Функциональные основы местного самоуправления в муниципальной доктрине и муниципальном праве

Для обозначения функциональных основ местного самоуправления, используются категории образующие общий понятийный ряд. В него могут быть включены функции, компетенция, полномочия конституционных (уставных) судов.

Функции местного самоуправления – это главные значимые направления и виды деятельности его главных субъектов, осуществляемые с применением свойственных им специфических методов и ориентированные на выполнение задач и достижение целей местного самоуправления.

Компетенция местного самоуправления- это, с одной стороны, юридическое выражение его функций, правовая форма осуществления этих функций. С другой стороны – это сумма всех полномочий органов местного самоуправления. В компетенцию входят право и обязанность решения тех или иных вопросов или участия в их решении.[92]

Предметы ведения местного самоуправления - те сферы (области) общественных отношений, в которых вправе и должно действовать местное самоуправление.

Полномочия местного самоуправления- одновременно права и обязанности субъекта на совершение конкретных властных действий, операций. Полномочия реализуются в рамках предметов ведения. Полномочия - способ уточнения, детализации предметов ведения.

Если исходить из изложенного подхода, то применяемы в муниципальном праве, начиная с 1995 г. термин «вопросы местного значения» в основном представляют собой предметы ведения. Они сформулированы довольно широко и требуют детализации в компетенции населения, органов местного самоуправления.

Вопросы местного значения в соответствии со ст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Конституция РФ (ст. 130) устанавливает, что решение вопросов местного значения является неотъемлемой частью местного самоуправления. К таким вопросам (ст. 132 Конституции РФ), в частности, относится управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; осуществление охраны общественного порядка.

Важно также отметить, что все муниципальные образования обязательно осуществляют блок вопросов местного значения, связанных с исполнением властных, регулирующих и контрольных функций (принятие и исполнение местного бюджета установление местных налогов и сборов, принятие и изменение устава муниципального образования, владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью, контроль за использованием земель и т.п.).

Возможно, также, выделить вопросы хозяйственного плана, решение которых предполагает полную ответственность органов местного самоуправления за их решение и полное (преимущественное) финансирование их решения за счет средств из местных бюджетов (содержание муниципального жилого фонда, муниципальной медицины, дорог местного значения, муниципальных систем энерго-, газо-, электро- и водоснабжения, организация озелененения, утилизации бытовых отходов и т.п.). Для этих вопросов местного значения законодатель применяет термины «организация», «содержание», «развитие».

Есть и еще одна группа вопросов экономической направленности, при закреплении которых в законодательстве использует термины «создание условий», «участие», «содействие», «обеспечение», что предполагает возложение на органы местного самоуправления лишь части ответственности (в том числе финансовой) за решение этих вопросов, предусматривает их воплощение совместно с муниципальными образованиями верхнего уровня, региональными и федеральными структурами. К их числу относятся: жилищное и социально-культурное капитальное строительство, деятельность СМИ, содействие занятости населения, пожарная безопасность и некоторые другие.

Вопросы местного значения можно, также, условно разделить на три группы:

1) по обеспечению условий жизни каждого из жителей (здравоохранение, образование, социальное и бытовое обслуживание, снабжение жилищ водой и энергоносителями и т.д.);

2) по обеспечению условий жизни населения в целом (охрана общественного порядка, информационные службы, благоустройство и озеленение, транспортное обслуживание и т.д.);

3) по обеспечению осуществления населением муниципального образования прав собственника в отношении муниципальной собственности.

В отличие Закона от 28 августа 1995 г., который устанавливал единый перечень вопросов местного значения (составлял 30 таких вопросов) для всех муниципальных образований, новый Закон о местном самоуправлении 2003 года предусматривает необходимость решения различных вопросов в зависимости от вида муниципального образования. Во многом перечень вопросов совпадает, но имеются и различия, обусловленные объективными причинами - размер территории, численность населения, экономические возможности, уровень развития инфраструктуры и т.п.

Учитывая различные возможности отдельных поселений, Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусматривает взаимную возможность передачи части своих полномочий органами местного самоуправления муниципального района и входящих в него поселений. При этом передача полномочий обязательно должна сопровождаться передачей необходимых для их осуществления финансовых ресурсов.

Данная норма позволяет экономически слабому и дотационному поселению передавать на основании соглашения муниципальному району часть своих функций (за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет района), и наоборот, достаточно крепкому в экономическом плане городскому поселению, входящему в состав муниципального района принимать на себя ряд функций этого района.

Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Поскольку вопросы местного значения решаются самостоятельно и под свою ответственность, то и финансируются они за счет средств местных бюджетов. Исключение из этого правила, т.е. возможность дополнительного финансирования вопросов местного значения, возможно в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.

Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Закон от 6 октября 2003 г. Любые дополнительные обязанности, возлагаемые на органы местного самоуправления иными федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, должны быть квалифицированы как переданные государственные полномочия (что, в частности, возлагает на принявшие соответствующее решение органы государственной власти обязанность передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданного полномочия).

Вопросы местного значения, указанные устанавливают пределы юрисдикции муниципальных образований. Вместе с тем для решения этих вопросов за муниципальными образованиями должны быть закреплены конкретные полномочия в различных сферах. В основном данные полномочия устанавливаются в отраслевых нормативных актах различного уровня. Наиболее общие и наиболее важные из них прямо устанавливаются в ст.17 Закона от 6 октября 2003 г.:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2) установление официальных символов муниципального образования;

3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;

9) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.

Полномочия по решению различных вопросов местного значения должны быть четко разграничены между муниципальными образованиями различных видов, каждое из которых должно реализовывать их самостоятельно. Факт нахождения поселений на территории муниципального района не ставит их в подчиненное, зависимое от него положение.

Особенностью российского законодательства о местном самоуправлении является и то, что в нем не предусмотрено разделение функций местного самоуправления на обязательные и факультативные, несмотря на то, что во многих странах мира такое разделение функций имеет место. Так, например, в Финляндии полномочия, установленные для органов местного самоуправления законом, являются обязательными, от них не вправе отказаться последние, поскольку через эти полномочия удовлетворяются жизненно важные потребности населения. Государство обычно определяет минимальные стандарты основанных на таких функциях услуг населению, следит за их выполнением, гарантируя тем самым определенную его защиту в случае неэффективности действия или же бездействия местных властей. Другая часть полномочий (услуг), входящих в компетенцию органов местного самоуправления, осуществляется ими на добровольной основе, стандарты таких факультативных услуг, как правило, не устанавливаются сверху, а разрабатываются непосредственно на местах[93].

Дата добавления: 2015-05-10