История развития горного права в России

РАЗВИТИЕ ГОРНОГО ПРАВА

Юридические факты и правонарушения

Юридические факты – конкретные жизненные обстоятельства, с которыми нормы права связывают возникновение, изменения или прекращения правовых отношений.

В зависимости от оценки, юридические факты могут быть правомерными и неправомерными; и если они неправомерны – это правонарушения, которые делятся на:

– проступки;

– правонарушения;

– преступления;

Различают объективные и субъективные причины правонарушения.

Юридический состав правонарушения – система признаков правонарушения, необходимых и достаточных для возникновения юридической ответственности.

Юридическая ответственность – особая правовая обязанность правонарушителя нести неблагоприятные последствия личного или имущественного характера.

Юридическая ответственность не возникает в случае ситуации крайней необходимости, в частности: невменяемости, необходимой обороны.

Механизм правового регулирования: правовое регулирование осуществляется с помощью правовых норм, воздействует на общественные отношения с целью их упорядочения и регулирования.

Случаи нарушения в сфере недропользования постоянно освещаются в периодической печати. Так из статьи И. Васьковской [1] можно узнать, что при проведении конкурса на право разведки и разработки нефтяных месторождений в Ненецком автономном округе участники конкурса предлагали по 100-120 млн. долл., но победителем стала небольшая компания из Республики Коми, которая внесла лишь 7 млн. долл. В статье С. Иванова [1] говорится, что на территории Удмуртской Республики все лицензии на право пользования недрами (26 лицензий) были выданы ОАО «Белкамнефть» с грубыми нарушениями законодательства.

Данные случаи подтверждают актуальность правового регулирования недропользования, в котором недобросовестные гос. служащие и пользователи недр находят пробелы и пользуются этим.

Первым дошедшим до нас источником горного права на территории России является грамота князя Святослава Ольговича, датируемая 1137 годом, в которой определены размеры натурального налога с соляных варниц Двинской земли. Всю же историю развития горного права в России можно подразделить на семь этапов, каждый из которых соответствует периоду действия самостоятельной системы горного законодательства [2].

Первый этап (XV век – 1719 г.)

Первый этап спонтанного развития горного права приходится на XV – XVII века, когда управление зарождающимся горным промыслом осуществляли по мере потребности единоличными и временными поручениями судьями и дьяками Приказа большой казны, а также Сибирского приказа, Пушечного двора, Оружейной палаты, Посольского приказа (дела о приглашении иностранцев для разведки руд) и Приказа большого дворца. Предписания по сысканию руд, решения по приглашению рудознатных мастеров и разрешение соляного и железного промыслов принимались на основе разовых именных грамот. Так, по повелению Ивана III 26 марта 1491 года из Москвы была направлена экспедиция на Урал, а в 1492 году – на Печору. В их состав вошли более трех тысяч человек – боярские дети, мастера и много рабочих. Цель экспедиций – поиски и разработка серебряных и медных руд.

В 1517 году Василием III была дана жалованная грамота купцам Стро­гановым на устройство в Сольвычегодске соляной варницы. Кроме того, в 1556 году Иван IV особою грамотой писал Анике Строганову, «чтобы он велел своему сыну Григорию в Перми и в иных местах искать медные руды». В 1557 году особой грамотой Григорию Строганову были пожалованы по берегам Камы 146 верст земли, где ему разрешалось заводить соляные варницы и варить соль беспошлинно в продолжение 20 лет; «о нахождении же меди, серебра или оловянных руд он должен немедленно доносить правительству, самому же их не обрабатывать». Такая же грамота была дарована второму сыну Строганова – Якову, а в 1574 году Строгановым «дозволено выделывать железо в свою пользу» на землях, расположенных по сибирским рекам, но «медные, оловянные, свинцовые руды, а также серу проплавлять только для опыта». Иван IV во многих своих грамотах призывал «всех, кто пожелает» искать руды золота, серебра, меди, олова, свинца, железа, а также слюду и серу.

В царствование Михаила Федоровича нужда в оружейных заводах привела к усилению изыскании «руды всякой», В 1626 году в Россию был приглашен английский инженер Бульмурр, который «своим ремеслом и разумом знает и умеет находить руду золотую и серебряную и медную и дорогое каменъе и места такие знает достаточно». С помощью выписанных мастеров снаряжались экспедиции «для разыскания серебряной и всякой иной руды» в Соликамск, на Северную Двину. Мезень, на Канин Нос, на Югорский Шар, за Печеру, к реке Косьве и даже на Енисей. В 1631 году на Урале в Ирбитском уезде был построен первый на Руси казенный железоделательный завод, названный Нищшским, а в 1635 году на землях Пыскорского монастыря на р. Камкарке был пущен первый на Руси Пыскорский медеплавильный завод (также казенный), работавший на рудах Кужгорского и Грошоровского месторождений (на правобережье р. Камы). В 1636 году дал первое железо частный Городищенский завод (близ Тулы) голландского заводчика Андрея Виниуса. В 1639 году гамбургский купец Марселис построил четыре железо­делательных завода вблизи г. Делилова на реках Вага, Кострома и Шексна. В 1943 году по указу Михаила Федоровича была послана экспедиция «на Шилку-реку и Зею-реку для проверки руд».

