Ерофеев Б.В. Земельное право. Учебник для вузов. – М.: ООО «Профобразование», 2001. – 656 с. 3 страница

Происходящие изменения земельного строя, замена государственной монополии на землю частной, муниципальной и иными формами собственности, введение купли-продажи и разрешение других сделок с землей, формирование земельного рынка вызвали появление взглядов на пересмотр соотношения земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений. Эти взгляды во многом спорны, их нельзя не брать в расчет. Законодательный аспект проблемы таков: Указом Президента от 24.12.1993 г. «О приведении в соответствие земельного законодательства Конституции РФ» были отменены 63 статьи Земельного кодекса. Был создан правовой вакуум в сфере регулирования земельных отношений, чем и воспользовались цивилисты. В принятом Указе Президента от 27. 10. 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии земельной реформы в РФ» проявилась тенденция к сужению сферы регулирования земельных норм. Статья 1 указывает, что совершение сделок с землей регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного и иного специализированного законодательства. Правовой беспредел поставил вопрос о пересмотре соотношения этих отраслей. Теперь ясно, что земельное законодательство осталось без правового инструмента – Земельного кодекса, своеобразной земельной конституции. Яркий пример перехода от принципа приоритета земельного права к гражданскому являет сам ГК РФ, в нем нормы о земельных отношениях построены по принципу гражданских норм (автономия воли, недопустимость вмешательства, свобода распоряжения имуществом, запрет ограничения количества имущества в собственности одного лица и т.д.), ГК РФ должен регулировать земельные отношения лишь в той мере, в какой они не урегулированы нормами земельного права. Земельное право основывается на наличии у субъекта собственности не только прав, но и обязанностей рационального использования земель в соответствии с целевым назначением, сильным государственным контролем за соблюдением этой обязанности.

Приоритетность применения специального земельного законодательства в регулировании земельных отношений основывается на общественном сознании социальной функции земли в нынешних условиях, ее социальной значимости, объективно существующей ограниченности. Поэтому на первое место в использовании земли должны ставиться не интересы пользователя либо собственника (на чем особенно делают акцент цивилисты), а интересы общества, социальная целесообразность.

Таким образом, правовое регулирование земельных и гражданских отношений базируется на принципиально противоположных основаниях.

В связи с изложенным встает вопрос о соотношении земельного и гражданского законодательства и определении приоритетности земельного законодательства в регулировании земельных отношений, которое сейчас поставлено под сомнение.

Кроме того, согласно ч. 3 ст. 2 ГК РФ, не регулируется нормами гражданского законодательства большая группа земельных имущественных отношений, которые основываются на административном акте или ином властном подчинении одной стороны другой. Анализ п. «о» ст. 71 и п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что существует определенное несоответствие между уровнями земельного законодательства, которое отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, и гражданского законодательства, которое отнесено только к ведению РФ. Это несоответствие мешает более эффективному применению земельного и гражданского законодательства.

Гражданское право, таким образом, основывается на обеспечении свободы имущественных прав, а земельное – на обеспечении рационального использования и охраны земель как основы жизни и деятельности общества.

Указанные различия между гражданским и земельным законодательством в разных странах мира имеют свои особенности, но в целом они достаточно стабильны и существуют независимо от социального строя и форм собственности на землю.

Исходя из всего вышеупомянутого, отметим, что простое применение цивилистических конструкций к такому объекту, как земля, требует в первую очередь обязательного учета ее особенностей как уникального природного объекта и.предмета труда.

Сложившаяся ситуация в правоприменительной практике не может быть признана удовлетворительной, так как регулирование земельных имущественных отношений – это правовая сфера особого рода, которая в силу специфики объекта должна быть отнесена к земельному праву с использованием норм гражданского права;*

*Подробнее об этом см.: Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994.№ 7.

