Ерофеев Б.В. Земельное право. Учебник для вузов. – М.: ООО «Профобразование», 2001. – 656 с. 26 страница

Основными функциями государственного регулирования земельных отношений являются: учетная, плановая, распределительно-перераспределительная, функция обеспечения надлежащего использования земель, контрольная и охранительная.

Содержание функций государственного регулирования земельных отношений вытекает из правомочий Российского государства, распространяющихся как на объекты государственной, так и на объекты иных форм собственности.

Содержание государственного регулирования земельных отношений раскрывается в процессе осуществления этого права и проявляется в определенных функциях. Рассмотрим их по отдельности.

1. Учетная функция (функция учета). Применительно к земельным отношениям можно выделить такие составляющие ее разновидности:

а) экологическая учетная функция выражается в осуществлении мониторинга земель, который согласно п. 1 Положения о мониторинге земель в РФ* представляет собой систему сведений о состоянии земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. При этом мониторинг земель является составной частью мониторинга за состоянием окружающей природной среды.

*Утверждено Постановлением Правительства РФ от 15 июля 1992 г. № 491 //САПП РФ. 1992. №4. Ст. 183.

Экологический характер данной регулирующей функции выражается в том, что объектом ее являются не столько земли, сколько их состояние как экологических систем. Так, в содержание мониторинга входит учет процессов, связанных с изменением почв, вызванных образованием оврагов, состояния земель населенных пунктов и т. п.;*

*Пункт 9 Положения о мониторинге земель в РФ.

б) экономическая учетная функция выражается в ведении государственного земельного кадастра, представляющего собой систему необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землепользователям и арендаторам, категориям земель, о качественной характеристике и ценности земель.*

*См. Постановление Правительства РФ от 25 августа 1992 г. «О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в РФ» (в ред. постановления Правительства РФ от 4 августа 1995 г. № 748 // САПП РФ. 1992. № 9. Ст. 609, которым утверждено Положение о порядке ведения государственного земельного кадастра.

Учетная функция является базовой для остальных функций государственно-правового регулирования земельных отношений, поскольку от точности знаний о наличии и состоянии земельного фонда зависит эффективность планирования, распределения и перераспределения земель, контроля и охраны, их правильного использования. В силу этого учет должен быть объективным, а последнее достигается соблюдением следующих правил:

а) всеобщностью учета, согласно которой, например, земельно-кадастровому учету подлежат все земли, независимо от их категорий (п. 3 Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра); объектом мониторинга являются все земли, независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и характера использования (п. 3 Положения о мониторинге земель);

б) системностью учета, предполагающей целостность множественных подходов в учете земель. Например, мониторинг земель как система учета включает в себя подсистемы, соответствующие категориям земель (мониторинг земель сельскохозяйственного назначения, мониторинг земель населенных пунктов и т. п.); в зависимости от сроков и проведения выделяется базовый, периодический и оперативный; в процессе ведения государственного земельного кадастра выявляется совокупность сведений о правовом режиме, целевом назначении, количестве, качественном состоянии и оценке земель (п. 12 Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра);

в) эффективностью учета, предполагающей, например, при ведении государственного земельного кадастра применять современные технические средства, компьютерные системы и методы получения, обработки, хранения и предоставления земельно-кадастровой документации (п. 5 Положения опорядке ведения государственного земельного кадастра);

г) достоверностью учета, при нарушении которой могут быть значительные просчеты в государственном регулировании земельных отношений, а поэтому ответственность за достоверность сведений земельно-кадастровой документации несут руководители органов, на которые возложено ведение государственного земельного кадастра (п. 12 указанного Положения);

д) непрерывностью учета, обусловленной естественной изменчивостью состояния земли в зависимости от естественных и антропогенных факторов, что требует постоянного обновления информации об этом объекте. Поэтому содержание мониторинга земель составляет систематические наблюдения (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель, выявление изменений и их оценка (п. 9 Положения о мониторинге). В земельно-кадастровом учете выделяется такая функция, как текущий учет земель, осуществляемый в целях уточнения и обновления первичных кадастровых данных, в ходе которого выявляются и регистрируются изменения, происходящие в составе земель, их качественном состоянии и использовании (п. 10 Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра);

е) единством методики учета на всей территории РФ. По мониторингу земель составляется федеральная программа мониторинга земель на соответствующий период, ежегодно (не позднее 1 сентября) уточняемая с учетом поступающих предложений (п. 18 Положения о мониторинге земель). Государственный земельный кадастр ведется по единой для РФ методике в тесной взаимосвязи и с соблюдением принципов совместимости с территориальным, лесным, водным кадастрами и кадастрами других видов природных ресурсов (п. 3 Положения о порядке ведения земельного кадастра);