Царь Алексей Михайлович начал свои горнозаводские распоряжения тем, что приглашал каждого искать «медные руды и другие». В 1654 году вышла грамота «О поиске медных руд на Урале». В Тобольск в 1668 году был послан приказ, по которому «каждому дозволялось по всей Сибири искать цветные камни и всякие руды, а с найденного железа взять оброка десятый пуд». С разрешения государя отправился на поиск руд известный рудознатец Дмитрий Алексеевич Тумашов, которому предоставлено было «искать везде и железные руды, по без стеснения ясачных и русских людей». В 1668 году его сыном Дмитрием на р. Нейве у Муреинской слободы (Урал) были обна­ружены первые находки самоцветов (аметистов, топазов, аквамаринов, изум­рудов) и наждака. В 1696 году Д.Д. Тумашов нашел в долине р. Нейва залежи железных руд, на базе которых в 1700 году началась постройка крупного казенного железоделательного завода, переданного в 1702 году именным указом Петра I Никите Демидову.

24 августа 1700 года Петром I в Москве (с 1715 года – в Санкт-Петербурге) был учрежден Приказ рудокопных дел (Рудный приказ) в составе 12 человек под руководством окольничего Алексея Тимофеевича Лихачева и дьяка Артемия Коринского. Сфера деятельности Приказа рудокопных дел определена указом Петра I от 4 ноября 1700 года «О сыске золотых, серебряных медных и других, руд». Приказ рудокопных дел занимался вопросами розыска руд и создания новых горно-металлургических предприятий. Здесь собирались сведения обо всех находках «золотой, серебряной и медной, или иных каких руд». Первоначально Приказ рудокопных дел распространял свою деятельность на всю Россию, затем его функции по Сибири были переданы Сибирскому приказу. Ежегодно Приказ рудокопных дел отправлял экспедиции в известные или вновь открытые рудоносные районы. В состав экспедиций входили рудознатные мастера (рудознатцы), солдаты, подьячие и рудознатные изветчики (доносители о находках руды).

Исключительное право на недра и находящиеся в них рудные полез­ные ископаемые в этот период признавалось за царем. Иван IV, Михаил Федорович и Алексей Михайлович в своих грамотах всегда прибавляли, что «обработка руд... дозволяется лишь для опыта или для сдачи найденной руды в государеву казну». Разрешение частной добычи железа, а затем и меди производилось на условиях срочной концессии (на 10 – 20 лет, с возможно­стью ее продления, но без гарантии права наследования).

Второй этап (1719 – 1806 г.г.)

Начало второго этапа приурочено к указу Петра I о берг- привилегии, принятому 10 декабря 1719 года, который устанавливал право свободного горного промысла на землях казенных и частных: «соизволяется всем и каждому дается воля, каково б чина и достоинства ни был, во всех местах, как собственных, так и на чужих - искать, копать, плавить, варить и чистить всякие металлы: сиречь - злато, серебро, медь... також потребные земли и каменья...». Более того, добыча полезных ископаемых на землях частных собственников определялась как привилегия государства, а собственник либо пользовался преимущественным правом на разработку руд, либо получал 1/32 часть прибыли от такой разработки на его участке. Берг-привилегия гарантировала право наследства собственности на заводы, огра­ждала промышленников от вмешательства в их дела местных властей, про­возглашала право свободной продажи добытого минерального сырья. Полезные ископаемые объявлялись царской собственностью, и промышленники обязаны были платить налог в размере 10 % прибыли (с 1724 года – 1 коп. с пуда чугуна). В то же время Берг-привилегия отдавала предпочтение при разработке полезных ископаемых владельцу земли; промышленник обязан был платить вотчиннику за лес и землю 3 % прибыли.

Специальное правовое регулирование горного дела предопределило создание института государственного управления горнорудной промышленностью в эпоху Петра I, который учредил в 1719 году Берг-коллегию (действовавшую в 1719 – 1720, 1722 – 1731, 1742 – 1775, 1796 – 1806 гг.) – орган по управлению горнорудными предприятиями в России. Первый президент Берг-коллегии (1719 – 1726 гг.) – известный сподвижник Петра 1 Яков Вилимович Брюс, Берг-коллегия и подчиненные ей местные органы — Московская берг-контора (берг-рата), Тобольское горное начальство (обер-берг-амт) и Нерчинский берг-амт – ведали лабораторной экспертизой вновь открытых руд, отводом мест под заводы, рудники и выдачей ссуд на их строительство, рассмотрением споров между промышленниками, взысканием с промышленников налогов, припиской к заводам государственных крестьян, а также выдачей разрешений на покупку крепостных к заводам, рассмотрением жалоб промышленников, приписных крестьян и мастеровых людей, осуществлением карательных функций по отношению к приписанным крестьянам, ограждением промышленников от вмешательства в их дела местной администрации, передачей казенных заводов частным лицам и приемом частных заводов в казну, управлением казенными заводами, организацией сбыта их продукции. В 1720 – 1722 гг. она действовала как Берг-мануфактур-коллегия.