г) трудового, поскольку хозяйственная эксплуатация земельных участков осуществляется работниками предприятия, труд которых регулируется преимущественно трудовым правом. Так, на сельскохозяйственные посевные, уборочные и иные полевые работы распространяется режим рабочего времени; приемы и технологии сельскохозяйственных работ не должны противоречить нормам охраны труда; за нарушения правил полевых работ виновные в этом работники могут привлекаться к дисциплинарной ответственности;

д) экологического, поскольку земля представляет собой часть экологической системы, одновременно входя в качестве важнейшего элемента в систему биосферы, являясь частью космической системы. Земля – важнейший природный ресурс, главное средство производства в сельском, лесном хозяйстве и горном промысле, пространственный базис для размещения зданий, строений, сооружений и других объектов;

е) аграрного права, предметом которого являются аграрные отношения, включающие комплекс земельных, организационно-управленческих, имущественных, трудовых и иных отношений, в которых земля выступает основным средством производства.

Кроме того, земледелие косвенно влияет и на жизнедеятельность людей, а значит, и входит в предмет правового регулирования законодательства о здравоохранении. Так, за нарушение требований к качеству выпускаемой продукции глава крестьянского хозяйства (двора) несет финансовую или уголовную ответственность (ст. 24 Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»).

Земельным же правом регулируются преимущественно экономические земельные отношения: отнесение земель к категориям по основному целевому назначению; порядок предоставления и изъятия земель; установления и изменения режима их использования; кадастровые отношения; земельные отношения в части земельных споров и т. п.

Как уже отмечалось, земельные отношения имеют имущественное содержание. В силу своих специфических особенностей земля является имуществом особого рода. Она не имеет и не может иметь стоимости. Ей придается лишь видимость имущественной ценности. В условиях рыночных отношений цена земли определяется по закону спроса и предложения, она имеет тенденцию к увеличению, так как потребность в ней все время возрастает ввиду ограниченности плодородных и расположенных в более благоприятных условиях земельных участков, в которых постоянно нуждаются люди. Этот фактор активно используется любителями спекулятивных сделок. Для предупреждения этих негативных последствий земельный рынок должен регулироваться государством. Сделки с землей не должны определяться по тем же правилам, какие действуют при продаже различного имущества. Это и обусловливает, что сделки с землей должны регулироваться земельным законодательством, которое точнее отражает естественную природу и значимость земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях. Однако в Указе Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» сказано, что совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного и иного специального законодательства и данного Указа.

Но уже в Общей части вновь принятого ГК РФ говорится о том, что эти сделки должны регулироваться только гражданским законодательством, С такой позицией вряд ли можно согласиться.*

*Подробнее об этом см.: Чубуков Г.В. Право и земельная недвижимость. М. 1994. С.15 и др.

Вопрос о недвижимости земли как об особом роде имущества требует специального исследования. Земля является недвижимым объектом и в отличие от движимого имущества не может перемещаться в пространстве (если не принимать во внимание естественное вращение ее вокруг Солнца в космическом пространстве).

Как представляется, к недвижимым вещам относятся земельные участки, недра и все, что прочно с ними связано (ст. 130 ГК РФ), т.е. объекты, перемещение которых без ущерба их назначению невозможно, в том числе многолетние насаждения, строения, сооружения и др., но это определение нуждается в существенной корректировке. Данное обстоятельство порождает зависимость судьбы земельных участков от судьбы строений и сооружений, расположенных на этих участках. Так, при переходе права собственности на строение переходит и право на землю, как правило, в размере, пропорциональном долям собственности на это строение (при общем домовладении).

При переходе к исследованию понятия недвижимости, объединяющим фактором является то, что земля – «первичный» и абсолютно необходимый элемент недвижимого имущества. Без земли нет недвижимости. Земля же, независимо от того, размещено ли на ней другое имущество, сама по себе является недвижимостью, а все, что на ней расположено, является движимым имуществом. Однако при данном определении недвижимого имущества земля является одним из элементов недвижимости. К ней относятся и другие объекты, но земля среди них играет главенствующую роль. Представляется, что необходимо каждой части недвижимости придать свой правовой статус на законодательном уровне.

