Административное право Италии

Административное право Италии представляет собой совокупность норм публичного права, регулирующих публичную администрацию, её деятельность, имущество, а также отношения, возникающие между органами публичной администрации и другими субъектами административного права, в процессе осуществления данными органами своих функций.

Из этого определения следует, что предметом административного права Италии является довольно широкий перечень правоотношений, в который входят в частности:

· Деятельность, осуществляемая органами публичной администрации и имущество публичной администрации

· Отношения, возникающие между органами публичной администрации и иными субъектами административного права

· Способы и формы правовой защиты при нарушении органами публичной администрации прав иных субъектов административного права

· И т.д.

Что касается методов административного права, то здесь имеет место определенная динамика. Дело в том, что в Италии присутствуют традиционные методы административного права: принуждение, подчинение, метод централизации. Так например, метод подчинения проявляется в подчинении министров Премьер-Министру, подчинение специальных комиссий министерствам и т.д. Однако, в последнее время среди методов административного права активно используется метод децентрализации, дозволения: с 90гг многие функции центральной администрации передаются областным и местным органам, из 3 видов контроля которые существовали в первоначальной редакции Конституции Итальянской Республики остался только один[1], активно развиваются территориальные автономии (например, Сицилия, Сарденья, Трентино-Альто-Адидже и др.)

Коль скоро итальянская доктрина определяет само понятие административного права через понятие публичная администрация, то представляется логичным рассмотреть принципы и функции данной отрасли в свете принципов деятельности и функций органов публичной администрации.

Под публичной администрацией в Италии, впрочем как и во всех других странах, понимается совокупность органов и учреждений, подчиненных политической власти, наделенных строго определенной компетенцией и обеспечивающих исполнение закона.

Данные органы и учреждения действуют в соответствии с принципами, закрепленными в Конституции Италии, в законах, а также выработанными судебной практикой. К таким принципам относится, прежде всего:

· Принцип демократичности (ст. 1 Конституции Италии). В соответствии с данным принципом государственные должности разделяются выборные и назначаемые, причем в силу принципа демократичности первые из них превалируют над вторыми. Именно поэтому (в силу того, что изначально он получает свой мандат от избирателей на прямых выборах), Председатель Совета Министров выступает гарантом единства органов публичной администрации и определяет направление осуществляемой ими политики (ст. 95 Конституции).

· Разграничение полномочий между ветвями власти: законодательной, административно-исполнительной и судебной. Напрямую данный принцип не закреплен в Конституции Италии, однако его можно вывести из ряда других статей, в том числе ст. 95, 113, 121. Традиционно в соответствии с данным принципом одна ветвь власти не может вмешиваться в исключительную компетенцию другой ветви, защита данного принципа осуществляется посредством системы сдержек и противовесов. Особенностью итальянской доктрины является выделение не исполнительной власти, а административно-исполнительной, тем самым подчеркивается непосредственная близость административной деятельности и политической деятельности, которая ярко подтверждается той же фигурой Председателя Совета Министров.

· Принцип законности (ст. 97 Конституции Италии). Данный принцип подразумевает, прежде всего, что все органы и учреждения создаются в соответствии с законом, который в обязательном порядке должен закреплять компетенцию, полномочия данного органа, а также ответственность его должностных лиц, цели создания органа (то есть его функции) и способы осуществления данных целей. Также устанавливается запрет на создание органов и учреждений, которые имели бы «неограниченную компетенцию», таким образом снова подтверждается требование о детальном описании полномочий органов и учреждений в законе.