Для недропользователей далекой в то время Сибири при Петре II ре­шением государственного Тайного совета был установлен льготный режим горного предпринимательства по «Манифесту о поисках руд и строительству в Сибири и отдаленных местах заводов без дозволения Берг-коллегии» 1727 года. Манифест разрешил свободное предпринимательство в горном деле в виде регистрации в местных воеводствах (вместо разрешения Берг-коллегии, размещенной в Санкт-Петербурге), свободную продажу всех без исключения металлов и сырья внутри страны, освобождение от налогов на первые 10 лет работы, гарантию от конфискации рудников и промыслов.

8 октября 1731 года Указом Анны Иоановны деятельность Берг-коллегии была прекращена с передачей ее функций Камерц-коллегии, а по Указу от 21 августа 1736 года – новообразованному Генерал-берг-директориуму. По манифесту Анны Иоановны от 3 марта 1739 года берг-привилегия была дополнена «берг-регламентом», который уменьшил налоговое обложение промышленников (с 3,1 до 2 %), обязав их поставлять в казну не всю, а лишь 2/3 выплавляемой меди; остальную им разрешалось свободно продавать. Разрешалась приписка государственных крестьян к частным заводам. Промышленники освобождались от пошлины на продовольствие и припасы, доставляемые на заводы. Иностранцам предоставлялись равные привилегии с русскими промышленниками. Главное значение берг-регламента состояло в том, что он ликвидировал преимущественное право вотчинников на разработку полезных ископаемых на своей земле, признав это право за теми, кто их обнаружил первым. Это положение отменено в 1782 году, когда манифестом Екатерины Великой от 28 июня 1782 было объявлено исключительное право собственности владельца земли на «самое ея недро» и на «все сокровенные минералы и металлы, из него происходящие».

Третий этап (1806 – 1832 г.г.)

Третий этап ведет свое начало с 13 июля 1806 года, когда в России было утверждено Горное положение –система законов, регламентировавших взаимоотношения губернских правлений и горных ведомств России, права и обязанности управляющих казенными горными заводами, а также владельцев частных предприятий и чинов горного надзора. Горное положение было утверждено вначале как «Проект горного положения» сроком на 5 лет, но не пересматривалось и, оставаясь в действии, вошло отдельными частями в первое издание Свода законов. Авторами Горного положения считаются член Берг-коллегии, управляющий казенными горными заводами Андрей Федорович Дерябин и первый русский министр финансов Алексей Иванович Васильев. Горное положение подтверждало право собственности горнозаводчика на поверхность земли и на ее недра, но одновременно признавало право каждого искать руды на казенных землях, «приграниченных и неприграниченных к заводам», и возобновлять деятельность заброшенных прежними владельцами рудников при условии обязательной поставки добываемой руды на казенные заводы.

Одновременно с утверждением Горного положения 13 июля 1806 года в составе Министерства финансов вместо упраздненной Берг-коллегии был образован Горный департамент –государственное учреждение по управлению горными предприятиями России. Горный департамент состоял из Горного совета и Горной экспедиции. Первый директор Горного департамента (1807 – 1811) – бывший колыванский губернатор и главный начальник Алтайского горного округа Гавриил Семенович Качка. Горный совет занимался рассмотрением научных проблем, наиболее важных текущих дел, а также подготовкой законодательных актов по горной части. Горная экспедиция являлась исполнительным органом и ведала многочисленными хозяйствен­ными делами, в т.ч. бухгалтерией по всем заводам и другим имуществом горного ведомства. В 1811 году был учрежден Департамент горных и соляных дел (соляное дело находилось до этого в ведении Министерства внутренних дел), который включал отраслевые (монетное, казенных заводов, частных заводов, добычи солей и минералов, снабжения государства солью) и функциональные (счетное отделение, горный суд, лабораторию, чертежную) подразделения. При департаменте находился и Петербургский горный корпус. В 1825 году при Департаменте горных и соляных дел для рассмотрения проектов по развитию и организации горного и соляного дела был создан Горный ученый комитет.

Четвертый этап (1832 – 1918 г.г.)

Четвертый этап начался в 1832 году с изданием первого Российского Свода законов, включающего Горный устав –свод правил, регламентировавший в России создание и деятельность казенных и частных горных заводов, организацию управления ими. Горный устав, составленный на основе Горного положения, определял, «что право на ископаемые в недрах земли, их разведку и добычу принадлежит единственно и исключительно собственнику земли, а другим лицам – не иначе, как с его согласия». Этот принцип послужил основой как для региональных актов, так и для специальных актов – «Устава о частной золотопромышленности» (1870), «Положения о частной горной промышленности на свободных казенных землях» (1877), «Устава о соли» (1887), «Правил о нефтяном промысле» (1892) и др. В отличие от за­падноевропейских горных законодательств, российский Горный устав нор­мировал не только добывающую (горные промыслы), но и обрабатывающую (горные заводы) отрасли горной промышленности.

Горный устав периодически пополнялся правилами, особыми положе­ниями, постановлениями, главным образом регламентирующими горную промышленность в отдельных районах страны (Область войска Донского, губернии Царства Польского, Кавказ).

