Правовые основы европейского сотрудничества по борьбе с преступностью

В настоящее время Европейский Союз (далее - ЕС) представляет собой сложное интеграционное объединение, в рамках которого реализуются различные формы межгосударственного сотрудничества и взаимодействия: от единого таможенного и валютного пространства, до унификации правовых средств защиты интеллектуальной собственности. Вместе с тем, как показывают события последних лет, процесс европейской интеграции далеко не окончен; можно отметить стремление к еще более тесному взаимодействию государств-участников ЕС как в уже охваченных едиными нормами сферах, так и в рамках новых перспективных направлений сотрудничества.

Одним из наиболее важных направлений единой общеевропейской политики выступает сотрудничество по вопросам борьбы с преступностью. В актах Европейского Союза данная сфера взаимодействия получила наименование «сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере» (далее СПСО). Правовой основой такого направления сотрудничества выступают несколько учредительных актов ЕС, среди которых:

- Договор о Европейском Союзе (Маастрихтский договор) 1992 г.;

- Амстердамский договор 1997 г.;

- Ниццкий договор 2001 г.

Указанные нормативные документы утверждают особое место сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере в интеграционной системе ЕС, образуя так называемую «третью опору» Союза. Здесь следует напомнить, что данный термин является весьма важным в правовой регламентации компетенции Союза по отношению к компетенции государств-участников ЕС. Он обозначает один из важнейших компонентов функционирования Союза. Предмет третьей опоры образуют вопросы деятельности по предотвращению, расследованию, привлечению к ответственности и исполнения наказаний.

Поначалу, в соответствии с Маастрихтским договором 1992 г., Европейский Союз, в рамках третьей опоры, не имел серьезных самостоятельных полномочий (что отчасти и оправдывало название опоры - «сотрудничество»). В отличие от первой опоры (Европейские сообщества), институты Союза не обладали правом издавать нормативные акты по вопросам борьбы с преступностью. Их деятельность сводилась к координации и содействию усилиям государств-членов в этой области, а также к разработке конвенций, предлагавшихся странам для ратификации. Третья опора, была изъята из-под юрисдикции судебных органов Европейского Союза.

Такого рода подход к определению компетенции Союза (с акцентом на межправительственное сотрудничество) показал свою неэффективность. Он не позволял оперативно принимать необходимые меры в борьбе с преступностью; многие важные инициативы (включая проекты конвенций) так и остались на бумаге.

Ситуация начала меняться с вступлением в силу Амстердамского договора. Коренная ревизия правовых основ СПСО, предпринятая этим документом, значительно усилила рычаги воздействия у институтов Европейского Союза в рамках третьей опоры. Хотя полномочий в этой сфере по-прежнему значительно меньше, чем в сфере первой опоры, но, в целом они значительно возросли по сравнению с первоначальной редакцией Договора о Европейском Союзе, а реализовывать их сложнее. В частности, Европейский Союз получил право издавать нормативные акты (рамочные решения - акты общего характера, издаваемые институтами ЕС, содержащие единые принципы сотрудничества в конкретной области, предоставляющие возможность государствам-участникам самостоятельно определять формы и способы такого сотрудничества) по вопросам уголовного права и процесса, а третья опора была включена в сферу юрисдикции Суда ЕС.

Основные полномочия Европейского Союза в рамках СПСО и акты, издаваемые в этой области, перечислены в ст. 34 учредительного договора.

Как и в рамках общей внешней политики и политики безопасности, Европейский Союз уполномочен «издавать общие позиции, определяющие подход Союза к определенному вопросу». От имени Европейского Союза полномочия по изданию общих позиций осуществляет Совет ЕС. Поскольку общие позиции не содержат юридических норм в правоохранительной сфере (т.е. в области внутренних дел), их издание представляется малоэффективным инструментом в деле борьбы с преступностью. По этой причине общие позиции в рамках третьей опоры принимаются крайне редко.

Другое полномочие, сохраненное из первоначальной («Маастрихтской») редакции Договора о Европейском Союзе, состоит в подготовке текстов конвенций, рекомендуемых государствам-членам для подписания и ратификации. Текст конвенции разрабатывается Советом, однако для вступления в силу любая конвенция в качестве международного договора нуждается в дополнительном согласии государств-членов «в соответствии со своими конституционными правилами».

Сначала требовалось, чтобы конвенция была ратифицирована всеми государствами-членами. Это требование, как показала практика, было сложно выполнить. Поэтому Амстердамский договор ослабил его. В настоящее время достаточно ратификации конвенции половиной стран-участниц (т.е. четырнадцатью на данный момент). Соответственно текст конвенции приобретает юридически обязательный характер лишь на территории стран, ее ратифицировавших.

