Муниципальных образований

Понятие, виды полномочий органов местного самоуправления

ТЕОРЕТИКО – ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВЕ

Г л а в а 11

КОМПЕТЕНЦИЯ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВЕ

Ч а с т ь IV

и предметов ведения (вопросов местного значения)

Среди уже упоминавшихся в главе IV настоящего учебника признаков, характеризующих правовое положение органа местного самоуправления, особая роль принадлежит властным полномочиям, посредством которых он осуществляет деятельность по определенным в Конституции Российской Федерации и законодательстве предметам ведения муниципального образования (решению вопросов местного значения).

Закрепление за органами местного самоуправления властных полномочий, а за муниципальными образованиями - предметов ведения, является одним из важнейших способов правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе их деятельности. От того, насколько полно, детально, дифференцированно и взаимосвязано закрепляются в нормах права вопросы местного значения и полномочия по их решению во многом зависит эффективность самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по реализацию своего конституционного права на осуществление местного самоуправления.

Четко определенные и разграниченные в законе полномочия и предметы ведения позволяют установить пределы деятельности, рамки ответственности, отчетности, подконтрольности органов местного самоуправления и органов государственной власти, а также проанализировать действия таких органов власти с точки зрения их соответствия нормам закона и права.

Указанные полномочия и предметы ведения создают условия для формирования единой, основанной на принципах демократии и правового государства системы организации муниципальной власти.

Положения ст.3 Конституции России о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, а местное самоуправление выступает в качестве самостоятельной формы осуществления народовластия, означают, что, во-первых, сувереном является народ, а не институты власти, в том числе и органы местного самоуправления, обладающие лишь теми полномочиями, которые им делегировало население муниципального образования для решения соответствующих вопросов местного значения; во-вторых ни один орган местного самоуправления не вправе выходить за пределы установленных для него Конституцией и законами полномочий, что дает им возможность эффективно взаимодействовать между собой, уравновешивать и контролировать друг друга, своевременно указывать на нарушение закона; в-третьих, ни один из органов местного самоуправления не может быть выразителем общей воли населения - только все вместе и в равной степени.

Понятия "предметы ведения муниципального образования" и "полномочия органов местного самоуправления" являются относительно новыми для отечественного государствоведения. Впервые данные понятия формализованы в Конституции Российской Федерации 1993 г. (ст.ст.130 и 132), в соответствии с которой органы местного самоуправления обладают полномочиями по самостоятельному решению вопросов местного значения, а также могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

В самом общем виде под первыми понимают вопросы местного значения, которые вправе решать органы местного самоуправления тех или иных муниципальных образований. Под вторыми - установленную законом меру участия соответствующего органа местного самоуправления (совокупность его прав и обязанностей) в решении вопросов местного значения.

В соответствии с требованиями ст.2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией и данным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Вопросы местного значения межпоселенческого характера - часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с настоящим Законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.

Традиционно среди отечественных ученых существуют различные точки зрения относительно приведенных понятий. При этом дискуссия в основном ведется вокруг соотношения трех терминов: полномочия, компетенция и функции (предметы ведения) органа власти. Например, одни ученые отождествляют полномочия и компетенцию такого органа, определяя последнее как “совокупность его законных, прямых, полных, признанных и полноправных права”[272]. другие под правомочием (полномочием) понимает права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом[273]; третьи – “часть компетенции и статуса органа, должностного лица, выполняющего управленческие функции, предусмотренных для них законодательством или учредительными документами”[274], четвертые, – “предметы его ведения”[275].

Компромисс между приведенными точками зрения может быть найден только в случае рассмотрения полномочий и предметов ведения (функций) в качестве взаимосвязанных, но все же самостоятельных и непременных элементов (черт) правового положения органа местного самоуправления.