Исполнительным государственным органом горного производства был Департамент горных и соляных дел. С введением в мае 1862 года акцизной системы государственного соляного налога соляная часть была переведена в Департамент разных податей и сборов и вновь образован Горный департамент. В связи с упразднением (указом от 15 апреля 1863 года) Штаба корпуса горных инженеров и Горного аудиториата принадлежавшие им учебная, техническая, инспекторская и судебная части были переданы в ведение Горного департамента. 1 января 1874 года Горный департамент переведен из Министерства финансов в ведение Министерства государственных имуществ. В 1880 году отменен акциз на соль, и соляная часть вновь передана в Горный департамент. С 1882 года Горному департаменту были подчинены металлургические заводы. С целью подробного изучения геологического строения территории России в 1882 году при Горном департаменте учрежден Геологический комитет. К начале XX века в состав Горного департамента входили инспекторский, технические отделы, отделения казенных и частных золотых промыслов, соляных и нефтяных промыслов, архив, бухгалтерская и секретарская части; с 1904 года функционировал Совет по горнопромышленным делам.

В 1894 году был реорганизован и расширен Горный ученый комитет при Горном департаменте – при комитете созданы комиссии по взрывчатым веществам, изучению причин несчастных случаев и др. По принятому в это же время положению в функции Горного ученого комитета входило рассмотрение дел по применению правил о горных работах и о постройках в заводских округах и в округах минеральных вод, дел по горнозаводской части, передаваемых на заключение из Кабинета Его Императорского Величества, проектов и смет горнозаводских строительств, планов действий горных заводов, дел по наблюдению за поисково-разведочными работами и развитию горной техники, уставов и программ горных учебных заведений и порядка преподавания в них, технических инструкции для чинов горного надзора, а также рассмотрение отчетов по командировкам с техническими поручениями служащих горного ведомства. Заключения представлялись Министерством земледелия и государственных имуществ через Горный департамент. Горный ученый комитет осуществлял также сбор, обработку и публикацию статистических данных по горному промыслу России.

В 1905 году Горный департамент из Министерства государственных имуществ был возвращен в Министерство финансов, откуда 27 октября 1905 года был передан в Министерство торговли и промышленности.

Горный департамент и состоящий при нем Геологический комитет действовали «в видах подробного изучения геологического строения России». Ему, в частности, поручалось:

1. Систематическое исследование геологического строения России.

2. Разработка относящихся до сего предмета сведений и издание научных по оному сочинений.

3. Составление и изучение подробной геологической карты государства.

4. Собирание горных пород и полезных ископаемых и составление из них систематических коллекций.

5. Содействие другим ведомствам и частным лицам по предметам занятий Департамента и Комитета.

В Министерстве торговли и промышленности проблемами недропользования занимался Горный департамент. Вся территория Российской Империи была разделена на 12 горных областей: Уральская, Западно-Сибирская, Восточно-Сибирская, Кавказская, Южной России, Северо-Западная, Западная, Московская, Волжская, Юго-Восточная, Северная и Сахалинская. В каждой области в зависимости от конкретных условий организовывалось несколько горных округов.

Часть земель в империи находилась в ведении Министерства Императорского Двора по Кабинету Его Императорского Величества. Освоением природных ресурсов на этих территориях занималось специальное ведомство. В частности, в его ведении находились горные заводы, рудники и промыслы в Алтайском и Нерчинском округах, Екатеринбургская и Петергофская гранильные фабрики.

Законодательством Российской Империи предусматривалась частная и государственная (казенная) собственность на горные промыслы и заводы. При этом частная горнопромышленная деятельность могла производиться на государственных землях. Все государственные горные заводы и горная промышленность находились в ведении Министерства торговли и промышленности, которое имело достаточно широкие функции и полномочия, в частности, направленные на обеспечение эффективной и взаимовыгодной деятельности государственных и частных заводов, поощрение внедрения отечественных технических решений. «Главное начало, на коем горные заводы казенные должны быть устрояемы, состоит в том, чтобы они содействовали и поощряли частную промышленность, а не были бы ей преградой». «Министр наблюдает, чтобы открытые руды и минералы на землях частных не оставались необработанными».

Министерство «по горным заводам частных лиц имеет попечение о снабжении заводчиков всеми законными пособиями, нужными для действия заводов», «старается преимущественно одобрять тех заводчиков, кои произведениями заменяют иностранные, употребляемые внутри государства, или производится внешняя торговля».

На Министерство возлагалась функция надзора за осуществлением эффективной налоговой политики, создания нормальной конкурентной среды, осуществления внешнеэкономической деятельности в интересах государства. «В умножении и уменьшении податей с заводов частных людей Министр наблюдает:

– чтобы заводчики излишними налогами не были принуждены оставить частью или совсем каких-либо рудников, заводов и фабрик;

– чтоб несоразмерными податями с одних заводчиков против других не обессилить платящих большие подати и не дать слишком великого перевеса одним против других:

– чтоб изделия, нужные для внешней торговли, облагаемы были податями, соразмерными обстоятельствам и существу сей торговли;

– чтоб новые заведения для выделки произведений взамен произведений иностранных не имели подрыва от наложения податей, но получили бы против других всевозможное пособие и, где нужно, льготные годы».

