Вопросы для самоподготовки. 1. Что Вы понимаете под функцией государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды?

1. Что Вы понимаете под функцией государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды?

2. Какие функции государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды Вам известны?

3. Что Вы знаете о мониторинге окружающей среды?

4. Чем отличается общественная экологическая экспертиза от государственной экологической экспертизы?

Глава 12

ОРГАНИЗАЦИОННО­ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ

§ 12.1. Понятие, виды, цели и задачи экологического контроля

Любое государство, устанавливая правила поведения в той или иной сфере, по возможности должно обеспечивать соблюдение таких правил, в том числе и посредством применения репрессивных мер к нарушителям. К сожалению, в настоящее время приходится констатировать, что уровень правосознания как населения в целом, так и ответственных лиц, принимающих значимые решения по вопросам экологического характера, оставляет желать лучшего. Не случайно имеет широкое хождение афоризм о том, что строгость российских законов компенсируется необязательностью их исполнения.

Принимая во внимание непростую экологическую обстановку в стране, обусловленную в том числе и ненадлежащим состоянием исполнения экологического законодательства различными субъектами, на повестку дня выдвигается вопрос о способности государства переломить негативную ситуацию, обеспечить приемлемый уровень исполнения нормативно закрепленных требований
в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности. Эта нелегкая задача решается прежде всего путем осуществления экологического контроля, под которым понимается реализация специально уполномоченными на то органами комплекса установленных законодательством взаимосвязанных мероприятий по проверке соответствия деятельности того или иного субъекта (объекта) требованиям экологического законодательства, выявлению в его действиях (бездействии) отклонений от предъявляемых требований и принятию мер по устранению выявленных нарушений, привлечению к ответственности виновных лиц
и возмещению причиненного вреда объектам окружающей среды.

Исходя изст. 64 Федерального закона «Об охране окружающей среды» целями экологического контроля являются:

• обеспечение органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Россий­
ской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения экологического законодательства;

• соблюдение требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в экологической сфере;

• обеспечение экологических прав и свобод человека и гражданина.

Для реализации поставленных целей в своей повседневной деятельности органы, осуществляющие экологический контроль, решают определенные задачи, среди которых можно выделить:

• обязательность периодического проведения в плановом порядке проверок исполнения экологического законодательства природопользователями и иными хозяйствующими субъектами, деятельность которых оказывает негативное воздействие на окружающую среду;

• своевременность реагирования на поступающую информацию о нарушениях экологического законодательства;

• полноту и адекватность применения мер к нарушителям экологического законодательства, а в случае совершения экологических преступлений своевременную передачу материалов в правоохранительные органы;

• принятие должных мер к возмещению вреда, причиненного окружающей среде экологическими правонарушениями.

С учетом решаемых задач и круга полномочий осуществляющих экологический контроль органов и субъектов федеральное законодательство подразделяет эту деятельность на:

государственный экологический контроль;

ведомственный экологический контроль;

производственный экологический контроль;

общественный экологический контроль.

Ниже будет дана характеристика каждому из перечисленных видов экологического контроля.

§ 12.2. Государственный экологический контроль

Согласно ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне реализация этой функции возложена на органы Росприроднадзора. В свою очередь, определение органов, осуществляющих региональный государственный экологический контроль, относится к ведению субъектов Российской Федерации.

В развитие законодательных положений постановлением Правительства РФ от 31.03.2009 № 385 утвержден Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю [152], в который, в частности, включены:

объекты, расположенные на континентальном шельфе Рос­
сийской Федерации и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации;

природные объекты Байкальской природной территории;

объекты хозяйственной и иной деятельности, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду.

Статья 66 Федерального закона «Об охране окружающей среды» называет полномочия государственных инспекторов в области охраны окружающей среды, являющиеся одинаковыми для должностных лиц как федерального, так и региональных органов, в том числе их право на:

• посещение в целях проверки любых объектов хозяйственной
и иной деятельности независимо от форм собственности;

• проверку соблюдения требований экологического законодательства, а также выполнения планов и мероприятий по охране окружающей среды;

• предъявление требований и выдачу предписаний юридическим и физическим лицам об устранении нарушений экологического законодательства;

• привлечение к административной ответственности нарушителей экологического законодательства.

