Основные теории местного самоуправления. Развитие муниципального права, его институтов неразрывно связа­но с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децен­трализованной формы

Развитие муниципального права, его институтов неразрывно связа­но с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децен­трализованной формы управления, разработкой теоретических концеп­ций местного самоуправления, формированием законодательства, регу­лирующего муниципальную деятельность.

Основы правовых муниципальных систем большинства европей­ских стран, а также США, Японии и ряда других государств были зало­жены в ходе муниципальных реформ в XIX в., хотя традиции общинно­го, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину ве­ков к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного го­сударства.

Термины «муниципалитету «муниципальное хозяйство» отражали политико-правовое и экономическое своеобразие исторически сложив­шейся городской общины. Слово «муниципалитет» происходит от ла­тинского «municipium». «Munus» по латыни значит «тяжесть», «тягота», «бремя», а «capio», «recipio» — «беру», «принимают». Поэтому муниципа­литетом называлось городское управление, берущее на себя бремя реше­ния общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами. Появление термина «муниципалитета относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В настоящее время муниципалитеты — это избираемое городское и сельское самоуправление, хотя надо иметь в ви­ду, что в некоторых странах (например, в США) муниципальным имену­ется лишь городское самоуправление.

Принцип самоуправления являлся общим принципом местного управления б Италии периода республики, когда Рим из маленькой ла­тинской общины с чрезвычайно простым устройством превращается в огромное государство с обширной территорией. Закон Юлия Цезаря 45 г. до н. э. установил некоторые общие правила относительно местного городового устройства: в основу этого муниципального управления был положен принцип широкой автономии в местных делах, хотя и под кон­тролем Рима.

Организация муниципального устройства являлась, по существу, ко­пией государственного устройства Рима. Высшим органом местного управления было народное собрание всех граждан общины, организо­ванное по местным куриям (собрание курий). Народное собрание выби­рало муниципальных магистратов и решало общие вопросы местной жизни. В каждом городе, наподобие римского Сената, существовал му­ниципальный сенат из 100 членов. Административная и судебная власть находилась в руках муниципальной магистратуры^[17].

Муниципальные реформы XIX в. основывались на фундаменте, ко­торый закладывался для них уже в Средние века. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, куплен­ным или отвоеванным у феодальных властителей, в панцире сословного городского самоуправления несли зародыш буржуазного муниципализ­ма^[18]. Конституционное движение, толчок которому в европейских стра­нах дала Великая французская революция, не только привело к появле­нию новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и поставило задачу преобразования местного управле­ния по новому типу, свободного от сильной бюрократической опеки центральных органов власти. Требование последовательного проведе­ния начал местного самоуправления являло собой логический вывод из основных принципов конституционного, правового государства, кото­рое приходит на смену полицейскому, бюрократическому государству эпохи абсолютизма.

Взаимоотношения личности и государства, местных сообществ и центральных органов власти в условиях демократического, правового государства принципиально иные, нежели в абсолютистском государст­ве, которое немецкий философ Иммануил Кант(1724-1804) называл го­сударством произвола. Поэтому вполне естественно, что местное само­управление, предполагающее известную автономию₁ обособленность в системе государственной власти, становится лозунгом политических движений и правовых реформ XIX в.

Известно, какое большое влияние оказали на теорию и практику конституционного развития европейских государств французские кон­ституции XVIII в., а также Конституция Бельгии 1831 г., сыгравшая зна­чительную роль в распространении идей местного самоуправления в ев­ропейских странах. Она содержала статью, посвященную общинному управлению, и, что особенно важно, наряду с законодательной, испол­нительной и судебной властями признавала власть четвертую — муни­ципальную.

Идеи организации общинного управления, нашедшие отражение в Конституции Бельгии, были выражены ранее французом Ж,-Г Турэ, который в 1790 г. обосновал их в своем докладе по законопроекту о ре­форме местного управления в Национальном собрании Франции. Ж.-Г. Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении, которые впоследствии получили свое развитие в раз­личных теориях местного самоуправления:

а) понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению;

б) понятие о делах государственных, которые передаются государ­ством органам местного самоуправления.