Установление режима хозяйственной эксплуатации земель, передача и изъятие земель в пользование, аренду, владение или продажа в собственность происходит путем специальных землеустроительных действий.

Вместе с изменением режима земельных участков происходит перемещение собственников и других пользователей землей на участок с новым режимом. Так, с предоставлением земельного участка фермеру, последний переселяется на него, обзаводится хозяйственными и иными постройками, осуществляет разработку и окультуривание земель.

В земельных отношениях особую значимость обретает институт соседства, который является неизбежным следствием неперемещаемости землепользования. Этот институт порождает права и обязанности:

по взаимоограничению соседского землепользования;

по ущемлению соседского землепользования в пользу того, кто имеет наивысшую общественную значимость.

Земля обладает устойчивой природной неоднородностью, что порождает:

а) дифференциацию правового режима в зависимости от категорий, угодий, зон и других особенностей земель. Так, земли подразделяются на категории по основному целевому назначению: на угодья – по непосредственному целевому назначению; на зоны в зависимости от близости к тем частям земельных участков, которые в силу своих особых свойств обладают особым режимом использования;

б) экономико-правовой режим выравнивания условий хозяйствования на земле. Например, освобождаются от платы за земельные участки лица, осуществляющие их сельскохозяйственное освоение, на весь период, предусмотренный проектом производства работ; не взимаются с предприятий и граждан земельный налог и арендная плата за землю, находящуюся в периоде ее сельскохозяйственного освоения.

Природная неоднородность земель определяется различными типами почв. Почва – это особое природное тело. Она образуется на поверхности земли в результате взаимодействия органической и неорганической природы. Важнейшим свойством почвы является плодородие. Оно обусловлено наличием в почве органического вещества – гумуса. Благодаря плодородию, почвы являются величайшим природным богатством, пользоваться которым нужно очень разумно. Впервые выделил почву как «особое тело» В.В. Докучаев.

Почвы образуются очень медленно. Проходят тысячелетия с момента появления первых организмов на горных породах до полного формирования почвы. За 100 лет мощность почвы увеличивается всего на 0,5–2 см. Почва состоит из твердой, жидкой, газообразной частей и живых организмов. В.В. Докучаев назвал почву «зеркалом природы», подчеркивая тем самым, что она отражает взаимодействие всех компонентов природы, являясь результатом этого взаимодействия. Деятельность человека влияет на образование почв. Минеральная часть почвы состоит из частиц песка, ила, глины, щебня. На ее долю приходится более 80–90% объема почвы.

Более 100 лет назад В.В. Докучаев доказал, что размещение почв по поверхности земли подчинено закону зональности. В РФ широтная зональность выражена ярче, чем в других странах мира. Это связано с большой протяженностью России по меридиану и с преобладанием равнинного ландшафта. С севера на юг территории РФ сменяют друг друга: мерзлотнотаежные, тундровые, глеевые, подзолистые, дерново-подзолистые, серые лесные, черноземы, каштановые и бурые, серо-бурые почвы, почвы полупустынь, солончаки, торфяно-болотные почвы.

В РФ на долю земель сельскохозяйственного назначения приходится около 13 % земельного фонда, в том числе пашни – около 8%. Лесами занято 40 % территории.

Площадь сельскохозяйственных угодий России – 222 млн. га, в том числе:

Пашни – 132 млн. га;

Сенокосы – 23, 5 млн. га;

Пастбища – 64,5 млн. га;

Земля ограничена в пространстве, которое не может увеличиваться подобно тому, как увеличивается объем имущества. Это порождает потребность в рациональной эксплуатации земель: экономном использовании территории земель, но достигается совмещением располагаемых на ней объектов, нормировании отвода земель в пользование и собственность; ограничении изъятия ценных угодий для несельскохозяйственных нужд; эффективном использовании земель сельскохозяйственного назначения.

