Органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти

Выявления мнения населения и его учета при принятии решений

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ”Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предусматривает различные формы широкого вовлечения граждан в обсуждение и решение вопросов местного значения, отнесенных к ведению соответствующего муниципального образования.

Правотворческая инициатива граждан – внесение подготовленного инициативной группой граждан проекта муниципального правового акта на рассмотрение органа или должностного лица местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в порядке, предусмотренном федеральным законом и нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Эта форма прямой демократии была закреплена еще в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ под названием ”народной правотворческой инициативы” (ст.25). В соответствии с законом населению предоставлялось право вносить проекты правовых актов по вопросам местного значения в органы местного самоуправления в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Орган местного самоуправления обязан был рассмотреть этот проект на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения обнародовать. Детальной регламентации этой процедуры в законе не было.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. не только уточнил содержание понятия правотворческой инициативы граждан, но и закрепил основные требования к порядку реализации этой инициативы:

минимальная численность инициативной группы граждан – не более 3 процентов от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом;

проект муниципального правового акта может вноситься инициативной группой на рассмотрение и органов местного самоуправления, и должностных лиц местного самоуправления;

проект муниципального правового акта подлежит обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта;

коллегиальный орган местного самоуправления рассматривает поступивший от граждан проект муниципального правового акта на своем открытом заседании;

срок рассмотрения инициативного проекта муниципального правового акта – в течение трех месяцев со дня его внесения;

представителям инициативной группы обеспечивается возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта;

принятое по результатам рассмотрения проекта решение органа или должностного лица местного самоуправления должно быть мотивированным;

решение органа или должностного лица местного самоуправления официально в письменной форме доводится до сведения инициативной группы, внесшей проект муниципального правового акта;

гарантией реализации правотворческой инициативы граждан даже при отсутствии нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации такой инициативы, является право граждан действовать в порядке, установленном самим Федеральным законом в статье 26.

Близкий к российскому варианту петиционный порядок реализации правотворческой инициативы граждан предусмотрен в законодательстве некоторых европейских государств, например, в Австрии, Испании, Италии. Общим для них является то, что принятие решения по существу правотворческой инициативы граждан полностью зависит от благожелательного или отрицательного отношения соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления к такой инициативе. Они могут отказать гражданам в принятии инициируемого ими проекта муниципального правового акта по самым различным основаниям, достаточно легко отклонить все нежелательные для местной власти инициативы. Федеральный закон не предусматривает, как, например, в Соединенных Штатах Америки при реализации подобной процедуры, преодоление отрицательного решения муниципальных органов и должностных лиц через обращение к местному референдуму.

По сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. органы и должностные лица местного самоуправления теперь не обязаны доводить до сведения всех граждан (обнародовать) принятое ими по результатам рассмотрения поступившей правотворческой инициативы решение, достаточно направить официальное письмо только самой инициативной группе.

Правотворческая инициатива граждан как институт прямой демократии пока не получила широкого распространения в практике российского местного самоуправления. Не в последнюю очередь на это влияют сложная подготовительная работа (трудности с подготовкой проекта муниципального правового акта, отвечающего всем предъявляемым требованиям; проведение работы по убеждению граждан в необходимости принятия такого акта; агитация населения в поддержку именно данного варианта правового акта; необходимость сбора большого числа подписей граждан в поддержку инициативы (особенно в крупных по численности населения муниципальных образованиях, где 2-3 процента подписей – это сотни, а то и тысячи человек); отсутствие законодательной регламентации финансового обеспечения правотворческой инициативы) при совсем не гарантированном положительном результате этой работы.

Публичные слушания – открытые обсуждения проектов муниципальных правовых актов с участием жителей муниципального образования, проводимые представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования. Публичные слушания – новая форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, предусмотренная ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

В предшествующие годы проведение публичных слушаний регламентировалось законодательством некоторых субъектов Федерации, а также нормативными правовыми актами отдельных муниципальных образований. Широкого распространения практика проведения публичных слушаний не получила, прежде всего, из-за отсутствия соответствующего правового регулирования этого института на федеральном уровне.

Публичные слушания обеспечивают реализацию принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления, укрепляют связи органов и должностных лиц местного самоуправления с населением, способствуют информационной открытости принимаемых решений, что позволяет гражданам влиять на выработку этих решений.

Действующее федеральное законодательство все шире использует механизм публичных слушаний, закрепляя обязательность их проведения органами местного самоуправления в самых различных ситуациях.

Так, Градостроительный кодекс РФ (ст. 28) требует проведения публичных слушаний граждан по проектам генеральных планов поселений и городских округов, в том числе по внесению в эти планы изменений.

Федеральный закон ”Об экологической экспертизе” (ст. 9) относит к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов организацию общественных обсуждений, проведение опросов, местных референдумов о предполагаемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащей экологической экспертизе.