«В положении податей на заводы частных лиц Министр наблюдает: во-первых, чтобы все заводчики платили уравнительную государственную подать и, во-вторых, чтобы особенная подать была взимаема за пособия, данные заводчикам из казны».

Министерство имело специальный бюджет, целью которого было стимулирование разведки полезных ископаемых, а также оказание финансовой и технической помощи действующим не только государственным, но и частным предприятиям. «Министр имеет власть посылать чиновников с нужным числом лиц для разыскания недр земных, где он признает нужным, за счет сумм, ассигнуемых по смете Горного Департамента; но если на то потребна особенная сумма, то он представляет о сем, по принятому порядку, куда следует. «Министру предоставляется разрешение всех нужных построек на горных заводах из особой, ежегодно ассигнуемой на построение по сим заводам суммы, без ограничения количества таких издержек, в том уважении (т. е. имея в виду), что сие дело есть хозяйственное и фабричное».

Значительное место в деятельности Горного департамента уделялось руководству горными округами, в которых организовались Горные управления. Он разрабатывал штаты и сметы, регулировал их деятельность, определял границы горного округа, мог изменить их в случае необходимости.

В обязанности Горных управлений входило:

– «наблюдение за точным исполнением законов и распоряжений правительства по всем частям горного управления»;

– «общее наблюдение, в указываемых законом случаях, за правильностью горных работ в техническом отношении»;

– «поддержание на казенных заводах правильного хозяйства и возможно лучшей степени технического производства»;

– «устранение хищнических работ на рудниках»;

– «попечение о развитии и улучшении заводского производства и приискании к тому новых способов»;

– «составление, рассмотрение и представление Министру годовой сметы потребных заводам сумм»;

– «рассмотрение и утверждение смет на рубку лесов в казенных горнозаводских дачах и наблюдение за правильностью вырубки и вообще за правильным заготовлением лесных материалов», «принятие зависящих от Управления мер к охранению лесов казенных горных заводов от пожаров и самовольных порубок».

Горный устав значительное внимание уделял проблемам охраны окружающей природной среды при проведении горных работ. В частности, горный промысел не дозволялся на тех участках, «в коих горные работы могли бы причинить повреждение водным источникам». Предусматривались и другие ограничения.

Регламентировался порядок отвода земельных участков для создания горных заводов. «Если просимая для разработки ископаемого площадь заключает в себе земли, сданные в аренду или приносящие казне доход, то горнопромышленник обязан обеспечить особым залогом могущие произойти для казны и арендаторов убытки от предоставления горнопромышленнику отвода и уменьшения ценности земли производимыми им работами. Размер этого залога определяется местным управлением казенными землями».

Законодательство Российской Империи провозглашало принцип, по которому владелец земли являлся и собственником недр. В ст. 236 Горного устава сказано, что «право частной собственности в имуществах недвижимых объемлет не одну поверхность земли, но и самое ее недра, и поэтому оно простирается на все сокровенные минералы и на все металлы, из них происходящие» и далее в ст. 237: «по сему дозволяется каждому собственнику на его землях искать, копать, плавить, варить и чистить всякие металлы».

Вместе с тем в ряде случаев, вводились ограничения. Так, право на разработку недр на участках земли, переданных крестьянину в личную собственность, сохранялось за обществом. Владелец участка при этом имел право на особое вознаграждение. В другом случае закон устанавливал, что при открытии в недрах земель, принадлежащих казачьим округам, полезных ископаемых «таковые земли обращаются в казну за установленное вознаграждение».

Законодательство устанавливало принцип платности недропользования. Величина платы зависела от доходности горного промысла. В отдельных случаях регламентировался порядок проведения разведочных работ, устанавливалась плата за право разведки, действовала система льгот, направленная на стимулирование сокращения сроков разведки, оговаривались требования рекультивации земель по окончании разведки или горного производства.

Четвертый этап истории горного права закончился с упразднением Горного департамента 21 января 1918 года.

Пятый этап (1920 – 1976 г.г.)

Пятый этап формально начинается с 1920 года, когда был принят Декрет СНК «О недрах земли», но по существу реальное горное законодательство этого периода сформировалось к 1927 году, когда было принято Горное положение СССР (Сыродоев, 1969; Башмаков, 1974; Перчик, 19946).

Одним из первых декретов Советской власти был Декрет СНК «О недрах земли», принятый 30 апреля 1920 г. Он отменял частное право собственности «на поверхность земли и ее недра».

Устанавливался следующий порядок пользования и распоряжения не­драми земли:

1. Все акты и договоры о правах на недра земли всяких лиц и частных обществ, признавались утратившими силу.

2. Эксплуатация недр и распределение добытых полезных ископаемых, а равно и общее руководство и надзор за горнопромысловыми операциями передавались в ведение Горного Совета ВСНХ.

3. Добыча общераспространенных полезных ископаемых передавалась в ведение местных органов Советской власти.

4. Участки земли, на которых были найдены полезные ископаемые, «заслуживающие постановки на них эксплуатационных работ», отчуждались и передавались в пользование «подлежащих учреждений и лиц для разработки».