Подводя итог изложенному, можно охарактеризовать предмет земельного права следующим образом:

1. Предметом земельного права являются общественные земельные отношения, имеющие свое экономическое содержание.

2. Специфика данных общественных отношений обусловлена природными особенностями земли как уникального объекта общественных отношений.

3. Земельные отношения – это общественные отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами по поводу владения, пользования и распоряжения землей, находящиеся в сфере действия преимущественно земельно-правовых и отчасти гражданско-правовых норм в тех случаях, когда эти отношения не урегулированы нормами земельного права. Можно дать определение земельного права как отрасли права.

Земельное право – самостоятельная отрасль права, направленная на регулирование земельных отношений в Российской Федерации, ее субъектах, муниципальных образованиях, у юридических лиц и граждан и имеющая своей задачей закрепление, совершенствование и создание эффективного земельного строя в России, основанного на частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности на землю, который обеспечивает рациональное использование и охрану земель, надлежащие условия равноправного развития различных форм хозяйствования, воспроизводство плодородия почв, сохранение и улучшение окружающей среды и охраны земельных прав граждан и других пользователей землей.

1.3. Методы правового регулирования земельного права. Земля как объект правового регулирования

Адекватным ценности земли как объекту правовых отношений должно быть и регулирование земельных отношений, поскольку землю нельзя приравнять ни к одному имущественному объекту.

Особенности земельно-правового регулирования и выделение земельного права в особую отрасль обусловлены специфическими свойствами земель. Земля представляет собой единственное место обитания всего живого, она является полностью недвижимой. Земля, обладая свойством территории, пространственного базиса для размещения объектов промышленности, является и базисом для размещения природных объектов. При этом она является частью окружающей среды. Будучи частью природы, земля обладает, как и другие природные объекты, биопотенциалом в виде плодородия почв, представляющего собой бесценное народное достояние. Поэтому практически все нормы земельного права пронизывает обязанность всех пользователей землей сохранять и увеличивать почвенное плодородие своих земельных участков.

Бесценность биопотенциала земли не может быть выражена никакой денежной оценкой. Поэтому земельный учет осуществляется особыми методами земельного кадастра, учитывающего как специфику земель, так и их ценность.

Кадастровый учет особо необходим в связи с устойчивой неоднородностью земли, которая бесконечно многообразна в своих различных проявлениях. Такое построение земельно-правового регулирования осуществляется с учетом объективно существующих свойств и особенностей земель.

Россия обладает огромными земельными ресурсами, но это национальное богатство страны используется крайне неэффективно. Десятки миллионов гектаров земли выведены из хозяйственного использования, идет деградация и снижение плодородия земли.*

*См. Постановление правительства РФ от 26 июня 1999 г. № 694, которым утверждена Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в РФ на 1999-2002годы». СЗ РФ. 2000. № 27. Ст.379.

Перед Россией стоит сложная задача завершения реформирования земельных отношений и создания российской национальной системы землепользования.

Государственный земельный кадастр ведется в целях планирования рационального использования и управления земельными ресурсами.

1.4. Методы правового регулирования земельных отношений

а) Теоретическое определение метода правового регулирования

При раскрытии сущности земельного права нужно учитывать не только специфику предмета, но и специфику метода. Если предмет отвечает на вопрос, что регулирует отрасль, то метод – как регулирует, то есть метод представляет собой способ правового воздействия на общественные отношения, составляющие предмет.

Метод – установленный законодательством способ воздействия на поведение и действия физических и юридических лиц, который вправе применять должностное лицо либо орган в определенных ситуациях.

Способ воздействия – это установленное законодательством положение, которое изменяет поведение или действия лиц в сторону ограничения или стимулирования.

