Тема 3.1. Сущность, предмет и метод административного права 4 страница

Вместе с тем, исходя из ч. 3 ст. 90 Конституции, указы и распо­ряжения не должны противоречить не только Конституции Россий­ской Федерации, но и федеральным законам, Это означает, что акты Президента носят подзаконный характер, они занимают под­чиненное по отношению к законам место в иерархии правовых актов, правовой системы Российской Федерации.

Органом законодательной власти в Российской Федерации яв­ляется Федеральное Собрание — парламент Российской Федера­ции (гл. 5 Конституции).

Конституционными реформами в России 1989—1993 гг. был внесен ряд изменений в организацию и деятельность представи­тельных (законодательных) органов, в том числе и федеральных. Во-первых, был осуществлен отход от конституционных положе­ний о всевластии представительных органов (Советов), соедине­нии в их руках функций законодательствования, исполнения за­конов и контроля. Во-вторых, в современных условиях органы законодательной власти не образуют единой иерархической сис­темы, что, впрочем, не исключает необходимости координации усилий этих органов, обмена информацией о своей деятельности. В-третьих, была существенно (в ряде случаев — чрезмерно) со­кращена численность депутатского корпуса, а общественные на­чала заменены профессиональной работой на постоянной основе. В-четвертых, из системы представительных органов государства было изъято низовое звено (органы местного самоуправления), что пока трудно оценить однозначно, поскольку органы местного самоуправления нового типа пока не сформированы.

В настоящее время Федеральное Собрание — представитель­ный орган государственной власти, построенный на принципах парламентаризма и осуществляющий законодательную деятель­ность на постоянной основе.

Конституция России 1993 г. существенно сократила объем контрольных полномочий парламента за деятельностью исполнитель­ной власти. Вместе с тем через осуществление отдельных видов деятельности (проведение парламентских слушаний, распределе­ние бюджетных ассигнований, утверждение кадровых назначений, ратификацию международных договоров и соглашений) Федераль­ное Собрание имеет возможность контролировать деятельность ис­полнительной власти.

Ранее уже было отмечено, что существенным признаком феде­ральной формы государственного устройства является двухпалатная структура парламента. В настоящее время парламент — Федеральное Собрание — состоит из двух палат: Совета Федерации и из Государственной Думы.

Основное назначение Совета Федерации — представительство
интересов субъектов Российской Федерации. Поэтому, согласно Конституции, в Совет Федерации входят по два представителя от
каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Совет Федерации первого созыва в порядке исключения был сформирован на основе всеобщих и прямых выборов в субъектах Российской Феде­рации. Порядок формирования Совета Федерации будет конкретизирован в специальном законе.

Назначение Государственной Думы — быть органом выражения интересов всего российского народа. Численность Государственной Думы установлена Конституцией — 450 депутатов. Она избирается на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права сроком на четыре года. При выборах Государственной Думы по действующему закону одна половина депутатов избиралась по одномандатным территориальным избирательным округам, дру­гая — по спискам политических партий и движений. Закон о выборах установил порядок избрания депутатов Государственной Думы.

Особенность двухпалатной структуры парламента России по Конституции 1993 г. — закрепление самостоятельной конституции каждой из палат и фактическое отсутствие полномочий Федерального Собрания в целом. Палаты могут собираться на совместные заседания лишь для заслушивания решений Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств.

Компетенция каждой из палат определяется ее местом в государственном механизме. Совет Федерации, предназначенный для; выражения интересов субъектов Федерации, решает вопросы кадрового состава общефедеральных органов (назначает по представлению Президента судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Гене­рального прокурора России, Председателя Счетной палаты и по­ловину состава ее аудиторов), утверждает изменение границ между субъектами Российской Федерации, а также указы Прези­дента России о введении военного и чрезвычайного положения, определяет возможность использования Вооруженных Сил Рос­сийской Федерации за пределами ее территории. К ведению Совета Федерации отнесено и назначение выборов Президента РФ, отрешение его от должности с использованием специальной про­цедуры, участие в законодательной деятельности путем рассмот­рения законопроектов, принятых Государственной Думой. По во­просам, отнесенным к его ведению, Совет Федерации принимает постановления.