Регулируя право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут), Земельный кодекс РФ (ст. 23) устанавливает, что публичный сервитут может устанавливаться нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, когда это необходимо для обеспечения интересов местного самоуправления или местного населения и только с учетом результатов публичных слушаний.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

Инициатива проведения публичных слушаний может исходить от населения, представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования. Если инициатива проведения публичных слушаний принадлежит населению или представительному органу, то решение о назначении слушаний принимает представительный орган, если главе муниципального образования, то решение принимает он сам.

Представительный орган муниципального образования обязан заблаговременно оповещать населения о времени и месте проведения публичных слушаний, принимать меры для заблаговременного ознакомления жителей муниципального образования с проектом муниципального правового акта и их участия в публичных слушаниях.

Федеральный закон определяет перечень документов и вопросов, которые обязательно должны выноситься на публичные слушания:

проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении в устав изменений и дополнений;

проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки;

проекты планировки территорий и проекты межевания территорий;

вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства;

вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

вопросы о преобразовании муниципальных образований.

Уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления этот перечень может расширяться и предусматривать дополнительные вопросы для обсуждения.

Результаты публичных слушаний подлежат опубликованию (обнародованию).

Практика реализации требований Федерального закона о проведении публичных слушаний свидетельствует о возникающих проблемах, требующих своего правового урегулирования. В частности, при регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования учитывается обязательное проведение публичных слушаний, даже тогда, когда это изменение вызвано исполнением вступившего в законную силу решения суда.

Например, в муниципальном образовании ”Мирный” Архангельской области одна из статей устава была признана судом противоречащей федеральному закону. При регистрации необходимых изменений в устав органы юстиции требовали предварительного проведения публичных слушаний, несмотря на очевидную необходимость исполнения решения суда в соответствии с нормами ГПК РФ. Подобные ситуации должны быть учтены законом, чтобы публичные слушания не превращались в формальное мероприятие.

Собрание граждан, конференция граждан (собрания делегатов) – формы обсуждения гражданами вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования.

Конференция (собрание делегатов) осуществляет полномочия собрания граждан и проводится в случаях, установленных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Делегаты на конференцию избираются гражданами на собраниях путем открытого голосования по норме представительства, предусматривающей избрание одного делегата от определенного количества жителей, достигших установленного уставом или нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления возраста, дающего право на участие в собрании граждан (16-18 лет).

Порядок назначения и проведения собрания (конференции) граждан, а также полномочия собрания граждан определяются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления, уставом территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Вместе с тем, свобода собраний граждан гарантирована Конституцией Российской Федерации (ст. 31) и она не может сводиться только к реализации задач местного самоуправления.

В соответствии с законом граждане имеют право самостоятельно проводить собрания в рамках общественной самодеятельности по вопросам, представляющим общественный интерес (собрания автовладельцев, жителей, пенсионеров, родителей, защитников животных и др.). Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ акцентирует внимание лишь на тех собраниях, проведение которых связано с участием населения в осуществлении местного самоуправления.

Собрание граждан, проводимое по инициативе населения или представительного органа местного самоуправления назначается представительным органом в порядке, установленном уставом муниципального образования. Собрание, проводимое по инициативе главы муниципального образования, назначается главой муниципального образования. Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления.

Участие в собрании жителей муниципального образования (части муниципального образования) является свободным и добровольным. Каждый участвует в собрании лично, на равных основаниях и имеет один голос.

Перед началом собрания проводится регистрация его участников. Для ведения собрания обычно избирается открытым голосованием президиум собрания (председатель собрания, его заместитель, секретарь собрания, который ведет протокол собрания). Решение принимается чаще всего открытым голосованием. При необходимости проведения тайного голосования собрание избирает счетную комиссию. На собрании может создаваться рабочая группа по подготовке (доработке) проекта решения собрания.

По итогам обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления собрание может принимать обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления, избирать представителей собрания во взаимоотношениях с этими органами и должностными лицами.

Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых относится решение вопросов, содержащихся в обращениях, с направлением письменного ответа. Закон, к сожалению, не уточняет: кому направляется такой письменный ответ, ведь ни само собрание, ни его президиум не являются постоянно действующими. Результаты рассмотрения принятых собранием обращений целесообразно официально опубликовывать (обнародовать).

Собрание граждан, проводимое по вопросам, связанным с осуществлением территориального общественного самоуправления, принимает решения по вопросам своей компетенции, установленной уставом территориального общественного самоуправления.

Итоги собрания граждан, конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Опрос граждан – форма выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, органами государственной власти. Опрос граждан может проводиться на всей территории муниципального образования или на части его территории. В опросе имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

Инициатива проведения опроса граждан может принадлежать:

представительному органу местного самоуправления или главе муниципального образования – по вопросам местного значения;

органам государственной власти субъекта Федерации – для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Решение о проведении опроса граждан, являющееся нормативным правовым актом, принимает представительный орган местного самоуправления. В решении устанавливаются:

1) дата и сроки проведения опроса;

2) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;

3) методика проведения опроса;

4) форма опросного листа;

5) минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

Жители муниципального образования не менее чем за 10 дней должны быть проинформированы (оповещены) о проведении опроса граждан.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется:

за счет средств местного бюджета – при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления;

за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации – при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Федерации.

Результаты опроса носят рекомендательный характер.