В первой половине прошлого века разрабатываются теоретические основы учения о местном самоуправлении. Одним из первых привлек внимание к этим проблемам А. Токвиль, французский государственный деятель, историк и литератор. В своем знаменитом сочинении «Демо­кратия в Америке», две первые части которого были опубликованы в 1835 г., он писал: «Общинные институты играют д ля установления не­зависимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они откры­вают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться мирным характером. Без общинных институтов нация мо­жет сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость не­зависимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного орга­низма, рано или поздно вновь появится на поверхности»^[19].

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. Первоначально немецкие уче­ные, обосновывая природу и сущность местного, общинного само­управления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины).

В начале XIX в. общинными делами, общинным имуществом заве­довали казенные, государственные чиновники. Эта система привела об­щинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обос­новать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была при­звана решить теория свободной общины, основным начала которой не­мецкие ученые заимствовали из французского и бельгийского права.

Теория свободной общины доказывала, что право общины заведо­вать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый ха­рактер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возни­кает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства.

Права общины на самоуправление априорным путем выводились из са­мой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независи­мость общин ы, ее сторонники обращались к истории средневековых об­щин — вольных городов, их борьбы за независимость против феодаль­ного государства.

Для теории свободной общины характерны следующие основопола­гающие начала организации местного самоуправления:

а) избираемость органов местного самоуправления членами об­щины;

б) разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, препорученные ей государством;

в) местное самоуправление — это управление собственными дела­ми общин, отличными по своей природе отдел государственных;

г) органы местного самоуправления — органы общин, а не государ­ства;

д) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.

Теория свободной общины оказала определенное влияние на разви­тие законодательства первой половины XIX в_. найдя отражение и в по­ложениях Конституции Бельгии 1831 п об особой «общинной» власти, а также в разработанной франкфуртским Национальным собранием Конституции 1849 г., содержавшей статьи об особых основных правах общин. Однако последняя так и не приобрела реальной силы, оставшись всего лишь историческим документом.

Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, харак­терная для теории свободной общины, была достаточно уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав, например крупных террито­риальных самоуправляющихся единиц (областей, регионов и др.), ус­тановленных государством, со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды самоуправления, кроме небольших сельских, городских общин, было бы странно: это tie соответствовало действи­тельному положению вещей.

На смену теории свободной общины пришла общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория самоуправления), которая также исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Однако ее сторонники, обосновывая основной признак местного самоуправления, на первый план выдвигали не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преиму­щественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления.

Самоуправление, согласно общественной теории, — это заведова­ние делами местного хозяйства. «Общественная теория, — писал Н. М, Коркунов, — видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в со­хранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следователь­но, из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое, ведало только свои собственные интересы»^[20].

Данная теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляю­щиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т. п.). Но принадлежность человека к какому-либо част­но-правовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальной единицы устанавливаются законом и связаны с ме­стом проживания человека.

Практика показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобя­зательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя точно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государст­венные, порученные для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государствен­ным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустрой­ство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здраво­охранением и т. п.) не отличаются от местных задач государственного управления, Данные вопросы представляют интерес с точки зрения не только местного населения, но и государства.

На основе этих взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получила развитие государственная теория самоуправления, ос­новные положения которой были разработаны выдающимися немецки­ми учеными XIX в. Л. Штейном и Р. Гнейстом.

Согласно этой теории самоуправление — это одна из форм органи­зации местного государственного управления. Все полномочия в об­ласти местного самоуправления даны государством, имеют источни­ком государственную власть. Однако в отличие от центрального госу­дарственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления. Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государствен­ные. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена необходимостью обеспечить более эффективное решение тех или иных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, построенном на началах строгого соподчинения, государ­ственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. Они, по существу, не зависят от местного населения, которому не подкон­трольны.

Однако Л, Штейн и Р. Гнейст в определении отличительных призна­ков местного самоуправления расходились, что послужило основанием для формирования двух основных направлений в рамках общей государ­ственной теории самоуправления — политического (Гнейст) и юридиче­ского (Штейн).

