Тема 7. Экологическое управление

Понятие экологического управления. Управление как социальное явление представляет собой процесс упорядочения каких-либо отношений для достижения определенных целей. Оно направлено на установление баланса элементов определенной системы. Основополагающими элементами управления являются: цель, которую необходимо достичь (управленческий результат); объект – общественные отношения, подлежащие упорядочению или поддержанию условий их существования; субъект – лицо, на которое возложена задача осуществлять комплекс управленческих действий; содержание (направления) деятельности – функции управления, номенклатура которых необходима и достаточна для достижения управленческого результата; способы (методы), при помощи которых осуществляется управленческое воздействие; формы, в которые облекаются акты управления.

Экологическое управление делится на государственное, общественное и производственное.

Система органов государственного экологического управления. Государственное экологическое управление осуществляется государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. По объему и характеру экологической компетенции они делятся на органы общей и специальной компетенции.

Высшим органом управления общей компетенции выступает Правительство РФ, компетенция которого (общая и экологическая), наряду с Конституцией РФ, устанавливается Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (1997 г.), законодательными актами, регулирующими экологические отношения. Наряду с правотворческой компетенцией Правительство РФ выполняет и отдельные управленческие функции, в том числе правоприменительные.

Компетенция высшего органа исполнительной власти субъекта РФ определяется рядом нормативно-правовых актов и, в первую очередь, ст. 21 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (1999 г.), а также нормативными правовыми актами, составляющими экологическое законодательство.

Экологическая компетенция органов местного самоуправления закреплена в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.), в отраслевых законодательных актах, в том числе в ФЗ «Об охране окружающей среды» (2002 г.), Земельном кодексе РФ (2001 г.), Лесном кодексе РФ (2006 г.), Водном кодексе РФ (2006 г.), ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (1995 г.), ФЗ «Об отходах производства и потребления» (1998 г.), ФЗ «Об экологической экспертизе» (1995 г.), Закона РФ «О недрах» (1992 г.) и др.

Студенты должны знать, что результатом административной реформы явилось создание трехзвенной системы федеральных органов исполнительной власти: министерство, федеральная служба, федеральное агентство.

На федеральном уровне основные функции управления в области охраны окружающей среды и природопользования в настоящее время реализуются следующими федеральными органами исполнительной власти:

Министерством природных ресурсов и экологии РФ, в чьем ведении находятся Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, а также Федеральное агентство водных ресурсов и Федеральное агентство по недропользованию;

Министерством сельского хозяйства РФ, в систему которого входит Федеральное агентство лесного хозяйства;

Министерством здравоохранения и социального развития и входящей в его систему Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

Министерством экономического развития Российской Федерации, в системе которого состоят: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами;

Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

Непосредственно в ведении Правительства находятся: Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральное агентство лесного хозяйства и Федеральное агентство по рыболовству.

Студенты должны следить за изменением системы федеральных органов исполнительной власти.

Функции государственного экологического управления - направления деятельности органов, это управление осуществляющих. Конкретные виды и содержание функций, в первую очередь, зависят от цели управления. Выделяются:

информационная функция, включающая ведение кадастров природных объектов, реестров прав на природные объекты, реестров объектов, оказывающих вредное воздействий на окружающую среду или потенциально способных оказать такое воздействие, мониторинг окружающей среды, сбор и обобщение иной информации, прямо или косвенно связанной состоянием природоресурсного потенциала или характеризующей экологическую обстановку;

планирование и прогнозирование мероприятий в области природопользования и охраны окружающей среды;

нормирование воздействий на окружающую среду, стандартизация;

экологическая экспертиза, в том числе ОВОС, иные виды экспертиз, связанные с недопущением ухудшения окружающей среды (превентивный контроль);

распоряжение природными объектами (предоставление и изъятие участков природной среды), выдача разрешений на воздействия на окружающую среду или функция по лицензированию воздействий на окружающую среду;

государственная регистрация прав на некоторые природные объекты;

экологический контроль;

сбор платежей за пользование природными объектами;

организация экологического воспитания, образования, научных исследований;

координационная функция;

международное сотрудничество.