Статья 29 Договора о ЕС 1992 г. указывает, что приоритетными задачами сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере является противодействие тяжким и особо тяжким преступлениям, которые представляют чрезвычайную угрозу государствам-членам ЕС. Среди таких преступлений Договор называет терроризм, торговлю людьми, преступления против детей, торговлю наркотиками, оружием, коррупцию и мошенничество. Важно отметить, что противодействие указанным видам преступлений в актах Союза имеет различную правовую основу. Так, только применительно к торговле наркотиками и терроризму предусматривается установление на уровне Союза минимальных стандартов, определяющих признаки составов соответствующих преступлений. В отношении других указанных видов преступлений такихтребований нет.

Рассматривая уголовную политику Европейского Союза, следует отметить, что в последние десятилетия наметилась тенденция (которая в настоящее время получила нормативное отражение в актах Союза), связанная с выделением двух основных направлений деятельности:

- полицейского сотрудничества;

- сотрудничества в области уголовной юстиции.

Последнее направление уголовной политики ЕС заключается в совместных усилиях государств-членов, вытекающих из положений ст. 31 Договора о Европейском Союзе. В частности, сотрудничество в сфере уголовной юстиции включает в себя: расследование уголовных дел и исполнение наказаний; выдача (экстрадиция) преступников; гармонизация процессуального законодательства государств-членов; разграничение подведомственности уголовных дел между странами; гармонизация законодательства по борьбе с наиболее тяжкими преступлениями (организованная преступность, терроризм, торговля наркотиками и т.д.).

Полицейское сотрудничество, как одно из направлений уголовной политики Европейского Союза, имеет важнейшее значение для всей системы обеспечения правопорядка и безопасности в государствах-членах ЕС, поскольку с криминологической точки зрения в настоящее время преступность внутри Европейского Союза стала во многом «транснациональной», что требует постоянной координации деятельности правоохранительных органов разных стран.

Следует отметить, что Договор о Европейском Союзе, также как и в отношении сотрудничества в сфере уголовной юстиции, определяет перечень направлений полицейского сотрудничества. Среди них:

- сотрудничество в проведении оперативно-розыскных мероприятий как по запросам, так и непосредственно правоохранительными органами одного государства-члена на территории другого государства-члена;

- информационное сотрудничество, заключающееся в постоянном функционировании системы обмена сведениями между правоохранительными органами государств-членов;

- сотрудничество в сфере подготовки кадров, т.е. применения единых унифицированных стандартов полицейской подготовки, направленной на повышение эффективности взаимодействия между полицейскими разных государств-членов;

- сотрудничество в области криминалистического обеспечения расследования и раскрытия преступлений, единообразного применения криминалистических методик.

Данные направления полицейского сотрудничества в рамках ЕС в настоящее время реализуются посредством деятельности специального учреждения Европейского Союза – Европейской полицейской организации (Европол – официальное наименование – Европейская полицейская организация.

В некоторых языках Европы используется другой термин – Европейское полицейское ведомство. Кроме того, уже с 1999 г. в официальных документах ЕС употребляется сокращенное наименование – Европол. Все три наименования в настоящее время носят официальный равнозначный характер).

Европейская полицейская организация обладает собственными правами и обязанностями, которые автономны и не производны от аналогичных прав и обязанностей институтов ЕС. Следовательно, это дает основание определять место Европола в системе ЕС наряду с его основными институтами – Европейской Комиссией, Европейским парламентов, Советом ЕС и т.д. Однако с другой стороны, Европол не может быть отнесен к числу институтов Европейского Союза, поскольку его статус и правовое положение не регламентированы учредительными договорами.

В настоящее время Европейская полицейская организация занимает особое место в организационном механизме Европейских сообществ и Европейского Союза. С одной стороны по причине широкой автономности, наличию собственной правосубъектности (в том числе и международной) Европол в своем правовом статусе приближается к международной организации. Однако характер регулирования нормами Европейского Союза, подотчетность институтам ЕС дают повод отнести его к органам ЕС, сформированным на основе соглашений между государствами-членами. Все это обусловлено спецификой его функций – осуществление сотрудничества в сфере борьбы с преступностью.

Европол также занимает особое место в осуществлении уголовной политики Европейского Союза. По существу, именно Европейская полицейская организация является «приводным ремнем» данной единой политики, позволяющей на практике реализовывать и применять единые стандарты в области противодействия преступности.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что современный Европол с точки зрения его места в организационном механизме Европейского Союза можно охарактеризовать как правоохранительное учреждение с юридической, финансовой и институциональной автономией ограниченного характера по отношению к другим органам Союза.

Дата добавления: 2015-05-10