Контрольные полномочия государственных инспекторов в сфере природопользования и охраны окружающей среды конкретизируются в ряде законов, в том числе в ст. 36 Водного кодекса РФ, ст. 96 Лесного кодекса РФ, ст. 34 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», ст. 27 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха», ст. 25 Федерального закона
«Об обращении с отходами производства и потребления».

Непосредственно порядок осуществления государственного контроля в сфере охраны и использования конкретных природных ресурсов определяется Правительством РФ, которым среди прочих утверждены:

Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (постановление Правительства РФ от 12.05.2005 № 293) [126];

Положение об осуществлении государственного контроля
и надзора за использованием и охраной водных объектов (постановление Правительства РФ от 25.12.2006 № 801) [135];

Положение об осуществлении государственного лесного контроля и надзора (постановление Правительства РФ от 22.06.2007 № 394) [143].

В отдельных случаях решения Правительства РФ об осуществлении контрольных полномочий в экологической сфере детализируются ведомственными нормативными правовыми актами. Так, приказом Минприроды России от 26.08.2008 № 192 утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов[55].

Органы государственной власти субъектов Российской Феде­
рации в рамках предоставленных им полномочий также принимают нормативные правовые акты, регламентирующие порядок осуществления государственного экологического контроля региональными органами исполнительной власти.

До 1 января 2006 г. в Российской Федерации существовал муниципальный экологический контроль. Вместе с тем в некоторых субъектах Российской Федерации, например в Вологодской и Калужской областях, на основании региональных законов муниципальным районам и городским округам переданы полномочия по осуществлению функции регионального государственного экологического контроля.

Кроме того, возможность проведения муниципального контроля в отношении припродопользователей в части соблюдения ими требований законодательства по охране и использованию конкретных природных ресурсов допускается, например, ст. 72 Земельного кодекса РФ и ст. 5 Закона РФ «О недрах».

§ 12.3. Ведомственный экологический контроль

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» не содержит упоминания о ведомственном экологическом контроле, однако это не отрицает его наличия. Речь в данном случае идет об организации и осуществлении в отдельных отраслях народного хозяйства мероприятий, направленных на обеспечение соблюдения требований экологического законодательства. Для этих целей создаются специальные подразделения, наделяемые функциями ведомственного контроля.

К примеру, в соответствии с указанием Министерства путей сообщения РФ от 14.08.1996 № 113у «Об управлении природоохранительной деятельностью на железнодорожном транспорте» решение вопросов экологической безопасности, координации
и контроля за осуществлением природоохранных мероприятий в хозяйствах железнодорожного транспорта, обеспечения проведения производственного экологического контроля за вредными выбросами предприятий железнодорожного транспорта в окружающую природную среду было возложено:

в центральном аппарате министерства — на Управление по безопасности движения и экологии;

в управлениях железных дорог — на сектора охраны природы и производственные лаборатории по контролю за выбросами загрязняющих веществ в окружающую природную среду. Ныне
в РАО «Российские железные дороги», являющемся правопреемником МПС России, также существуют структуры, отвечающие за проверку соблюдения требований экологического законодательства на объектах железнодорожного транспорта.

Приказом Министра обороны РФ от 20.08.2007 № 340 утверждено Положение об органах экологической безопасности Вооруженных сил Российской Федерации, согласно которому система таких органов состоит из:

Управления начальника экологической службы;

Экологического центра Минобороны России;

экологических служб военных округов (флотов) и объединений;

экологических служб (должностных лиц) соединений, воинских частей и организаций Вооруженных сил.

К кругу основных задач названных органов отнесены:

• разработка мероприятий по снижению (предотвращению) негативного воздействия деятельности воинских формирований на окружающую среду и ликвидации ее последствий;

• организация контроля за выполнением в воинских формированиях требований федеральных законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров и соглашений Российской Федерации, правовых актов Минобороны России по вопросам охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

• организация экологического обучения, воспитания и формирования экологической культуры личного состава воинских формирований;

• планирование и организация в пределах своей компетенции обеспечения воинских формирований техническими средствами экологической безопасности.

