Вибір оптимальної форми правління

Здавалося б, пошуки форми правління для ідеальної держави залишилися у далекій історії - в часах античності. Втім, неоднозначність процесів демократизації (точніше, - її "третьої хвилі"), які розгортаються в останні десятиріччя, висувають перед науковцями нові дослідницькі завдання, одним з найбільш актуальних з яких можна назвати пошук оптимальної системи правління за умов всебічного врахування факторів і чинників інституціонального, нормативного та функціонального характеру. Окрім того, потреби сьогодення зумовлюють вимоги відійти від абсолютизації тих чи інших тверджень щодо найкращої форми правління та зважати на весь комплекс національної специфіки кожної конкретної держави у визначенні найбільш ефективної для неї системи правління.

Саме тому метою представленого дослідження є розгляд переваг і недоліків провідних напрямків аналізу проблематики сутності форми правління, сформульованих у сучасній політичній науці. Досягнення зазначеної мети реалізується завдяки вирішенню наступних дослідницько-евристичних завдань: 1) виокремлення й аналіз чотирьох базових поглядів на питання про ефективність президентської, парламентської та напівпрезидентської (змішаної) систем правління; 2) огляд тих чинників і факторів, які суттєвим чином впливають на вибір певної форми правління; 3) порівняння теоретико- академічних поглядів та окремих прикладів практичного функціонування систем правління за умов парламентаризму, президенціалізму та напівпрезиденціалізму.

Вивчення проблематики виокремлення форми правління, на перший погляд, може здаватися вже давно вичерпаним, адже, починаючи з античних часів (скажімо, концепції циклічності політичного розвитку держав Платона, Аристотеля, Полібія) цій тематиці приділялася чимала увага. Втім, оскільки політичні системи більшості держав сучасного світу є надзвичайно динамічними, подальше дослідження особливостей функціонування тих чи інших форм правління в залежності від багатьох умов набуває суттєвого значення не тільки на теоретико-академічному рівні, але й в практичній площині, дозволяючи спрогнозувати можливі вектори політичної трансформації окремих країн та їх наслідки для окремих регіонів або світу в цілому. До того ж, розгляд зазначеної проблематики важливий у контексті оцінки ефективності функціонування системи державної влади і державного управління кожної конкретної країни.

Навіть побіжний погляд на специфіку функціонування форм правління у тих чи інших державах дозволяє дійти висновку: одні й ті самі риси певного, узагальненого типу політичної системи, можуть по-різному виявлятися у різних ситуаціях, оцінюватися при цьому в одним ситуаціях переважно позитивно, а іншим - негативно. Таким чином, типологізація форм правління, формулювання ознак їх "чистого" вияву є важливим для окреслення загальних параметрів кожної конкретної політичної системи або "політичної системи" як наукової категорії. Однак, обов’язком також стає всебічне дослідження неінституціональних характеристик: політичних традицій, історичних умов, наявності або відсутності демократичного досвіду, рівня стабільності і прогнозованості розвитку певної держави та багатьох інших "додаткових" змінних. Адже в іншому випадку науковець не буде в змозі вийти за рамки суто формальних критеріїв, згідно з якими,наприклад, можна поставити знак рівняння між президентськими республіками у США та країнах Азії, Африки або в деяких державах Латинської Америки (скажімо, у Венесуелі або Болівії).

У сучасній політичній теорії виокремлюються умовні "чотири табори" розгляду форм правління. Перший "табір" утворюють прихильники парламентської системи і противники президентської форми правління - це передусім дослідники, об’єднані навколо Х. Лінца і його послідовників. До другого "табору" належать захисники президентської системи. Третій "табір" згуртовує прибічників змішаних форм правління, включаючи напівпрезидентські. До четвертої групи дослідників відносять вчених, які переконані у тому, що не слід абсолютизувати переваги та недоліки різних форм правління, бо "одна й та сама форма правління може отримувати абсолютно різноманітне наповнення, функціонуючи у різних соціальних умовах і артикулюючи різні сторони політичного спектру". Отже, у межах представленої статті буде представлена спроба здійснити аналіз кожної зі згаданих точок зору на проблематику виокремлення форми правління.