ж) гарантированностью обеспечения учета. Так, техническое обеспечение мониторинга земель осуществляется автоматизированной системой, имеющей пункты сбора, обработки и хранения информации в местных органах Госкомзема (п. 14 Положения о мониторинге земель). Финансирование программ по мониторингу земель осуществляется из средств бюджета (п. 23 указанного Положения). Государственный земельный кадастр ведется за счет республиканского бюджета, что составляет финансовые и материальные предпосылки гарантированности обеспечения учета земель и их состояния;

з) возможностью и гарантированностью внедрения полученных данных учета в практику использования земель, поскольку без наличия этого правового механизма бесполезной оказывается и вся учетная функция. Данные государственного земельного кадастра, согласно п. 6 Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра, подлежат обязательному применению при планировании использования и охраны земель, их изъятии, оценке хозяйственной деятельности землепользователей и т.п. Пункт 22 Положения о мониторинге земель предоставляет право гражданам и организациям в установленном порядке пользоваться данными мониторинга, и воспрепятствование осуществлению изложенных правил является нарушением земельного законодательства со всеми вытекающими из этого последствиями.

Помимо установленного законом правового механизма учета земель и их состояния, учетная информация формируется в сводном документе – докладе о состоянии и использовании земель, который Госкомзем ежегодно, не Позднее 30 апреля, представляет в Правительство РФ (п. 18 Положения о порядке ведения земельного кадастра, п. 21 Положения о мониторинге земель).

Система учета земель совершенствуется по мере развития землеучетного дела. Так, по мере повышения уровня учета классификационные единицы учета укрупняются (п. 9 Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра).

Земельный учет отличается от планирования и прогнозирования тем, что в нем не учитываются возможные изменения в состоянии земель. Например, недопустимо составлять земельно-учетную документацию по изменениям, происходящим в тех или иных земельных угодьях, поскольку учет количества и качества земель ведется только по их фактическому состоянию и использованию, и все изменения фиксируются после того, как они произошли в натуре (п. 9 Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра).

Объективный учет способствует проведению так необходимого для РФ земельного кадастра.

Государственный земельный кадастр представляет собой систему необходимых и достоверных сведений о природном, хозяйственном и правовом положенин земель РФ, местоположении и размерах земельных участков, их качественной характеристике, о владельцах земельных участков, правовом режиме землепользования, государственной регистрации прав на земельный участок и находящихся на нем объектов, учете и кадастровой оценке земельных участков, иных необходимых и достоверных сведений о земле.

В ст. 1 Федерального закона РФ от 2 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре»* сказано, что государственный кадастровый учет земельных участков – описание и индивидуализация в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить качественную и экономическую оценки. Государственный кадастровый учет земельных участков сопровождается присвоением каждому земельному участку кадастрового номера.

*СЗ РФ. 2000. №2 Ст. 149.

Объектом государственного земельного кадастра является земельный участок – часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами;

межевание земельного участка – мероприятия по определению местоположения и границ земельного участка на местности;

территориальная зона – часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков и границы которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным законодательством, градостроительным законодательством, лесным законодательством, водным законодательством, законодательством о налогах и сборах, законодательством об охране окружающей природной среды и иным законодательством РФ и ее субъектов.

Государственный земельный кадастр создается и ведется в целях информационного обеспечения; государственного и муниципального управления земельными ресурсами; государственного контроля за использованием и охраной земель; мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель; государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; землеустройства; экономической оценки земель и учета стоимости земель в составе природных ресурсов; установления обоснованной платы за землю; иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности (ст. 4).

В ст. 12 Федерального закона сказано, что государственный земельный кадастр содержит сведения о земельных участках, территориальных зонах, землях и границах территорий, на которых осуществляется местное самоуправление; землях и границах субъектов РФ; землях и границах РФ.

В Едином государственном кадастре земель содержатся следующие основные сведения о земельных участках: кадастровые номера; местоположение (адрес); площадь; категория земель и разрешенное использование земельных участков; описание границ земельных участков, их от-, дельных частей; зарегистрированные в установленном порядке вещные права и ограничения (обременения); экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю; качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель для отдельных категорий земель; наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками.

Моментом возникновения или моментом прекращения существова-ния земельного участка как объекта государственного кадастрового учета в соответствующих границах является дата внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр земель (ст. 14).