В 1923 г. Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом было принято «Положение о недрах земли и разработке их».

Первым развернутым законодательным актом СССР в области регулирования отношений недропользования явилось Горное положение СССР, принятое Постановлением Центрального Исполнительного Комитета и СНК СССР от 9 ноября 1927 г.

В соответствии с действовавшей Конституцией СССР указывалось, что «недра земли в пределах Союза ССР» являются государственной собственностью. При этом в Положении уточнялось, что они «не могут быть предметом частной собственности».

Положение имело характер основ законодательства. Оно регулировало порядок распоряжения и пользования недрами земли для горного промысла, в его развитие должны были издаваться горные законы союзных республик.

В Положении еще не было дано определение понятия недра, но приве­дено определение термина полезные ископаемые - «составные части недр - твердые, жидкие и газообразные, которые могут добываться с промышленной целью, путем извлечения или отделения их, независимо от того, находятся ли они в глубине или выходят на поверхность». Естественное скопление ископаемых называлось их месторождением, а их промышленная разработка и производимые с этой целью поиски, разведка и подготовительные работы – горным промыслом.

Горным промыслом вправе были заниматься все граждане и юридические лица Союза ССР. Право занятия горным промыслом могло предоставляться иностранным гражданам и юридическим лицам, но в каждом отдельном случае для этого требовалось разрешение СНК Союза ССР. При этом, однако, указывалось, что действия Положения и издаваемых на его основе горных законов союзных республик в части получения права на разработку недр не распространяются на месторождения радиоактивных руд, добыча которых является монополией государства.

Распоряжение недрами в отношении использования их для горного промысла, организация геологических исследований и промышленных разведок в целях выявления горных богатств страны, общее руководство и регулирование горной промышленности, надзор за правильностью производства горных работ, охрана недр и борьба со стихийными бедствиями на горных предприятиях сосредоточивались в ведении ВСНХ СССР и ВСНХ союзных республик. Устанавливалось разграничение компетенции горных органов ВСНХ СССР и ВСНХ союзных республик.

По степени изученности недр была введена классификация, по которой «все месторождения полезных ископаемых делились на месторождения уже открытые и на месторождения еще не открытые» (ст. 15). С точки зрения современной лексикологии такую терминологию нельзя признать удачной. Не случайно в Положении дано определение только понятия «уже открытого» месторождения; о том, что понимать под «еще не открытым», ничего не сказано. Месторождениями «уже открытыми» признавались:

1. «Скопления полезных ископаемых, наличие которых установлено ранее произведенными горными работами (поиски, разведка, разработка) или данными геологии и которые на этом основании включены в объявляемый во всеобщее сведение список месторождений, закрытых для поиска и разведки на праве первого открывателя».

2. Всякие скопления общераспространенных ископаемых. Ряд полезных ископаемых, залегающих на поверхности или небольшой глубине и поэтому легкодоступных; пригодных для прямого применения практически без подготовки и переработки; часто встречающихся в природе, в Положении названы «общераспространенными» ископаемыми. Такими ископаемыми считались (ст. 15): песок всякий, галька, гравии, глина всякая (кроме каолина, огнеупорной, кислотоупорной и красочной), камень булыжный, кремень, кварцит, песчаник, мел, гипс, мергель, известняк, сланцы (кроме горючих) и следующие массивно-кристаллические породы: гранит, базальт, диориты, сиениты, габбро, андезиты и порфир. Учитывая природные, технологические и организационно-экономические особенности их использования, для этой группы ископаемых в ряде случаев вводили особые правовые нормы.

«Уже открытые месторождения» по своей народнохозяйственной значимости делились на три группы:

– общесоюзного значения;

– республиканского значения;

– местного значения.

Положение определяло компетенцию органов государственной власти по уровням управления применительно к этому делению.

Термины «еще не открытые» и «уже открытые» месторождения по существу определяли два основных этапа изучения ресурсов недр.

Первый этап включает работы по поискам и разведке месторождений, второй – по детальной разведке и разработке.

В Положении был детально изложен порядок приобретения права на производство работ по каждому этапу, вводились соответствующие нормы, регламентировались, в частности, следующие положения: цель работ; ограничения территорий, на которых они могут производиться; порядок получения разрешения на проведение работ; требования к объемам и качеству применяемых технологий; порядок выплат за пользование недрами на различных этапах изучения и освоения недр и др.

Под поисками подразумевались действия, непосредственно направленные на обнаружение месторождения полезного ископаемого, не признанного еще открытым; под разведкой – производство всякого рода горных работ, непосредственно направленных на выявление промышленного значения обнаруженного месторождения.

На «уже открытом» месторождении осуществляется детальная разведка, т.е. дополнительные работы по выявлению промышленного значения месторождения, и разработка, предусматривающая проведение работ по добыче определенного вида полезного ископаемого, в пределах установленной площади месторождения, в течение определенного срока или до полной его выработки.

