия, на которой он обнаружен. Своевременно принятые меры по его разрешению, высокий уровень гласности и информированности общества создают основу для того, чтобы конфликтная ситуация привела не к кризису, а к достижению нового качественно более высокого уровня общественного развития.

Мировая практика выработала немало способов поиска оптимальных форм профилактики конфликтов. Например, в Канаде всякая более или менее значимая для федерации проблема решается на совещании первых лиц исполнительной власти федерации и ее субъектов. Эта организационная форма помогает своевременно предотвратить возникновение конфликтов, быстрее прийти к компромиссу. Конечно, политика - это искусство компромисса, но компромисс возможен только при одном условии: противоречия между спорящими сторонами не являются абсолютно антагонистическими и имеют в конце концов общую платформу для принятия согласованного решения путем взаимных уступок. Так, в федеративном государстве между федеральным центром и субъектами федерации, между отдельными субъектами, особенно на национальной и территориальной почвах,могут возникать противоречия. Однако, если господствует общая тенденция к сохранению целостности и единства государства, эти противоречия в итоге разрешаются компромиссом. Когда же это условие отсутствует, проблема не имеет положительного решения и следует взвесить цену сохранения status guo. В качестве примера можно привести также кэмп-девидские соглашения, положившие начало урегулированию арабо-израильских отношений в 1960-х гг. Там был применен принцип “переговоров без поражения”. Впервые в мировой истории удалось найти такую форму разрешения казалось бы непреодолимого конфликта, которая позволила враждующим сторонам достичь соглашения, не потеряв при этом политического лица.

При этом важно иметь в виду, что внешняя сторона разрешения конфликта, тем более если он имеет общегосударственный масштаб, вовсе не означает еще устранения породивших его внутренних причин, которые могут обнаружить себя уже в иных условиях и в иной форме. Например, пытаясь разрешить весь комплекс противоречий и конфликтов, достигших своего пика в октябре 1917 г., большевики в конечном счете не решили проблем, выдвинутых на повестку дня Февральской революцией, а только отодвинули их решение, что с очевидностью обнаружилось в конце 1980-х гг. Разрешение конфликтной ситуации требует как минимум изучения различных ее вариантов, экспертизы всего комплекса средств, прогнозирования последствий каждого варианта.

Ход современных российских реформ выявил не только их концептуальную уязвимость, но и серьезные недостатки с точки зрения правовых и организационных форм управления их ходом. Жизнь показала, что властные структуры постоянно находятся в состоянии цугцванга, т.е. в случае провала одного варианта не имеют в запасе лучшего, а все возможные одинаково малоприемлемы. Ведь при наличии запасных вариантов решения проблем всегда можно быстро провести необходимую корректировку, сохраняя положительные наработки. Опыт послевоенной Италии свидетельствует, что частой сменой правительств не только предотвращался политический кризис, разряжалась социально-психологическая напряженность, но и сохранялось все положительное от деятельности предшествующих кабинетов. Результат очевиден.

Формы государственного управления по большей части выступают не в «чистом» виде, а в комплексном сочетании. Организационные формы подкрепляются принятием соответствующих решений, имеющих определенные правовые последствия. Правовые формы нуждаются в организационной упорядоченности их осуществления.

Дата добавления: 2015-04-29