Прихильники парламентаризму як найкращої форми правління акцентують увагу на тому, що саме парламентаризм передбачає більш гнучку основу для створення і зміцнення демократії. Дана група дослідників особливо наголошує на такій специфічній властивості парламентаризму, поза залежністю чи то є республіканська його форма, чи монархічна, як інститут прем’єр-міністра. Прем’єр- міністр за умов парламентської форми правління, з одного боку, має необхідні владні повноваження, а з іншого - несе повну відповідальність за свою діяльність. Це є важливим для розвитку демократії в інституціональному та нормативному вимірах, тому що прем’єр-міністр, на відміну від глави держави (президента або монарха), є повноцінно політично відповідальним суб’єктом владних відносин, що вимагає від нього вміння налагоджувати ефективний діалог як зі своїми політичними партнерами і кон­курентами, так і з різними соціально активними силами суспільства. Як правило, посередниками у налагодженні такого діалогу виступають політичні партії, що також, безумовно, сприяє розширенню меж демократії. Серед переваг парламентарної форми правління професор політичних і соціальних наук Йєльського університету Х. Лінц називає підвищення можливостей "...створення ефективної системи прийняття відповідальних рішень, формування стабільних урядів, сприяння конструктивному суперництву між партіями, не викликаючи при цьому розколів суспільства".

Американський науковець наводить наступні аргументи на користь парламентської системи: 1) парламентська система частіше призводить до встановлення стабільної демократії, особливо у тих країнах, де глибокими є політичні розбіжності та функціонує багато політичних партій; 2) така система виступає дієвим гарантом збереження демократії. Однак, для того, щоб уникнути незбалансо- ваної оцінки парламентаризму як форми правління, Х. Лінц підкреслює: "У кінцевому підсумку, усі, навіть найкращі, режими мусять спиратися на підтримку суспільства в цілому: його основних сил, груп та установ. Тому вони ґрунтуються на суспільному консенсусі, який визнає законною лише ту владу, яка отримана законним і демократичним шляхом. Вони перебувають також у залежності від здатності їх лідерів управляти, вселяти довіру, не переступаючи межі своїх повноважень". Таким чином, одним з найвразливіших місць парламентарного правління ми можемо назвати досить високий ступінь залежності від особистісних якостей політичного лідера, який займає посаду прем’єр-міністра. Окрім того, якщо в країні функціонує мультипартійна або атомізована партійна система, це може спровокувати невтихаючі політичні конфлікти як на парламентському, так і на позапарламентському рівнях.

Отже, проаналізувавши аргументи на користь парламентарної форми правління, сформульовані Х. Лінцем та його послідовниками, ми можемо дійти таких висновків. 1) "Плюси" та "мінуси" парламентарного правління є досить відносними, адже подібна система у "чистому" вигляді може суттєво відрізнятися від її специфічного вияву у тій чи іншій країні (для прикладу варто порівняти парламентську республіку у Німеччині та в Молдові). 2) Ефективність і результативність політичного курсу за умов функціонування парламентської системи може залежати навіть від умов опосередкованого характеру (політичної історії, національного менталітету, геополітичних факторів тощо). 3) Успішність функціонування парламентаризму обумовлюється фактичним, а не формальним впливом парламенту як найвищого колегіального органу державної влади, що виконує представницько-законотворчі функції. Тільки тоді, коли парламент стає соціально і політично авторитетним місцем узгодження суспільних інтересів, подолання конфліктів, примирення суперечностей, він здатен забезпечити стабільність і дієвість, спадкоємність і розвиток одночасно для власної політичної системи.

Захисники президентської форми правління (М.С. Шугарт, Дж. Керрі, С. Мейнуоринг) потенційні переваги президентської демократії у порівнянні з парламентською викладають у семи тезах. По- перше, президенціалізм забезпечує підзвітність електорату, налагоджуючи прямий зв'язок між зроб­леним електоратом вибором та його очікуваннями щодо діяльності обраних керівників. Сутність електоральної підзвітності полягає у тому, що виборці можуть застосувати санкції проти президента та його уряду на наступних виборах. По-друге, перевагою прямих виборів президента є ідентифікова- ність - здатність виборців передбачувати вірогідний склад потенційних урядів ще до підрахунку результатів виборів. На переконання М. Шугарта та Дж. Керрі, це означає наявність можливостей у електорату здійснити свій політичний вибір на перспективу. По-третє, президентська система (передусім, американська) обумовлюється наявністю комплексу "стримувань і противаг". Іншими словами, система взаємних стримувань посилює взаємний контроль парламенту над виконавчою (президентською) владою і навпаки. По-четверте, за умов відсутності у президента більшості у парламенті його своєрідним політичним "притулком" стає арбітраж - здійснення главою держави ролі арбітра, коли його підтримує парламентська меншість, є ефективнішим, ніж у парламентській системі. По-п’яте, у силу того, що у президентській системі правління парламентарі можуть не турбуватися про становище уряду, а значить більш повноцінно займатися законотворчою діяльністю, у вищій мірі закріплюється незалежність парламенту у законодавчих питаннях. По-шосте, президенціалізм передбачає фіксовані терміни повноважень вищих органів виконавчої влади на противагу парламентаризму, як наслідок - політичний курс держави стає більш стабільним і прогнозованим. По-сьоме, президентська форма правління може запобігати проведенню політичної гри за принципом "переможець отримує все", оскільки діє вже згадувана система "стримувань і противаг".