В отношении поисковых работ были определены цели их проведения и порядок получения разрешения. Поисковые работы, за исключением оговоренных случаев (для территории, занятых промышленными и военными объектами; в природоохранных зонах, на землях, находящихся в чьем-либо хозяйственном использовании), допускались на всей территории Союза ССР «без чьего-либо разрешения и независимо от согласия землепользователя». Разрешения горных органов выдавались «в форме особых разрешительных на поиски свидетельств». Регламентировались также размеры занимаемой территории, сроки выполнения работ.

Для получения права на разведочные работы получение свидетельства было обязательным.

В свидетельстве на проведение разведочных работ устанавливался, помимо других условии, обязательный годовой минимум затрат, при двухразовом невыполнении которого горнопромышленник лишался права на проведение работ.

Право на проведение работ по доразведке и разработке месторождений оформлялось в форме двухстороннего договора. В договоре детально определялись виды и объемы работ, сроки их выполнения, капитальные вложения, устанавливалась минимальная годовая добыча. В зависимости от степени подготовленности (разведанности) месторождения горнопромышленник мог быть освобожден от обязательной минимальной добычи на срок до 5 лет.

Плата за получение права проведения поисковых и разведочных работ не взималась. Горнопромышленник, который открыл месторождение и приступил к разработке открытого месторождения, должен был платить государству долевое отчисление с фактической добычи, твердый размер которой для отдельных полезных ископаемых различных регионов устанавливался горными законами союзных республик в пределах не свыше 5 % для нефти и 3 % для всех остальных ископаемых. Долевое отчисление могло взиматься как натурой, так и в денежном эквиваленте. Порядок и сроки взимания долевых отчислений устанавливались горными законами союзных республик.

Законодательство предусматривало для малорентабельных месторождений введение льгот в форме освобождения от долевого отчисления на весь период разработки или на определенный срок.

В случае отказа первооткрывателя по каким-либо причинам от разра­ботки месторождения право на его разработку предоставлялось в форме до­говора, условия которого, в том числе и размеры платы за право разработки, определялись либо соглашением сторон, либо в порядке публичных торгов, условия которых определялись государственным органом, предоставляющим данное месторождение под разработку.

Всю геологическую информацию, которую получал горнопромышлен­ник в процессе поисковых и разведочных работ, он обязан был сообщать горному органу, выдавшему ему разрешительное свидетельство на ведение работ.

Положение предусматривало право передачи разрешительного свиде­тельства на ведение поисковых и разведочных работ. После открытия место­рождения и получения горного отвода первооткрыватель имел право переуступить или заложить отводной акт другим лицам. Предусматривалось также право переуступки полностью или частично третьим лицам прав по договорам на детальную разведку и разработку. Во всех случаях для совершения этого акта требовалось согласие органа, предоставившего соответствующее право. При этом оговаривалось, что новый владелец права принимает на себя все права и обязательства первого владельца права.

Каждый горнопромышленник был обязан одновременно с получением права на ведение горных работ внести в депозит государственного органа, предоставившего ему месторождение, залог в обеспечение покрытия землепользователям возможных убытков от производительных горных работ. Размер залога определялся органом, предоставившим месторождение.

Шестой этап (1976 – 1992 г.г.)

Шестой этап начинается с 1976 года, когда Верховным Советом СССР были введены в действие Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах (Перчик, 1994 г.). В 1979 году в них были внесены отдельные изменения и дополнения. Этот закон существенно отличался от действовавшего ранее Горного положения СССР. Был введен ряд принципиально новых правовых норм, текст расширен за счет дополнительных разделов. На базе этого закона, принятого в качестве Основ законодательства, разраба­тывались республиканские законы и, в частности, Кодекс РСФСР о недрах.

Впервые в законодательном порядке был провозглашен принцип, что регулирование горных отношений должно осуществляться «в интересах настоящего и будущих, поколений». Эта норма сохранялась и в последующих законодательных актах. Ставилась задача «научно обоснованного, рационального, комплексного использования недр для удовлетворения потребностей в минеральном сырье и других нужд народного хозяйства, охраны недр, обеспечения безопасности работ при пользовании недрами, а также охраны прав предприятий, организаций и учреждений и граждан, укрепление законности в этой области». Провозглашалась в соответствии с действовавшей Конституцией СССР исключительная государственная собственность на недра, которые рассматривались как «общее достояние всего советского народа», предоставляемое только в пользование. Все недра в СССР представляли единый государственный фонд недр, в который входили как используемые, так и неиспользуемые части недр. Государственное управление в области использования и охраны недр возлагалось на Советы министров и исполкомы местных Советов народных депутатов, а также на специальные государственные органы. Разделение полномочий между ними в законе не оговаривалось.

В качестве пользователей недр могли выступать государственные, кооперативные и общественные организации, а также граждане СССР. Участие иностранных юридических и физических лиц прямо не предусматривалось, однако указывалось, что «в случаях, предусмотренных законодательством СССР, недра могут предоставляться в пользование и иным организациям и лицам».

Установлено было четыре вида пользования недрами:

1) геологическое изучение;

2) добыча полезных ископаемых;

3) строительство и эксплуатация подземных сооружений для различных целей, в том числе для хранения нефти и газа, захоронения отходов и т.п.;

4) удовлетворение других государственных и общественных надобностей.