· Независимость органов публичной администрации То есть структура органа должна быть такой, чтобы какой-либо член органа, а тем более лицо, возглавляющее его, не было заинтересовано в принятии определенного решения (то есть не возникал так называемый конфликт интересов). Так, например, постановлением Конституционного Суда Италии 453/1990 было признано противоречащим закону положение, в соответствии с которым при проведении конкурса на замещение должности в местные органы, большинство членов комиссии должны были представлять совет коммуны, так как совет в данной ситуации был явно заинтересован в том чтобы данную должность занимали именно его представители. В то же время стоит отметить, что осуществление принципа независимости проявляется именно в конкурсном замещении государственных должностей. Также принцип независимости подразумевает, что в процессе принятия управленческих решений, органы осуществляющие выработку материала, предшествующую принятию решения, должны быть отделены от самих органов принимающих данное решение.

· Принцип надлежащего процесса (статья 97 Конституции Италии) характеризует эффективность деятельности публичной администрации, соотношение затраченных ресурсов и достигнутого результата, соотношение достигнутых результатов и поставленных целей и т.д. Именно данным принципом руководствуются при принятии решения о передаче полномочий органам области, коммуны, провинции.

· Принцип автономности предусмотренный ст. 5, 114 Конституции, а также конституционным законом 3/2001, относится исключительно к местным органам, а не к государству в целом. Конституция закрепляет, что Итальянская Республика состоит из коммун, провинций, городов федерального значения и областей. Данный принцип проявляется в том, что данные территориальные подразделения обладают собственным законодательством, собственными полномочиями и функциями.

· Принцип контроля Первоначально Конституция содержала следующие положения касательно контроля за администрацией:

- контроль Счетной палаты за деятельностью государственной администрации (ст. 100)

- контроль государственных административных органов за актами, издаваемыми областными органами публичной администрации (ст. 125)

- контроль областных органов за деятельность местных органов публичной администрации (ст. 130)

С реформированием Раздела V Итальянской Конституции, в целях усиления принципа автономности, были отменены виды контроля, предусмотренные ст. 125 и 130. Стоит отметить, что поменялся и сам предмет контроля. Если ранее он составлял в основном контроль за актами, то сейчас это контроль за деятельностью администрации в целом.

Это так называемые принципы отрасли административного права Италии.

При этом цель административного права в Италии определяется как деятельность, направленная на защиту определенного публичного интереса, при этом публичная администрация непременно должна учитывать и общие публичные интересы. Соответственно, эта цель проявляется в свете 2 видов публичного интереса, каждый из которых не должен противоречить другому. Таким образом, административное право, в отличие от гражданского, направлено не на защиту прав конкретного правообладателя, а на защиту всего публичного интереса, к которому, безусловно, принадлежит и тот субъект, права которого были нарушены. Вследствие этого в итальянском административном праве выработалась презумпция, что судья защищает не интересы конкретного лица, а защищает сам публичный интерес от произвола со стороны администрации.

Далее будет рассмотрена система органов публичной администрации и их функции.

1) Совет Министров

Совет Министров представляет собой коллегиальный орган, состоящий из отдельных министерств и Председателя Совета Министров. Данный орган играет главенствующую роль в определении отношения, правовой позиции Правительства в отношении с областями (как правило, такая деятельность осуществляется координирующих актов Правительства), в определении нормотворческой политики правительства (разработка Правительством законопроектов и их представление в Парламенте, посредством издания декретов, имеющих силу закона, а также посредством принятия регламентов, издаваемых декретом Президента Республики).

Председатель Совета Министров – руководящая должность в данном органе, в полномочия которой входит общее управление политикой Правительства, поддержание единства политической и административной деятельности Правительства,

2) Министерства и Министры

Министерство представляет собой административную структуру, состоящую из нескольких подразделений, в которые в свою очередь входят должностные лица, во главе которых стоит министр. Соответственно каждый министр входит в Совет Министров, при этом все министры несут коллегиальную ответственность за акты, издаваемые советом министров, и каждый из них несет личную ответственность за акты, издаваемые его министерством. Однако существуют министры, которые не возглавляют никакое министерство, это так называемые министры без портфеля. Что касается количества Министерств, то цифры постоянно менялись.