Земельный кадастр ведется в целях организации рационального использования всех (особенно сельскохозяйственных) земель и включает регистрацию землепользовании, учет количества и качества земель, бонитировку почв и экономическую оценку земель, а также предусматривает постоянное слежение за быстро происходящими изменениями в сфере земельных отношений.

В последнее время существенно меняются земельные отношения, в сферу которых проникают рыночные отношения. Это требует новых подходов к земле и созданию действенного земельного кадастра, без которого нельзя научно обоснованно решить вопрос об установлении платы за у землю и определить действительную стоимость земли.

Постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000г. № 660 «Об утверждении Правил кадастрового деления территории Российской Федерации и Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам»* определен порядок кадастрового деления территории РФ в целях ведения государственного земельного кадастра и присвоения земельным участ- i кам кадастровых номеров, состоящих из кадастрового номера квартала, государственного реестра земель кадастрового района.

*Российская газета, 2000 г., 19 сентября.

Кадастровый номер присваивается каждому земельному участку, подлежащему государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Данные государственного земельного кадастра подлежат обязательному применению при планировании использования и охраны земель, предоставлении и изъятии земельных участков, совершении сделок с землей, при определении размеров платежей за землю, проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности и осуществлении других мероприятий, связанных с использованием и охраной земель.

Государственный земельный кадастр ведется по единой системе для всей Российской Федерации.

Ведение государственного земельного кадастра обеспечивается проведением необходимых космических топографо-геодезических, картографических, почвенных, геодезических и других обследований и изысканий.

Государственный земельный кадастр ведется Государственным комитетом по земельной политике и его органами на местах по единой для всей РФ системе за счет средств республиканского бюджета, бюджетов субъектов и за счет средств, получаемых за предоставление сведений государственного земельного кадастра.

Государственная регистрация всех землепользователей определяет правовое положение землепользовании и подтверждает законность правового статуса землепользователей. Основаниями для регистрации вновь образованного землепользования являются решение специально уполномоченного органа о предоставлении земельного участка для определенных целей и документ о перенесении в натуру проекта и закреплении на местности границ участка.

Для наиболее рационального и производительного использования земли и ее эффективной охраны необходимо иметь точное представление о количестве земель и их качестве. Для этого ведется соответствующий учет. Количественный учет производится по угодьям и включает сведения о площадях земель и их пространственном положении. Качественный учет земельных угодий определяется природными факторами (почвы, рельеф, климат, степень подверженности эрозии и т. п.), а также зависит от хозяйственной деятельности человека.

До недавнего времени земельный учет в нашей стране содержал в большей степени сведения о количественном распределении земель по угодьям и пользователям и в меньшей отражал их качественное состояние. Так, до принятия в 1991 г. Закона РСФСР «О плате за землю» все пашни независимо от качества были объединены в одну группу. При характеристике земли как основного средства производства в сельском хозяйстве эти проблемы медленно устраняются путем проведения качественной и экономической оценки угодий.

Отставание от потребностей практики в учете качества земли и ее относительной ценности не может не отразиться на перспективном планировании, размещении и специализации сельского хозяйства по зонам страны, на укреплении экономики сельскохозяйственных предприятий, на правильном установлении закупочных цен, системе налогообложения. Решение этих вопросов особенно важно в условиях новых методов хозяйствования при переходе к рыночным отношениям.

В связи с проведением земельной реформы в России, установлением многообразия и равенства всех форм земельной собственности, платы за землю и ее использование как никогда остро встал вопрос о совершенствовании земельного кадастра.

Учет земель подразделяется на первичный (основной) и текущий (последующий). В первом случае учетные документы содержат первоначально полученные сведения о земле, а во втором в эти документы вносятся текущие изменения.

Важным элементом земельного кадастра является бонитировка почв (от латинского слова bonitas – доброкачественность) – качественная характеристика почв, выражаемая в оценочных единицах (бонитетах). При бонитировке определяются природные свойства почвы, устойчиво влияющие на урожайность сельскохозяйственных культур (агрохимические свойства, кислотность, запасы азота, фосфора, калия и т.п.). Это дает возможность определить в каждом конкретном случае, какие удобрения и в каком количестве требуется внести в почву, что позволяет установить тот или иной балл бонитета почв, то есть оценочную единицу. Группе почв с определенными природными качествами присваивается соответствующее количество расценочных единиц – баллов (по стобалльной системе). Почвами высшей категории являются те, которым присвоено 100 баллов. Однако бонитировка не затрагивает экономического критерия, не дает возможности учитывать доходность земель, качественно отличных друг от друга. Данная задача может быть выполнена путем экономической оценки угодий.