Основное назначение Государственной Думы — законодатель­ная деятельность. Рассматривая законопроекты, поступившие от субъектов права законодательной инициативы[8] (Президента РФ, Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, Правитель­ства РФ, представительных органов субъектов РФ), Государствен­ная Дума принимает (либо отклоняет) их в качестве акта высшей юридической силы на всей территории Российской Федерации.

Принятый большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы (450) федеральный закон в течение 5 дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголо­совало более половины общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения закона последним палаты могут создать согласи­тельную комиссию для преодоления возникших разногласий. В слу­чае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Помимо законодательной деятельности к ведению Государственной Думы относится дача согласия Президенту РФ на назначе­ние Председателя Правительства РФ, решение вопроса о доверии Правительству, назначение на должность и освобождение от долж­ности Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счет­ной палаты и половины ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека, объявление амнистии, выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. По названным вопросам своего ведения Государственная Дума принимает постановления.

Федеральное Собрание является постоянно действующим орга­ном. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной основе и не могут находиться на государственной службе и заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Совет Федерации и Государственная Дума избирают из своего состава председателей палаты и их заместителей. Председатели палат и их заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком соответствующей палаты. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии. Порядок деятельности палат и образуемых ими органов определяется Регламентом Совета Федерации и Регламентом Государственной Думы.

Федеральным органом исполнительной власти является Правительство Российской федерации. Правительство РФ действует как коллегиальный орган и состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров[9].

Самостоятельную подсистему государственного механизма: России образуют органы судебной власти. Их основное назначе­ние — осуществление правосудия, т.е. защита от нарушений закона прав и свобод личности, других субъектов государственного права путем рассмотрения уголовных, гражданских, администра­тивных дел, а также обеспечение соответствия нормативных и иных правовых актов Конституции РФ. Соответственно перечисленным формам осуществления судебной власти по перечисленным формам осуществления судебной власти (конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство) формируется и подсистема судебных органов. Ее основу составляют суды общей компетенции, включающие Верховный Суд РФ, верховные суды республик в составе РФ, краевые, областные, окружные, городские (Москвы и Санкт-Петербурга) суды, а также нижнее звено судебной системы — городские и районные народ­ные суды. К системе общих судов могут быть отнесены и военные суды, функционирующие в рамках закрытых административно-территориальных единиц.

Усилению судебной власти в значительной степени способст­вовало создание в 1992 г. Конституционного Суда России, а в пос­ледующем — и аналогичных органов в ряде республик РФ. Их основная функция — охрана и защита соответственно норм Кон­ституции РФ, конституций республик в составе РФ путем выяв­ления нормативных и правоприменительных актов, противореча­щих Основному Закону, разрешение споров о компетенции, тол­ковании текста Конституции. Назначение арбитражных судов (Высшего Арбитражного Суда РФ, Высших Арбитражных Судов республик в составе РФ, арбитражных судов краев, областей и ч кругов) состоит в разрешении экономических споров между ор­ганизациями, гражданами-предпринимателями, а также споров в сфере управления.

Статья 118 Конституции устанавливает запрет на создание чрезвычайных судов, а также исключает возможность наделения функ­цией правосудия иных государственных и общественных органов, важной гарантией формирования и функционирования судебной пласта в качестве самостоятельной является установленный Основным Законом России принцип независимости судей и подчинение их только закону (ст. 120). В Конституции определены и иные прин­ципы деятельности судебных органов, а также установлены поря­док их формирования и компетенция.

Помимо деления по предметному признаку конституционная система государственных органов может рассматриваться как двухуровневая, включающая федеральные государственные орга­ны и органы субъектов Федерации. Система органов местного самоуправления образует самостоятельную совокупность органов, которые не относятся к числу органов государственной власти.