Реформой Бассанини 1999 года предусматривала, что Правительство должно состоять из 12 министерств. С принятием в 2001 году закона 317/2001, это количество увеличилось до 14 (было введено Министерство труда, здравоохранения и социальной политики, а также Министерство по коммуникациям).

В 2006 году был принят новый закон 181/2006, увеличивший количество министерств до 18. Путем разделений некоторых ранее существовавших министерств образовались Министерство по делам международной торговли, Министерство государственного образования и Министерство по делам университетов и научных исследований, Министерство Инфраструктуры и Министерство транспорта, Министерство труда и социального обеспечения, Министерство социальной солидарности.

2007 год ознаменовался возвращением реформы Бассанини, так как было установлено, что количество министерств не может превышать 12. А количество министров без портфеля и вице-министров совместно не может превышать 60. Сейчас структура правительства регулируется законом, принятым 13 ноября 2009 года номер 172/2009, согласно которому количество министерств составляет 13 (Министерство труда, здравоохранения и социальной политики было разделено на Министерство труда и социальной политики и Министерство здравоохранения), а количество министров без портфеля и вице-министров – 63.

Таким образом, на данный момент в Правительство Итальянской Республики входят:

1) Министерство иностранных дел

2) Министерство внутренних дел

3) Министерство юстиции

4) Министерство обороны

5) Министерство экономики и финансов

6) Министерство экономического развития

7) Министерство по сельскохозяйственной политике и политике лесоводства

8) Министерство по делам окружающей среды и охране морских территорий

9) Министерство инфраструктуры и транспорта

10)Министерство труда и социальной политики

11) Министерство культуры и культурного наследия

12)Министерство образования, по делам университетов и научных исследований

13)Министерство здравоохранения

Что касается структуры министерства, то она состоит из следующих подразделений:

§ Министр

§ Вице-министр

§ Совет министерства

§ Генеральный сектретарь

§ Департаменты, Подразделения, Отделы, Секции

Законодательный декрет 300/1999 разделил министерства на 2 группы:

· Министерства первостепенного значения, такие как Министерство Внутренних Дел, Министерство Юстиции, Министерство Экономики, Министерство Труда, Министерство Здравоохранения, Министерство Образования и т.д. – это министерства, охватывающие наиболее крупные и значимые отрасли.

· Во вторую группу входят все остальные министерства, которые являются менее значимыми.

3) Помимо министерств создаются также иные подразделения, как правило осуществляющие консультативные функции. Например, Высший Совет Магистратуры – консультирует министерства в области конституционного права; Государственная Адвокатура – осуществляет правовое обеспечение органов публичной администрации.

В 80-90 гг 20 века в Италии активно обсуждался вопрос об уменьшении бюрократизма и преданию публичной администрации более эластичной формы. Данная проблема была решена посредством отказа от государственного вмешательства в определенные сферы и передачи полномочий децентрализованным органам, объединениям. Иногда даже создавались акционерные общества, для предоставления определенных публичных услуг. Это подтверждает тесную связь гражданского права и административного права в Италии. На сегодняшний день существуют следующие независимые административные подразделения:

· Государственная комиссия по акционерным обществам и бирже

· Институт надзора и частного страхования

· Гарант радиовещания и издательства (реформируется)

· Комиссия по публичным услугам

· Комиссия по охране персональных данных

· Комиссия по общественным работам

Изучив систему органов публичной администрации, можно перейти к рассмотрению функций и полномочий данных органов. Что касается полномочий, то они могут быть классифицированы исходя их того:

v Какой публичный интерес они удовлетворяют. Так можно выделить полномочия в области строительства, полицейские полномочия, полномочия в области охраны окружающей среды, полномочия в области охраны здоровья и т.д. Все эти полномочия осуществляются посредством осуществления конкретных мероприятий: лицензирования, издания приказов, авторизирования и т.д.

v Могут быть классифицированы по отношению к частному интересу

- ограничивающие частный интерес (например, издание приказа об уплате штрафа)

- приносящие какие-либо выгоды частному интересу (например, разрешение на проведение каких-либо работ)

v В зависимости от издаваемых предписаний

- предписания общего характера

- конкретные предписания

v В зависимости от целеполагания

- полномочия, касающиеся способов

- полномочия, касающиеся целей

Первые – это так называемые организационные полномочия, которые подчинены и служат полномочиям второго вида.