Обращения граждан в органы местного самоуправления – изложенные в устной или письменной форме индивидуальные или коллективные предложения, заявления, жалобы и ходатайства граждан. Ст. 33 Конституции Российской Федерации закрепляет право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Процессуальные гарантии данной конституционной нормы закреплены в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ ”О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации”[219].

В предшествующий период порядок рассмотрения обращений граждан долгие годы регулировался лишь Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. ”О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан” (в редакции от 2 февраля 1988 г.)[220]. Общие положения, касающиеся обращения граждан в органы местного самоуправления, были закреплены и в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (ст.26).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определил, что порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Обращения граждан в органы местного самоуправления, с одной стороны, служат цели реализации конкретных прав граждан и соответствующей обязанности органов местного самоуправления принять меры по обеспечению этих прав в рамках ответственности публичной власти перед гражданами; с другой стороны, обращения граждан можно рассматривать как форму обратной связи между населением и муниципальной властью.

Возможность граждан через институт обращений влиять на действия и решения органов и должностных лиц местного самоуправления, добиваться соответствия этих решений интересам населения способствует становлению в муниципальных образованиях демократической системы местной власти. Важно, при этом, чтобы такая возможность подкреплялась действенным механизмом ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за волокиту при рассмотрении обращений, необоснованные отказы в принятии и рассмотрении обращений граждан, дачу ответа не по существу обращения и иные нарушения прав граждан.

Обращения граждан в органы местного самоуправления осуществляются свободно и добровольно. Обращение должно содержать необходимые сведения о заявителе. Анонимные обращения не рассматриваются.

Предложение – это обращение гражданина направленное на совершенствование организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, принимаемых муниципальных нормативных правовых актов, улучшение социально-экономической и иных сфер местной жизни, деятельности предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории муниципального образования, по решению вопросов местного значения, реализации прав и свобод граждан.

Заявление – это обращение гражданина с просьбой о содействии в реализации принадлежащих ему или другим лицам прав, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством.

Жалоба – это обращение гражданина с просьбой о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Ходатайство – это обращение гражданина с просьбой о признании за ним определенного статуса, прав, льгот, гарантий и преимуществ, с представлением необходимых документов, их подтверждающих.

Письменные обращения граждан должны содержать адрес и наименование органа местного самоуправления, фамилию, имя, отчество либо должность соответствующего должностного лица, сведения о заявителе, включая фамилию, имя, отчество, почтовый адрес. Обращение должно быть гражданином подписано с указанием даты отправления обращения на рассмотрение.

При рассмотрении обращения органом или должностным лицом местного самоуправления гражданин вправе:

получить официальный письменный ответ по существу своего обращения от органа или должностного лица, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов;

представлять дополнительные документы и материалы, а также обращаться с просьбой об их истребовании у соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления;

знакомиться с документами и материалами, касающимися рассматриваемого обращения;

получать уведомления о переадресовке обращения или о продлении сроков его рассмотрения по основаниям, предусмотренным законом;

обжаловать принятое по обращению решение, а также действия (бездействие) органов и должностных лиц, рассматривающих обращение гражданина.

Гражданин направляет письменное обращение в орган или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Если обращение направлено в иной орган или должностному лицу, то оно в течение семи дней со дня регистрации направляется в орган или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Гражданину, направившему обращение, сообщается о переадресовке его обращения.

Должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. Этот срок может быть продлен руководителем органа местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления в исключительных случаях не более чем на 30 дней, в том числе при необходимости направления в иной орган запроса о предоставлении документов и материалов, без которых невозможно объективное рассмотрение обращения. Гражданин уведомляется о продлении срока рассмотрения его обращения.

Устное обращение гражданина в органы и к должностным лицам местного самоуправления возможно в ходе личного приема граждан руководителями органов и должностными лицами местного самоуправления, в ходе отчетов этих лиц перед населением, их встреч и бесед с жителями муниципального образования, по телефону и в иных формах. Информация о порядке личного приема граждан, о месте, днях и часах приема доводится до сведения населения.

За нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления законом субъекта Федерации устанавливается административная ответственность. Так, в соответствии с законом Архангельской области ”Об административных правонарушениях”, должностное лицо местного самоуправления наказывается штрафом в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда. По закону Московской области ”Об административной ответственности за нарушения законодательства Московской области об обращениях граждан” должностное лицо может быть предупреждено, привлечено к ответственности в виде административного штрафа в размере от одного до двух минимальных размеров оплаты труда. При повторном нарушении должностное лицо подвергается штрафу в размере от двух до пяти минимальных размеров оплаты труда. Административный штраф в размере от двух до пяти минимальных размеров оплаты труда – такова ответственность должностных лиц в соответствии с Кодексом Нижегородской области об административных правонарушениях.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусматривает возможность применения и иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении. Важно, чтобы они не противоречили Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам субъектов Федерации.

Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие в его осуществлении основывается на принципах законности и добровольности.

Государственные органы и их должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении местного самоуправления и участии в осуществлении местного самоуправления.

Дата добавления: 2015-05-31