Был введен принцип бесплатного предоставления недр в пользование. Отказ от платности недропользования в тот период носил политический характер. С переходом к реальным рыночным отношениям платность была вновь восстановлена.

Для добычи полезных ископаемых недра предоставлялись в пользование на основе акта, удостоверяющего горный отвод. Действовала система органов горного надзора. При этом не давался механизм предоставления горного отвода и не регламентировались полномочия органов горного надзора, а делалась отсылка к специальным законодательным актам, которые на практике заменялись инструктивными документами ведомственного характера, имевшими в тот период по существу статус закона.

Срок пользования недрами практически не регламентировался. Фор­мально указывалось, что пользование может быть срочным и бессрочным. Но не оговаривался механизм установления срочного пользования, которое могло быть продлено «при необходимости». Кто и как должен был ее определять, не указывалось.

В целом многие статьи Основ носили чисто декларативный характер, поскольку не содержали механизма реализации той или иной правовой нормы.

В соответствии с тремя первыми видами пользования недрами в трех последующих разделах устанавливались общие требования к ведению и учету работ, порядку проектирования, строительства и эксплуатации месторождений и т.п.

По каждому виду пользования недрами (геологическое изучение, до­быча полезных ископаемых, строительство и эксплуатация подземных объек­тов) регламентировались требования к ведению соответствующих работ.

Были даны основные требования в области геологического изучения недр.

Прямо указывалось, что предприятия, осуществляющие эти работы, были обязаны обеспечить:

– рациональное, научно обоснованное направление и эффективность по геологическому изучению недр;

– полное изучение недр и условия их освоения;

– достоверность оценки ресурсов и их геолого-экономическую оценку;

– выполнение установленных экономических требовании и др.

Предусматривалось, что геологоразведочные работы осуществляются самостоятельным геологическим ведомством (министерством), которое после открытия месторождения, подсчета и утверждения запасов должно передать его для промышленного освоения соответствующим специализированным министерствам, осуществляющим руководство разработкой месторождений того или иного вида полезных ископаемых (уголь, нефть и газ и т.п.).

В целях обеспечения эффективной разведки и рациональной разработки месторождений проектирование предприятий по их освоению могло проводиться только после утверждения запасов и принятия решения о целесообразности промышленного освоения месторождения. Проекты создания таких предприятий должны были предусматривать:

– размещение сооружений и способы разработки месторождений, обеспечивающие наиболее рациональное и эффективное использование запасов;

– сохранение и учет попутно добываемых продуктов;

– меры безопасности населения, охраны недр и окружающей природной среды.

Осуществление освоения месторождений допускалось только в соответствии с утвержденными проектами и схемами их разработки. Специализированным ведомствам в законодательном порядке поручалось утверждение правил, в частности разработки нефтяных и газовых месторождений. Были сформулированы основные требования к разработке месторождений полезных ископаемых, порядок ликвидации и консервации предприятия по добыче полезных ископаемых. Такие правила были созданы, и они с незначительными изменениями и дополнениями действуют до настоящего времени.

Впервые в достаточно полном виде были сформулированы в законе основные требования в области охраны недр. Указывалось, что «все недра СССР подлежат охране». Контроль и надзор за реализацией этих требований возлагался на органы государственного горного надзора и государственного геологического контроля, которые эффективно пользовались предоставленными им полномочиями. А полномочия им были предоставлены весьма широкие. Они имели право проверять правильность разработки месторождений, давать обязательные для исполнения указания об устранении выявленных недостатков и нарушении, приостанавливать работы, если они не соответствуют утвержденным проектам и т.п.

Основы установили достаточно четкие общие принципы государственного учета запасов и месторождений. Все запасы и месторождения подлежали государственному учету, предусматривались составление государственного кадастра месторождений и баланса запасов полезных ископаемых, порядок утверждения и списания запасов. Все эти положения были детально регламентированы в общесоюзных инструктивных документах.

Заключительные разделы содержали правовые нормы разрешения споров по вопросам пользования недрами, определения ответственности за нарушение законодательства о недрах, порядка заключения международных договоров.

Необходимо отметить, что Основы прямо возлагали значительную ответственность за организацию пользования недрами на Совет Министров СССР и Советы народных депутатов. Был разработан, утвержден и действовал большой пакет различных ведомственных документов, четко устанавливавших механизм реализации того или иного законодательного положения. Этот пакет был достаточно динамичен. По мере развития той или иной отрасли недропользования, реформирования условии производственно-хозяйственной деятельности предприятий и других факторов устаревшие инструктивные документы корректировались или заменялись новыми. Централизованная система управления в этом смысле действовала весьма эффективно, заменяя, по существу, законодательные акты.

Кодекс РСФСР о недрах был утвержден 1 ноября 1976 года Верхов­ным Советом РСФСР. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 22.11.79 г. в него были внесены уточнения и дополнения. В таком виде он действовал до 1992 г. По структуре и содержанию он в основном повторял основы законодательства СССР и Союзных республик о недрах. Отличия состояли в ряде дополнительных статей, детализирующих положения союзного закона.

Дата добавления: 2015-05-31