Все перечисленные полномочия осуществляются посредством принятия той или иной административной меры.

1) Дозволение/уполномочение (лицензирование или «непрепятствование») – снимает запрет, который накладывался законом на осуществление той или иной деятельности.

2) Заявление о начале деятельности – данная мера была введена законом 241/1990 и представляет собой альтернативу дозволению/уполномочению. Особенность данной меры состоит в том, что частное лицо сообщает соответствующему органу о начале конкретной деятельности, при этом в течение 30 дней данный орган осуществляет проверку всех необходимых документов и в случае выявления каких-либо нарушений может запретить продолжение осуществления данной деятельности.

3) Издание предписания и запрета – отличие от первых двух мер состоит в том, что предписания и запреты носят, как правило, общий характер и не направлены какому-то конкретному субъекту.

4) Экспроприация и реквизиция – данная мера связана с лишением определенного имущества (как правило, недвижимого) в целях удовлетворения публичного интереса

5) Подтверждение профессиональной пригодности – данная мера также похожа на дозволение и заключается в том, что для осуществления определенной деятельности лицу необходимо не только пройти соответствующее обучение, но и сдать квалификационный экзамен. В проведении данного экзамена как раз и заключается задача публичной администрации.

6) Сертификация – издание актов, подтверждающих какой-либо факт, состояние или качество, которое закреплено и подтверждается этим документом. Издание планов и программ – особенность актов данного типа состоит в том, что они направлены на осуществление каких-либо действий в будущем.

7) Административные санкции – их осуществление направлено на охрану и надлежащее исполнение основополагающих предписаний, которая иногда осуществляется посредством наложения судьей той или иной санкции на правонарушителя.

Что касается территориального устройства органов публичной администрации в Итальянской Республике, то они подразделяются на центральные и местные. Причем если деятельность центральных распространяется на все государство, то местные органы осуществляют административную деятельность на строго определенной территории. Таким образом, существуют

· областные органы

· органы провинции

· органы коммуны

В зависимости от осуществляемых ими функций органы публичной администрации делятся на:

1) Совет и его Председатель. Которые осуществляют законодательные полномочия (данный орган создается только на уровне области)

2) Администрация/Управа (создается на всех 3 уровнях) – осуществляет общие полномочия по управлению, а также обладает правом законодательной инициативы.

Председатель администрации/управы (в коммуне – это Мэр) - осуществляет исполнение директив принимаемых администрацией и советом

Стоит отметить, что распределение полномочий между органами публичной администрации было серьезно реформировано в 1997 году, с проведением так называемой реформы Бассанини, которая была введена в действие законом 59/1997. В рамках данной реформы многие полномочия, которые до этого были присущи центральной администрации, перешли местным органам: областным органам, органам провинции и коммуны. Эта передача была осуществлена в соответствии с принципом субсидиарности, при котором решение определенных задач должно осуществляться на том уровне, который наиболее приближен к самим субъектам, в интересах которых решаются эти задачи, то есть самих граждан. При этом за центральными органами в исключительных случаях сохраняется лишь ограниченное право вмешательства в осуществление данных полномочий местными органами. Так областным органам были переданы полномочия в сфере туризма, предпринимательской деятельности, сельского хозяйства, и ремесленного производства. Что касается центральных органов публичной администрации, то за ними сохранились стратегически значимые полномочия в сфере внешней торговли, обороны, вооруженных сил, охраны культурных ценностей и исторического культурного наследия.

Дата добавления: 2015-05-10