Наряду с функциями как видами регулярно осуществляемой деятельности органы управления выполняют иные отдельные юридически значимые действия. В области регулирования земельных отношений это может быть перевод земель из одной категории в другую. В фаунистическом праве – принятие решения о занесении животных в Красную книгу и др.

Информационная функция. Наличие информационной функции экологического управления предопределяет существование всех других функций, поскольку без знаний о количестве, качестве природных объектов (или их части) невозможно сформулировать стратегию их использования, охраны, выполнять исполнительно-распорядительные действия по реализации компетенции, возложенной на органы государственного экологического управления. Особенностью информационной функции является множество различных документальных форм, в которых объективируются данные об окружающей среде и отдельных ее элементах. Центральное место в системе кадастров занимает государственный кадастр недвижимости. Кроме того, это – государственные кадастры природных ресурсов, в частности, кадастр животного мира, особо охраняемых природных территорий, месторождений и проявлений полезных ископаемых, отходов. Ведутся также: Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственный водный реестр, государственный лесной реестр, реестр опасных производственных объектов, реестр объектов размещения отходов). Существуют и иные правовые формы фиксирования экологически значимой информации.

Студенты должны знать, что одним из направлений (подфункцией) деятельности, связанной с получением экологической информации, является мониторинг окружающей среды, трактуемый законодателем как комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. Его разновидностью выступает государственный экологический мониторинг, т.е. мониторинг, осуществляемый органами государственной власти РФ и субъектов федерации. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. № 177, утвердившим Положение об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), он включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа Российской Федерации, состояния недр, исключительной экономической зоны Российской Федерации, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации.

Экологическое прогнозирование и планирование представляют собой организационно-правовой процесс подготовки и принятия государственными компетентными органами решений (направлений действия, комплекса мероприятий), связанных с хозяйственным и иным воздействием на природную среду, различных регионов страны, а также нейтрализацией последствий антропогенной деятельности и негативных (чрезвычайных) явлений природного характера, объективируемых в специальных правовых актах.

ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ» (1995 г.) называет 3 формы планирования или стадии целевого программирования:

государственное прогнозирование социально-экономического развития РФ как системы научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития страны, основанных на законах рыночного хозяйствования, результаты которого используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти РФ конкретных решений в области социально-экономической политики государства;

концепция социально-экономического развития как система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей;

программа социально-экономического развития РФ как комплексная система целевых ориентиров и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

Формами планирования и прогнозирования выступают целевые программы: федеральные (ФЦП), ведомственные (ВЦП), региональные (субъектов РФ), муниципальные.

Особой формой комплексного регионального планирования выступают акты, связанные с рациональной организацией территорий (территориальное планирование), схемы, проекты, программы использования и охраны природных объектов.

К отраслевым предплановым актам в области использования и охраны земель можно отнести ряд документов, разрабатываемых в процессе землеустроительной деятельности. Это также схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов, водохозяйственные балансы, схемы и проекты лесоустройства.

Правовая база деятельности по нормированию в области охраны окружающей среды достаточно обширна. Ее законодательная основа включает и ФЗ «О техническом регулировании» (2002 г.).

К источникам данного института относятся также ФЗ «Об охране окружающей среды» (2002 г.), устанавливающий систему экологических нормативов и раскрывающий их содержание; Градостроительный кодекс РФ (2004 г.), устанавливающий градостроительные нормативы и правила, имеющие своей целью, в том числе, и поддержание качества окружающей среды; ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (1999 г.), предусматривающий установление гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха и предельно допустимых уровней физического воздействия на него; ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (1999 г.), регламентирующий в частности, государственные санитарно - эпидемиологические правила и нормативы - нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно - эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний; иные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие использование и охрану отдельных природных объектов и природных комплексов.

Студенты должны знать систему экологических нормативов, предусмотренных ФЗ «Об охране окружающей среды» (2002 г.):

нормативы качества окружающей среды - нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда;

нормативы допустимого воздействия на окружающую среду - нормативы, установленные в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды (ст. 22 закона относит к ним традиционные нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, нормативы образования отходов производства и потребления, нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий), нормативы, ранее называемые лимитами – нормативы допустимого изъятия компонентов окружающей среды, нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду, а также новый вид нормативов – технологические, предполагающие использование наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов);

нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду - нормативы, которые установлены в соответствии с величиной допустимого совокупного воздействия всех источников на окружающую среду и (или) отдельные компоненты природной среды в пределах конкретных территорий и (или) акваторий, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие – это нормативов, дополняет существовавший ранее учет суммарной нагрузки на окружающую среду, который должен был применяться лишь при формировании территориально-производственных комплексов, развитии промышленности, сельского хозяйства, строительстве и реконструкции городов.