Наличие хорошо организованного и действенного ведомственного контроля позволяет оперативно принимать меры, направленные на недопущение нарушений экологического законодательства, и зачастую предотвращать негативные последствия хозяйственной деятельности в конкретной сфере.

§ 12.4. Общественный экологический контроль

В соответствии со ст. 68Федерального закона «Об охране окружающей среды» общественный экологический контроль осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Этот вид контроля может осуществляться общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами
в соответствии с законодательством.

В числе наглядных проявлений участия общественности в осуществлении экологического контроля можно назвать упомянутые в главе 11 процедуру проведения оценки воздействия на окружающую среду, когда заказчиком в обязательном порядке должна информироваться общественность, а также организацию и проведение по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а равно по инициативе органов местного самоуправления общественной экологической экспертизы общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы.

Согласно ст. 29 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» граждане и общественные объединения имеют право на участие в обсуждении вопросов о намечаемой хозяйственной
и иной деятельности, которая может оказать вредное воздействие на качество атмосферного воздуха, а также на обсуждение программ охраны атмосферного воздуха и внесение в них своих предложений об улучшении его качества. Аналогичного рода нормы содержатся и в ряде других федеральных законов.

Резюмируя сказанное, следует отметить, что на федеральном уровне общественному экологическому контролю, в том числе формам его реализации, уделено значительное внимание. Вместе с тем он носит в большей части «созерцательный» характер, то есть у граждан и общественных организаций отсутствуют какие­либо серьезные полномочия, за исключением права на организацию и проведение общественной экологической экспертизы, в связи с чем основная роль общественности сводится к повседневной бдительности, то есть своевременному уведомлению органов государственного экологического контроля, а также правоохранительных органов о совершенных либо готовящихся нарушениях экологического законодательства, что, в свою очередь, обязывает соответствующие органы в обязательном порядке проверять поступающую информацию и принимать в случае необходимости властные решения. Именно разумное сочетание здоровой гражданской позиции населения и адекватного реагирования уполномоченных структур на имеющие место факты нарушений экологического законодательства может стать действенным механизмом
в деле улучшения экологической обстановки.

§ 12.5. Производственный экологический контроль

Производственный экологический контроль согласно ст. 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды» осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения установленных законодательством требований в области охраны окружающей
среды.

Для этого хозяйствующие субъекты образуют специальные экологические службы либо наделяют функциями производственного экологического контроля конкретных должностных лиц. При этом в обязанность хозяйствующих субъектов вменяется предоставление сведений об организации производственного экологического контроля в органы, осуществляющие государственный
и муниципальный экологический контроль.

В ст. 25 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» закреплено, что производственный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляют юридические лица, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух и которые назначают лиц, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и (или) организуют экологические службы. Здесь же установлено, что сведения о лицах, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и об организации экологических служб,
а также результаты производственного контроля за охраной атмосферного воздуха представляются в территориальные органы специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха (в настоящее время — органы Росприроднадзора).

Вопросы производственного контроля нашли свое отражение также в ст. 73 Земельного кодекса РФ и ст. 26 Федерального закона «Об отходах производства и потребления».

В упомянутом выше указании Министерства путей сообщения РФ от 14.08.1996 № 113у «Об управлении природоохранительной деятельностью на железнодорожном транспорте» осуществление производственного экологического контроля возложено:

на линейных предприятиях железнодорожного транспорта —
на инженеров­экологов или других работников, выполняющих эти функции;

на заводах по ремонту подвижного состава, шпалопропиточных и других промышленных предприятиях — на группы (инженеров) по охране природы, заводские химические лаборатории.

В целом роль производственного экологического контроля достаточно велика, и он, так же как и в случае с ведомственным экологическим контролем, будучи хорошо организованным и доб­
росовестно осуществляемым, несет в себе залог успешного вы­
полнения конкретными хозяйствующими субъектами требований, предъявляемых законодательством об охране окружающей среды.

Дата добавления: 2015-05-31