Метод регулирования земельных отношений отражает специфику своего воздействия. В условиях формирования рынка земли и рыночных отношений необходимо выявить методы с учетом особенностей режима правового регулирования общественных отношений, которые составляют предмет отрасли. Методы правового регулирования обусловлены характером регулируемых отношений, для которых подбираются адекватные им приемы и способы правового воздействия.

Структура методов не является точным отражением структуры регулируемых общественных отношений. В отдельных случаях, когда этого требует обстановка, к однородным общественным отношениям могут быть применены различные методы правового регулирования.

Как отмечалось, земельное право – сложное образование, обладающее сложным методом. Его специфика заключается в том, что он сочетает в себе властно-авторитарные черты (власть и подчинение) и автономные (юридическое равенство).

Метод земельного права в сравнении с методами других отраслей получает новое содержание, отличающее его от любой другой отрасли.

Метод земельного права – это совокупность способов и приемов воздействия на поведение людей, которая способствует характеру и природе земли как уникального природного ресурса, необходимого всем гражданам.

Для земельного права характерны два вида методов: императивный и диспозитивный.

Императивный метод правового регулирования земельных отношений

Императивный метод правового регулирования выражается в установлении субъектов правоотношений и запретов, не подлежащих исполнению.

Установление обязанностей – это ведущий способ правового регулирования, поскольку он занимает значительный удельный вес в содержании земельно-правовых норм. Введенная законом обязанность для субъектов земельно-правовых отношений исключает какие-либо отклонения в ее исполнении, так как может последовать наказание. Установление запретов в земельном праве – это определение границ как возможного, так и должного поведения участников земельно-правовых отношений.

Границы возможного поведения необходимы для того, чтобы пресечь реализацию интересов субъектов земельно-правовых отношений в ущерб интересам общества и государства. Границы должного поведения определяются для того, чтобы способы, при помощи которых субъекты земельных отношений выполняют свои обязанности и достигают своих целей, не противоречили государственным и общественным интересам и не наносили им вреда.

Соблюдение правил должного поведения и ненарушение запретов так же жестко регламентируются и обеспечиваются действующим земельным законодательством.

Императивный метод правового регулирования земельных отношений исключает юридическое равенство сторон, автономию воль субъектов, предполагая отношения власти и подчинения.

Диспозитивный метод правового регулирования земельных отношений

Диспозитивный метод правового регулирования означает такой способ правового воздействия, при котором субъектам земельных отношений предоставляется свобода, то есть собственное усмотрение в реализации ими своих целей и задач.

Существует три основных вида диспозитивного метода правового регулирования земельных отношений: рекомендательный, санкционирующий и делегирующий.

Рекомендательный метод правового регулирования выражается в предоставлении возможности альтернативного поведения субъекта земельных отношений, когда субъекту предоставляется возможность самому выбирать способ своего поведения для достижения поставленной цели. Рекомендации, исходящие от государства, только облегчают выбор того или иного решения.

Санкционирующий метод выражается в том, что решение о реализации своих земельных правомочий субъект земельного отношения принимает самостоятельно, но это решение приобретает юридическую силу лишь после утверждения его соответствующим компетентным органом.

Делегирующий метод правового регулирования выражается в предоставлении прав и свобод субъектам земельных отношений по тому или иному кругу правомочий.

Диспозитивный метод правового регулирования земельных отношений предполагает автономию воли, альтернативные варианты поведения субъектов земельных правоотношений и, как следствие, различные итоги этих правоотношений. Метод характеризуется юридическим равенством сторон, их паритетным положением в правоотношении. В классификации методов отражается заимствование их из других отраслей права, но необходимо учитывать специфику правового регулирования земельного права.

Метод правового регулирования земельного права как отрасли следует отличать от метода науки земельного права и метода учебной дисциплины.