Р. Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должност­ных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность мест­ного самоуправления, его самостоятельность. Зависимость любого чи­новника, по его мнению, обусловлена тем, что служба для него — ис­точник средств существования. Он вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Р. Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмезд­ных должностей. Он и его сторонники видели основания самостоятель­ности органов самоуправления: в особенностях порядка их формирова­ния, замещения отдельных местных должностей.

Р. Гнейст, опираясь на опыт английского местного самоуправления, считал, что самоуправление на местах осуществляется почетными людь­ми из среды местного населения на безвозмездной основе. Его взгляды на природу местного самоуправления, однако, не получили широкой поддержки.

Большинство ученых поддерживали позицию Л. Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осу­ществление определенных задач государственного управления.

По мнению Л. Штейна, специфика местного самоуправления со­стоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы яв­ляются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государст­венных органов, которые действуют от имени и н интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.

Общественная и государственная теории местного самоуправле­ния имели своих сторонников в дореволюционной России, осущест­вившей и XIX в. земскую и городскую реформы. Основные начала об­щественной теории самоуправления получили обоснование я работах В. Н. Пешкова и А. И. Васшгьчикова. В. Н. Лешкоте, видный славяно­фил, основываясь на идеях о самобытности русской общины и о неотъ­емлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земски­ми интересами, А. И. Басильчикон, противопоставляя местное само­управление бюрократическому государственному порядку управления, настаивал на том, что местное самоуправление чуждо политике; оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности.

Государственная теория самоуправления получила развитие в рабо­тах таких видных дореволюционных юристов, как А. Д, Градовский, В. П. Безобразов, Н. И. Лазаревский.

Н. И. Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления, где действитель­ность децентрализации обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограждают самостоятельность органов мест­ного самоуправления, а с другой — обеспечивают тесную связь с данной местностью и се населением. По его мнению, государственная власть является совокупностью полномочий и монарха, и коронной админист­рации, и парламента, и органов самоуправления^[21].

Основные теоретические положения о природе и сущности местно­го самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах А. Токвиля, Л. Штейна, Р. Пнейста и других ученых XIX в.₃ лежат в основе современ­ных воззрений на муниципальные органы, их место в демократической системе управления обществом.

Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют муници­пальное управление как относительно децентрализованную форму госу­дарственного управления на местах. Так, по мнению датских ученых, муниципалитеты не являются нерегулируемым «государством в государ­стве», но выступают в качестве местных политических единиц с относи­тельно большой независимостью, которая вписывается в общую систе­му государства^[22]. Финские ученые, подчеркивая связь местного само­управления с государственной организацией, вместе с тем отмечают: «Между тем в правовой теории не нашлось общего мнения в том, как надо понимать положение муниципального самоуправления в государстве. Одни подчеркивают, что право коммун на самоуправление выдано госу­дарством в законодательстве, и коммуны, таким образом, не обладают су­веренным правом на управление своей территорией, как государство. Другие придерживаются той позиции, при которой коммуна и государст­во равноправны и существование их не зависит друг от друга. Фактом ос­тается, что традиции местного самоуправления старше традиций госу­дарства. Следовательно, нецелесообразно подчеркивать положение госу­дарства как органа, который дал права на самоуправление, и представлять его как первоначальный субъект общественного правления»^[23].

Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в местных делах и осуществление определенны, государст­венных функций на местном уровне) находит отражение в теории дуа­лизма муниципального управления. Согласно этой теории муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выхо­дят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрация.

В теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг жителям, организация обслуживания населения. Основной целой му­ниципальной деятельности, согласно данной теории, является благо­состояние жителей коммуны.

Наряду с названными теориями существуют и социал-реформист­ские муниципальные концепции, сторонники которых исходят из возмож­ности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправле­ния как одного из путей безреволюционной трансформации современ­ного общества в социалистическое. Социал-реформистские взгляды на природу местного самоуправления были распространены в свое время и в России. Так, по мнению М. Д, Загряцкова, классовые буржуазные государства создают юридические формы, облегчающие переход к со­циалистическому порядку. Из этих юридических форм наиболее совер­шенной является самоуправление.

Дата добавления: 2015-04-23