Экономическая оценка земель характеризует производительную способность земли как средства производства с помощью натуральных и стоимостных оценочных показателей; таких как валовой продукт, чистый доход, урожайность, местоположение (например, близость к рынкам сбыта). Она позволяет объективно сопоставить результаты хозяйственной деятельности сельскохозяйственных предприятий друг с другом, независимо от формы и вида земельной собственности, устраняет уравнительный подход к оценке этих результатов, дает возможность привести в соответствие с законодательством вопросы планирования и продажи сельскохозяйственной продукции.

Экономическая оценка земли и других природных ресурсов непосредственно связана с совершенствованием экономического механизма оптимизации землепользования, экологопользования в целом и охраны окружающей среды.

Речь идет о платности экологопользования в целях стимулирования рациональной эксплуатации земли и других природных ресурсов и их охраны в процессе производственной деятельности. В этом плане важное значение приобретает положение законодательства о том, что за пользование природными ресурсами как частью национального достояния их пользователи вносят установленные платежи и осуществляют природоохранные мероприятия за счет собственных средств и кредитов.

Действующим земельным законодательством установлено, что использование земли в РФ является платным. Землепользователи, кроме арендаторов, облагаются ежегодным земельным налогом. За земли, передаваемые в аренду, взимается арендная плата.

Для покупки и выкупа земельных участков в случаях, предусмотренных земельным законодательством, а также для получения под залог земли банковского кредита устанавливается нормативная цена земли, которая определяется в размере 50-кратной ставки земельного налога.

Целью введения платы за землю является стимулирование рационального использования, охраны и освоения новых земель, повышения плодородия почв, выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на земле разного качества и создание специальных фондов финансирования этих мероприятий.

Размер земельного налога не зависит от результатов хозяйственной деятельности пользователей земли. Он устанавливается в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год.

Ставки земельного налога устанавливаются в расчете на один гектар сельскохозяйственных угодий с учетом их состава, качества (по кадастровой оценке), размера и местоположения.

Порядок определения ставок земельного налога на сельскохозяйственные угодья устанавливается Государственным комитетом РФ по земельной политике и утверждается Правительством РФ.

Законодательством установлены следующие формы кадастровой документации: а) земельно-кадастровая книга предприятия, учреждения и организации, за которыми земля закреплена в постоянное или временное пользование; б) государственная земельно-кадастровая книга района (города); в) государственный земельный кадастр области, края и других субъектов Федерации; г) государственный земельный кадастр РФ.

Государственный комитет РФ по земельной политике осуществляет организационно-методическое руководство всеми работами по учету и регистрации земель, утверждает методические указания и инструкции по регистрации землепользовании, учету количества и качества земель и т.д. Издаваемые им указания являются обязательными для всех министерств, ведомств, землепользователей, в том числе и граждан. Кадастровые данные ежегодно уточняются и обновляются, а в конце года Госкомзем предоставляет в Правительство РФ Государственный доклад о состоянии и использовании земель в РФ за соответствующий год.

Как отмечалось, земельное законодательство в РФ с 1968 г. предоставило «место под солнцем» кадастровому учету земель (т. е. единому системному, обеспечивающему правильное построение земельных правоотношений). С 1977 г. введено Положение о земельном кадастре РФ, определившее принципиальные основы его ведения. В 1982 г. был введен межведомственный акт, определяющий механизм ведения земельно-кадастровой документации. Научно-исследовательскими институтами и учебными заведениями проделана значительная работа по проведению геоботанических и других обследований земель, собраны необходимые естественно-научные материалы, дающие первичную базу для формирования единой системы земельного кадастра страны, однако результаты этих научных исследований в условиях административно-командной системы народного хозяйства оказались невостребованными, зачастую устаревали, не успев попасть в официальные кадастровые документы.

Отсутствие рыночного элемента в земельных отношениях делало земельный кадастр «пятым колесом в телеге», лишней обузой для чиновников системы сельскохозяйственного управления.

Земельная реформа, начатая с 1990 г., обязывала в многочисленных нормативно-правовых актах* достигать цели обеспечения равноправного многообразия всех форм собственности и хозяйствования на земле, и увлечение этой главной целью опять отодвинуло на второстепенный план то, что должно бы быть на первом плане – обеспечить создание земельного кадастра, соответствующего требованиям рыночных земельных отношений и обеспечить увязку его с этими отношениями. Лишь в 1992 г. было принято, наконец, новое Положение о порядке ведения земельного кадастра,** которое, однако, страдает такой же неопределенностью и отсутствием четкой концепции, что и отмененный предшественник (Положение 1977 г.). Новое направление в ведении земельного кадастра определено Указом Президента РФ от 11 декабря 1993 г. «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость».***

*См.: Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»; от 27 октября 1993 г. № 1767 (в ред. Указа от 24 декабря 1993 г. № 2287).