Экологическая экспертиза. Изучение данной темы следует начать с определения понятия и выявления роли и значения экологической экспертизы как одного из наиболее эффективных механизмов предупреждения экологически вредной деятельности. Экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» (1995 г.) устанавливает цели и принципы проведения экологической экспертизы и полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в данной сфере. Экологическая экспертиза бывает двух видов – государственная и общественная. Студенты должны усвоить соотношение государственной экологической экспертизы с другими видами государственных экспертиз (санитарно-эпидемиологической, экспертизой промышленной безопасности и др.).

Распоряжение природными объектами (предоставление и изъятие природных объектов).

Российская Федерация, субъекты РФ, органы местного самоуправления предоставляют участки природной среды, находящиеся в их собственности, в пользование или в собственность юридическим и физическим лицам. Кроме того, государственные органы исполнительной власти выдают разрешения на осуществление вредных воздействий на окружающую среду. В случаях, установленных законодательством, предоставленные в пользование или собственность природные объекты могут изыматься, а разрешения на воздействия могут аннулироваться.

В экологическом праве нет унифицированной процедуры предоставления и изъятия участков природных объектов, особенности распоряжения регламентированы отраслевым экологическим законодательством.

Общее для всех видов деятельности в области использования природных объектов – это предмет воздействия – окружающая среда и ее отдельные компоненты, независимо от характера воздействия. Это может быть эксплуатация природных ресурсов (например, земли), изъятие природного вещества (забор воды, добыча полезных ископаемых и др.), привнесение в окружающую среду отходов (выбросы, сбросы вредных веществ, размещение отходов, иные вредные физические, в том числе радиационное, воздействия), преобразование окружающей среды (проектирование, размещение, строительство объектов различного назначения), а также деятельность, прямо не связанная с воздействиями на окружающую среду, но предполагающая возможность причинения экологического вреда (например, транспортировка, хранение, утилизация опасных веществ и отходов, деятельность некоторых производственных объектов).

Еще одной общей чертой процедуры наделения правом воздействия на природные объекты является заявительный порядок. Процедура получения разрешения инициируется лицом, имеющим намерение заниматься определенной деятельностью в области природопользования.

Среди оснований, предусмотренных в законодательстве в качестве правопрекращающих фактов, можно выделить те, которые характерны для всех видов пользования, удостоверенного специальным разрешением. К ним относятся истечение сроков, смерть гражданина или ликвидация юридического лица, добровольный отказ от пользования. Общими по форме будут и действия (бездействие), связанные с нарушением условий пользования, указанных в правоустанавливающих документах, или нарушение норм законодательства. В то же время и условия, указанные в правоустанавливающих актах, и устанавливающие права и обязанности участников экологических отношений нормы различаются не только по подотраслям экологического права, но и в зависимости от вида пользования даже одним природным объектом (например, обязанности лица, которому недра предоставлены для добычи полезных ископаемых иные, чем обязанности того, кому они переданы для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых). Правовая база указанной функции достаточно обширна и представлена как законами, так и подзаконными актами.

Лицензирование (выдача разрешений) в отношении воздействий на окружающую среду в некоторых случаях имеет принципиальное отличие от «неэкологического» лицензирования, именно поэтому ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (2001 г.) в ст. 1 указано, что сфера применения закона не распространяется на использование природных ресурсов, в том числе недр, лесов, объектов растительного и животного мира. В то же время, например, выполнение работ по активному воздействию на гидрометеорологические процессы и явления; деятельность, в области гидрометеорологии и смежных с ней областях; деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов подпадают под действие норм ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (2001 г.).

Студенты должны знать особенности процедуры предоставления отдельных видов природных объектов в пользование или в собственность гражданам и юридическим лицам.