б) Метод науки земельного права и учебной дисциплины

Метод науки земельного права – это способ получения объективной научно-правовой информации как о земельно-правовом регулировании, так и об обеспечивающих его условиях: о проблемах правотворческой работы, перспективах развития правового регулирования земельных отношений, правоприменительной практике и т.д. Его составляют такие действия, как мониторинг, систематизация, прогнозирование, получение новых знаний, служащих базой и исходными данными для создания знаний более высокого уровня.

Метод науки земельного права заключается в способе изучения не только системы земельно-правового регулирования, но и самих методов регулирования, способствуя их совершенствованию. Наука в своей деятельности применяет общенаучные (диалектический, исторический) методы и специальные методы (сравнительного правоведения, социологических исследований, кибернетический, системный и другие).

Метод земельного права как учебной дисциплины имеет иное целевое назначение, поскольку направлен на усвоение обучаемыми той части знаний, которые необходимы им для будущей специальности или квалификации.

Метод земельного права как учебной дисциплины использует закономерности психологического восприятия человеческим сознанием получаемой информации. Познание проходит три этапа: восприятие, усвоение, практическое закрепление и применение. Если метод науки направлен на получение новых знаний, то метод учебной дисциплины направлен на внедрение и эффективное закрепление полученных знаний. Исследовательский характер обучения играет вспомогательную роль, поскольку преподавание специально не занимается получением совершенно новых знаний, оно направлено на распространение и внедрение имеющихся.

в) Особенности методов правового, регулирования земельных отношений

Особенности методов правового регулирования в земельном праве на современном этапе его развития диктуется следующими обстоятельствами.

Для правового регулирования определенных групп земельных отношений, связанных с оборотом земли, применяется заново разработанная система экономического стимулирования и принятия экономико-правовых мер, установленная новым ГК РФ, задачами, стоящими перед государством и обществом в современных условиях.

Период перехода к регулируемым рыночным отношениям характеризуется тем, что главной задачей является перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирование многоукладной экономики при обеспечении рационального использования и охраны земель.

Устанавливаются свободы выбора форм хозяйствования. В то же время существует помеха в реализации земельной реформы. Поэтому усиливается императивный метод воздействия на виновных субъектов, которые устанавливают эти препятствия.

В силу этих особенностей в правовом регулировании земельных отношений применяется практически весь спектр вышеназванных методов:

• обязательное требование целевого использования земельных участков;

• запрещение нарушения почвенного плодородия и ухудшения экологической обстановки;

• меры экономического стимулирования охраны земель;

• санкционирование мелиоративных работ соответствующими государственными органами;

• хозяйственная свобода на земле и т. д.

Иначе говоря, в правовом регулировании присутствуют как императивный метод установления обязанностей и запретов, так и диспозитивный метод рекомендаций, санкционирования, делегирования субъектов земельных правоотношений определенных прав.

Однако в указанной системе методов неизбежно выделяются те или иные виды и подвиды. Например, в регулировании порядка использования земель преобладает диспозитивный метод, а в регулировании охраны – императивный. В частности, важность земли как места обитания и как источника естественного богатства порождает необходимость принятия специализированных законов в этой сфере. Например, Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земельхозяйственного назначения» от 16 июля 1998 г.* устанавливает правовые основы государственного регулирования обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами земельных участков хозяйственной деятельности.

*СЗ РФ. 1998. № 24. Ст.3390.

Обеспечение плодородия этой категории земель осуществляется по следующим основным направлениям:

разработка и реализация федеральных программ обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

проведение учета показателей плодородия таких земель, сертификация почв;

государственный контроль за воспроизводством земель;

учет эталонных участков земель сельскохозяйственного назначения (ст. 11).

Правительство РФ ежегодно представляет Федеральному Собранию РФ национальный доклад о состоянии плодородия земель (ст. 12).

В целях обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения осуществляется разработка и реализация федеральных целевых программ обеспечения плодородия этих земель (ст. 13).

Дата добавления: 2015-05-31