Для наиболее полного понимания сущности полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления следует выделить следующие их специфические черты:

1. Круг и содержание таких полномочий ставится законодателем в зависимость от определенных для того или иного вида муниципального образования предметов ведения (вопросов местного значения). Взаимосвязанность закрепляемых в Конституции и законодательстве предметов ведения муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления особо наглядно проявляется в положениях Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г., закрепляющих:

- для муниципального образования каждого типа (поселение, муниципальный район, городской округ) свой круг вопросов местного значения (ст.ст.14-16) и соответствующие полномочия органов местного самоуправления, необходимые для их реализации (ст.17);

- особенности организации местного самоуправления на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах и на приграничных территориях связаны, которые прежде всего, связываются с определяемыми специально для них и взаимосвязанными предметами ведения и полномочиями органов местного самоуправления (глава 11);

- конкретные полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в области местного самоуправления (ст.ст.5 и 6);

- порядок и основания передачи отдельных государственных полномочий только органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации (ст. 19).

2. Полномочия органов местного самоуправления представляют собой неразрывное единство закрепленных в законе их прав и обязанностей. При этом в отличие от прав и обязанностей гражданина, в данном случае право органа власти является одновременно его обязанностью. Не использование органом местного самоуправления предоставленных ему полномочий означает отказ от решения закрепленных за ним вопросов местного значения, переложение их на другие органы местного самоуправления или органы государственной власти, что является правонарушением. Бездействие органа местного самоуправления в решении вопросов местного значения может привести к нарушениям в функционировании всей системы организации муниципальной власти.

3. Согласно п.3 ст.34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. полномочия органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования, а в соответствии с п.1 ст.18 указанного Закона перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон.

3. В отличие от прав граждан всякое полномочие органов местного самоуправления реализуется ими через совершение властных действий административно-распорядительного или нормоустановительного характера. Так, согласно ст.7 указанного Федерального закона по вопросам своего ведения органы местного самоуправления принимают соответствующие муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Таким образом, полномочия органов местного самоуправления можно определить как неразрывное единство их прав и обязанностей, закрепляемых в уставе муниципального образования в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации и необходимых для решения соответствующих вопросов местного значения, исчерпывающий перечень которых определен для каждого вида муниципального образования в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Полномочия и предметы ведения органов местного самоуправления в своей совокупности образуют их компетенцию.

Анализ соответствующих положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" позволяет выделить следующие виды (группы) полномочий органов местного самоуправления:

а) отдельные государственные полномочия, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным данным Федеральным законом к вопросам местного значения и передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления;

б) государственные полномочия, хотя и не делегированные в установленном порядке органам местного самоуправления, но вошедшие в их компетенцию в силу прямого указания об этом действующего законодательства (например, право принимать по вопросам своего ведения муниципальные правовые акты и привлекать к ответственности за их неисполнение);

в) полномочия органов местного самоуправления, по решению вопросов местного значения, отнесенных к компетенции тех или иных муниципальных образований.

Классификация полномочий органов местного самоуправления и предметов ведения муниципальных образований (вопросов местного значения) может осуществляться по различным критериям. Основным из них, по нашему мнению, является направленность (области) деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Анализ соответствующих положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" позволяет выделить три основные такого рода области деятельности указанных органов по:

- управлению муниципальным хозяйством (хозяйственному строительству);

- реализации жителями муниципального образования основных социально-культурных прав (социально-культурному строительству);

- охране общественного порядка, предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечению безопасности и охране их жизни и здоровья жителей муниципального образования охране общественного порядка, участию в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и обеспечению первичных мер пожарной и других видов безопасности.

Рассматриваемые полномочия могут быть классифицированы в зависимости от круга вопросов местного значения, отнесенных к компетенции отдельных видов муниципальных образований на полномочия органов местного самоуправления:

- городских и сельских поселений;

- муниципальных районов и городских округов;

- территорий, имеющих особый правовой статус.

Выделенные основания для классификации полномочий органов местного самоуправления и предметов ведения муниципальных образований позволяют рассмотреть систему их правовой регламентации в главе 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", путем выявления общих и особенных признаков, характеризующих указанные полномочия и предметы ведения.