Задачей экологического контроля является проверка соответствия деятельности участников экологических отношений требованиям экологического законодательства либо выявление случаев самовольного пользования природными объектами. Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» трактует экологический контроль как систему мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов в области охраны окружающей среды. Проведение экологического контроля должно соответствовать и нормам ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (2008 г.).

Различают государственный федеральный экологический контроль, государственный экологический контроль, осуществляемый субъектами РФ, муниципальный общественный и производственный экологический контроль. В отдельных подотраслях экологического права (например, в земельном, лесном праве) выделяется муниципальный контроль.

Студенты должны изучить ст. 66 ФЗ «Об охране окружающей среды» (2002 г.), в которой дан перечень полномочий государственных инспекторов вы области охраны окружающей среды, а также постановление Правительства РФ от 31.03.2009 N 285 (ред. от 31.03.2009) «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» и постановление Правительства РФ от 27.01.2009 N 53 «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) (вместе с Правилами осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)»).

.

Государственная регистрация прав на некоторые природные объектыпредусмотрена ст. 131 и 164 ГК РФ и ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (1997 г.), иными нормативными правовыми актами. Виды же недвижимого имущества, права на которые подлежат государственной регистрации, указаны в ст. 130 ГК РФ. Это функция представляет собой процедуру закрепления и удостоверения вещных прав на природные объекты, проверку законности совершения сделок по поводу некоторых природных объектов и удостоверению возникших прав, регистрацию ограничений и обременений прав владельцев природных объектов. Данная функция в большинстве случаев тесно связана с кадастровой функцией и функцией предоставления и изъятия участков природной среды. Государственная регистрация прав на некоторые природные объекты, с одной стороны, есть удостоверение возникновения или прекращения имущественных прав, с другой, представляет собой процесс, направление деятельности органов исполнительной власти, т.е. функция управления. Кроме того, Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество является документом, содержащим определенные сведения, касающиеся природных объектов и поэтому его можно отнести к документальной форме, в которой объективируется экологическая информация.

Сбор платежей за пользование природными объектами, включая плату за негативное воздействие на окружающую среду, основывается на экологическом, налоговом и бюджетном законодательстве, устанавливающими принцип платности природопользования, виды платежей, их содержание, порядок их сбора.

Студенты должны изучить ст.ст. 13 и 15 Налогового кодекса РФ, устанавливающего систему налогов и сборов за пользование окружающей средой к соответствующим главам ч. 2 Налогового кодекса, а также к Бюджетному кодексу.

Студенты должны знать, что в настоящее время действуют следующие налоги и сборы, а также неналоговые платежи, устанавливаемые за пользование природными объектами:

сбор за пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами;

водный налог, иные платежи за пользование водными объектами;

налог на добычу полезных ископаемых;

плата за использование лесов;

земельный налог;

плата за негативное воздействие на окружающую среду.

Необходимо иметь в виду, что сбор платежей как функция управления представляет собой деятельность уполномоченных органов (администраторов доходов). В большинстве случаев – это Федеральная налоговая служба. В отношении платы за негативное воздействие на окружающую среду администратором доходов выступает Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Одним из принципов охраны окружающей среды ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды» (2002 г.) называет организацию и развитие системы экологического образования, воспитания и формирования экологической культуры.

В целях реализации этого принципа закон предусматривает установление системы всеобщего и комплексного экологического образования, включающую в себя дошкольное и общее образование, среднее, профессиональное и высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование, профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов, а также распространение экологических знаний, в том числе через средства массовой информации, музеи, библиотеки, учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма.

Координационная функция может выступать как самостоятельная функция и эта ее роль по мере изменения соотношения внеэкономических и экономических методов управления будет усиливаться в пользу последних. Вместе с тем координационная функция обеспечивает реализацию других функций, например, планирования (на этапе формирования целевых программ), экологического контроля (организация комплексных проверок), экологической экспертизы (привлечение экспертов-специалистов из различных организаций и учреждений) и т.д.

Международное сотрудничество, являясь одним из принципов охраны окружающей среды и направлением деятельности, в том числе и органов исполнительной власти, базируется на общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах РФ.

Основные направления международного сотрудничества в данной области отношений формируются, исходя из глобального характера экологических проблем, приоритетов, определяемых мировым сообществом на международных конференциях.

Дата добавления: 2015-05-31