**Положение о порядке ведения земельного кадастра, утв. Постановлением Правительства РФ от 25 августа 1992 г. № 622 // САПП РФ. 1992. № 9. Ст. 609.

***САПП РФ. 1993. № 50, ст. 4868.

С включением земли в гражданский оборот особое правовое положение стали получать объективные свойства каждого земельного участка, его агропроизводительность и урожайность, местоположение и взаимосвязь с другими природными объектами, экологическая обстановка и состояние агроландшафтов, в котором находится эта земля.

Оценка земельных ресурсов – определение кадастровой стоимости земельных участков на рентной основе с учетом плодородия почв, природных и экономических условий, местонахождения земельных участков в соответствии с зонированием и районированием земель.

При осуществлении оценки земельных ресурсов используются данные мониторинга земель, государственного земельного кадастра, других обследований и наблюдений за состоянием земель, проводимых в установленном порядке. Для проведения оценки земельных ресурсов образуются в установленном порядке оценочные комиссии, в состав которых входят государственные и независимые эксперты, имеющие соответствующие лицензии. Утвержденные в установленном порядке данные о кадастровой стоимости земельных участков применяются при определении платы за землю и осуществлении государственного регулирования оборота земли.

Порядок проведения оценки земельных ресурсов, а также порядок установления платы за землю и использования средств от платежей за землю регулируются федеральными законами об оценке земель и о плате за землю.

Однако эти научные разработки и по сей день остаются без должного внимания. Между тем совершенствовать правовое регулирование земельных отношений, оставляя без должного внимания правовое регулирование кадастра, – это все равно, что строить здание без фундамента.

Как и следует ожидать, земельная реформа идет со значительными пробуксовками, несмотря на многочисленные «подстегивающие» нормативные акты, поскольку нет пока у нас достоверных знаний об объекте воздействия (о земле).

Чтобы действовать хоть с какими-то шансами на успех, надо знать тот объект, на который предстоит воздействовать, поскольку размер такого успеха прямо пропорционален объему знаний об объекте нашего воздействия.

В период реформы 1861 г. в России выявилось, что лишь некоторые помещичьи хозяйства имели почвенные карты своих земельных угодий, а отсутствие юридически и документально подтвержденных сведений об отводимой крестьянам земле породило множество злоупотреблений (вытеснение крестьян на «песочки»), усилило социальную напряженность, последствия которой сказывались не один десяток лет.

Введение рыночных отношений в сферу использования земель в дореволюционной России дало значительный толчок развитию почвоведения и других наук о земле как о природном теле и средстве производства. Полученные в те годы и в последующие периоды научные данные позволяют производить точнейшие почвенно-экономические определения всех свойств любого земельного участка в России, а значит, и строить аграрные, налоговые, экологические и другие правоотношения с полными шансами на успех, запланированный основными положениями земельной реформы.

Что же необходимо сделать для выхода из кризиса?

1) Необходимо коренное изменение ведения земельного кадастра, который должен изменить свою функцию и вместо производственной роли играть правовую роль, обеспечивая надлежащую информацию о правовом положении каждого земельного участка (какие права и обязанности у лиц, использующих данный земельный участок, должны возникать; какие мероприятия они должны осуществлять на этом участке по регулированию водного, солевого, питательного режима почв, по охране смежных природных объектов; по охране почв от каких-либо неблагоприятных процессов и т. п.).

2) Необходимо изменение земельно-кадастровой единицы учета, и на смену абстрактным земельным массивам должны прийти конкретные участки с точно обозначенными границами, с однородными почвенными особенностями, т.е. угодьями.

В связи с этим должна восполнить пробелы и земельно-правовая наука, которая обязана, наконец, дать четкое правовое определение земли как объекта земельно-правового регулирования, что позволит точнее определить предмет земельного права.

Деление земельного фонда России на категории земель представляется не соответствующим системе рыночных земельных отношений; категоризация земель нужна была для централизованного планово-командного ведения народного хозяйства. Недаром в настоящее время отменена ст. 4 Земельного кодекса РФ, в которой земельный фонд классифицируется на категории земель.*

*Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ» // САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5085.

Дата добавления: 2015-05-31