В каждой из выделенных выше основных областей деятельности органов местного самоуправления указанный Федеральный закон закрепляет следующие группы вопросов местного значения (сферы):

1. Одинаковые, по своей сути, вопросы для всех муниципальных образований;

2. Вопросы, отнесенные к исключительной компетенции муниципального района и городского округа.

Так, в области управления муниципальным хозяйством в соответствии с требованиями указанного Закона, к компетенции для всех поселений, муниципальных районов и городских округов отнесены такие, близкие по своему характеру вопросы местного значения (сферы деятельности органов местного самоуправления, как:

- формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального образования и контроль за исполнением данного бюджета;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

- содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

- создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования;

- обеспечение малоимущих граждан, проживающих в муниципальном образовании и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

- организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

- опека и попечительство;

- формирование и содержание архивных фондов;

- создание условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

- организация библиотечного обслуживания населения;

- территориальное зонирование соответствующих земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель;

- охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах муниципального образования;

- организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;

- организация благоустройства и озеленения территории муниципального образования, использования и охраны лесов, расположенных в его границах.

В области, связанной с деятельностью органов местного самоуправления по реализации жителями муниципального образования основных социально-культурных прав (социально-культурного строительства), к компетенции всех указанных муниципальных образований отнесены вопросы:

- создания условий для организации досуга и обеспечения жителей муниципального образования услугами организаций культуры;

- обеспечения условий для развития на территории муниципального образования массовой физической культуры и спорта;

- создания условий для массового отдыха жителей муниципального образования и организация обустройства мест массового отдыха населения.

В области охраны общественного порядка, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечения безопасности и охраны их жизни и здоровья жителей муниципального образования Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к компетенции органов местного самоуправления всех муниципальных образований отнесены вопросы:

- участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципальных образований;

- обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

- организации и осуществления мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;

- организации и осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального образования;

- осуществления мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

Для всех указанных видов муниципальных образований единым является требование Закона (ст.ст.14-16) о том, что органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).

Исходя из взаимосвязанности предметов ведения муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления, а также – тождественности большинства перечисленных выше вопросов, отнесенных к компетенции муниципальных образований поселений, муниципальных районов и городских округов, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.17) закрепляет следующие единые для органов местного самоуправления всех муниципальных образований полномочия по решению вопросов местного значения:

- принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

- установление официальных символов муниципального образования;

- создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

- установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

- организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

- принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

- учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

- осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами и т.д.

В данной статье закрепляются единые подходы к правовой регламентации права органов местного самоуправления поселений и органов местного самоуправления городских округов принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для данных муниципальных образований работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения, специально определяемых в федеральном законодательстве.

В соответствии с требованиями п.п.8,9,15, 19 ч.1 ст.14, а также п.п. 8-11, 20, 25 ч.1 ст.16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к числу такого рода вопросов местного значения отнесены:

- участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах указанных муниципальных образований;

- обеспечение первичных мер пожарной безопасности в их границах;

- создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха населения;

- организация благоустройства и озеленения территории муниципального образования, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов;

- организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией;

- организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки. К выполнению таких работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.

К предметам исключительной компетенции муниципальных районов и городских округов Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит вопросы, связанные с их деятельностью по реализации жителями муниципального образования основных социально-культурных прав (социально-культурного строительства):

- организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- организации предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

- организации оказания на территории муниципального образования скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов.

В области охраны общественного порядка, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечения безопасности иохраны их жизни и здоровья жителей муниципального образования Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к исключительной компетенции муниципальных районов и городских округов относит только вопросы организация охраны общественного порядка на их территории муниципальной милицией.

В соответствии с положениями п.п. 3, 4 ст.15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к исключительной компетенции органов местного самоуправления муниципального района отнесены:

- все полномочия органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями, том числе - по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- их право заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений

Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с их органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

Соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

11.2 Государственные полномочия в муниципальном праве:

Дата добавления: 2015-05-31