Розглядаючи переваги змішаної системи правління в цілому, потрібно пам’ятати, що така форма урядування зберігає більшість ознак президенціалізму (скажімо, всенародний характер виборів глави держави, великий обсяг його повноважень). Російський науковець О. Зазнаєв підкреслює, що більшість зарубіжних дослідників переконані: багато проблем президентської системи правління "знімаються" за умов напівпрезиденціалізму. Так, серед сильних сторін напівпрезиденціалізму російський вчений, спираючись на наукові розробки своїх іноземних колег, визначає наступні. 1) Проблема тимчасової жорсткості у меншому ступені, у порівнянні з президентським правлінням, властива напівпре- зиденціалізму. Адже питання протистояння президента і парламенту пом’ягшується за рахунок того, що президент змушений враховувати розклад сил у найвищому законодавчому органі держави. Отже, притаманна змішаній системі правління так звана "ситуація співіснування" веде до пошуків (нехай і вимушених) політичних компромісів між ключовими інститутами державної влади. 2) Оскільки в умовах напівпрезиденціалізму уряд для свого затвердження і подальшого функціонування потребує згоди (довіри) парламенту, то він не може бути, подібно до президентської форми правління, представником інтересів виключно глави держави. 3) Напівпрезиденціалізм згладжує проблему подвійної демократичної легітимності, бо ця система правління здатна запобігти ситуації призупинення законодавчого процесу в умовах протистояння між президентом і парламентом. Тому типовим для змішаного правління є розклад політичних сил, коли при главі держави діє опозиційний прем’єр-міністр, який має довіру більшості парламенту. 4) Успішність реалізації функцій соціального і політичного арбітражу.

Напівпрезидентські або змішані республіки (Україна, Франція, Португалія, Шрі Ланка та інші), як бачимо, поєднують у своїй системі державного урядування окремі ознаки як класичних президентських, так і парламентських форм правління, утворюючи нову якість глави держави - напівпрезиденці­алізм. Російська дослідниця проблематики форм правління Л. Симонішвілі називає такі принципи функціонування напівпрезиденціалізму: обрання глави держави на загальних прямих виборах; право президента призначати уряд, який спирається на парламентську більшість; підзвітність (як правило) прем’єр-міністра перед президентом; право президента на розпуск парламенту тощо.

Таким чином, змішана система правління визначається більш високим ступенем гнучкості, адже, зберігаючи деякі з переваг президенціалізму, вона демонструє здатність мінімізувати, властиві для неї недоліки. Проте, аби зберегти збалансованість оцінки, необхідно зауважити: подвійний характер виконавчої влади за умов напівпрезиденціалізму - це та риса, яка породжує певні проблеми інсти- туціонального, нормативного, функціонального рівнів. Наприклад, у ситуації, коли протистояння між президентом і прем’єр-міністром досягає апогею, ефективність державного управління може бути мі­німальною. Приклади подібної ситуації ми можемо віднайти у недалекій історії сучасної України.

Досліджуючи четвертий напрям вивчення проблематики форм правління, зокрема визначення "сильних" і "слабких" сторін кожної з вказаних систем урядування, можна відмітити головну його перевагу - намагання вчених уникнути упередженості,що призводить до абсолютизації якоїсь однієї форми правління. Як вже зазначалося вище, сьогодні функціонування тієї чи іншої системи правління залежить від великої кількості умов, чинників, факторів. О. Зазнаєв пропонує аналізувати "плюси" і "мінуси" кожної конкретної форми правління, спираючись на такі критерії: демократія та її майбутнє (станов­лення, зміцнення, підтримка і стабілізація); ефективність урядування (особливості політичного курсу та специфіка його реалізації на практиці); результативність різних напрямків публічної політики тощо. Виходячи з представлених критеріїв, більшість дослідників і намагаються виробити оригінальні моделі оптимальної форми правління.

Дата добавления: 2015-05-26