В отличие от ранее действовавших Конституций России совет­ского периода Конституция РФ 1993 г., развивая идеи федерализ­ма, жестко не регламентирует организационную деятельность ор­ганов государственной власти. В ст. 77 Конституции РФ зафикси­ровано, что система органов государственной власти республики, краев, областей, городов федерального значения, автономной об­ласти, автономных округов устанавливается субъектами Россий­ской Федерации самостоятельно в соответствии с основами кон­ституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Таким образом, при определении своей системы государственных органов субъекты Федерации не могут нарушать основ конституционного строя РФ, зафиксированных в гл. 1 Основного Закона. Некоторые из этих принципов конституционного строя оказывают непосредственное влияние на систему органов субъектов Федерации. Так, положение ст. 1 Конституции РФ о республиканской форме правления исключает возможность существования в субъектах РФ института наследственного главы государства (монархической формы правления). Принцип народного суверенитета предполагает демократический порядок формирования представительных и исполнительных органов власти. К числу основ конституционного строя России отнесен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, что означает прежде всего самостоятельность действия соответствующих органов. В таком же каче­стве выступает и положение ч. 3 ст. 5 Конституции РФ о единстве системы государственной власти России как важнейшей основы ее федеративного устройства. Это единство во многом и должно обеспечиваться названными принципами. На практике взаимодействие федеральных органов с органами власти субъектов Российской Федерации складывается непросто, что прежде всего связано с общими трудностями формирования федеративных отно­шений.

Система представительных (законодательных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов РФ должна со­ответствовать и общим принципам их организации, установ­ленным федеральным законом. До настоящего времени такой федеральный закон еще не принят. Можно предположить, что предметом его регулирования станут порядок избрания представительных и формирование исполнительных органов власти, субъектов Российской Федерации, срок их полномочий, основы компетенции, взаимоотношения друг с другом и федеральными органами РФ.

Если по отношению к устройству представительных и исполнительных органов государственной власти субъекты РФ обладают значительной самостоятельностью, то система судебных органов субъектов РФ в своей основе выступает как совокупность федеральных учреждений (за исключением конституционных, уставных судов субъектов РФ). Поэтому п. «о» ст. 71 Конституции РФ, относит регулирование судоустройства к исключительной компе­тенции федерации. В равной степени это относится и к прокуратуре, совокупность органов которой образует единую централизованную систему, подчиненную Генеральному прокурору РФ (ст. 129 Конституции).

Тема 2.5. Местное самоуправление в Российской Федерации

Характеристика природы местного самоуправления предопре­делена основными особенностями самоуправления вообще. Пос­леднее представляет собой такую форму социального регулирова­ния, при которой субъект управляет своими собственными делами, действует на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоконтроля.

Местное самоуправление — одна из форм самоуправления как социального явления. Оно представляет собой систему организа­ции деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответ­ственность) решения вопросов местного значения, исходя из ин­тересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов Российской Федерации, законодательных актов ее субъектов.

Из определения местного самоуправления может быть выведен ряд признаков этого социального явления.

Во-первых, местное самоуправление — это система организа­ции граждан, представляющих совокупность разнообразных поли­тических и общественных институтов. Эта совокупность функционирует как единый целостный механизм.

Во-вторых, местное самоуправление предполагает единство самостоятельности и ответственности. Самостоятельно решая вопросы экономического, социального, культурного развития соответствующих коллективов граждан, структуры местного самоуп­равления одновременно несут ответственность за положение дел в этих сферах на определенной территории.

В-третьих, местное самоуправление имеет свой объект. Он предполагает самостоятельное решение вопросов местного значения, т.е.круга проблем, непосредственно затрагивающих интересы тер­риториальных коллективов, поселений граждан.

В-четвертых, для местного самоуправления при осуществлении управленческих функций характерно доминирование интересов населения, в данном случае предполагается их примат перед общегосударственными интересами.

В-пятых, местное самоуправление организуется и функциони­рует как система, учитывающая исторические, национально-этни­ческие и иные особенности населения. Эти особенности оказывают значительное влияние на формирование перечня институтов само­управления, характер взаимодействия между собой, определяют управленческую активность граждан, правила и процедуры принятия управленческих решений.

Из определения местного самоуправления может быть выделен ряд признаков этого социального явления.

В-шестых, местное самоуправление функционирует на нормативно-правовой базе. В определении его параметров взаимодействуют федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, правовые акты федеральных органов власти дополняются и конкретизируются локальными нормами, создаваемыми самими субъектами (уставы, положения о местном самоуправлении). Особо должна быть выделена роль Конституции РФ, конституций республик в ее составе, уставов иных субъектов pc решающих ключевые вопросы организации и функционирования систем местного самоуправления.

Местное самоуправление в России имеет исторические корни. Наиболее последовательно оно реализовывалось на уровне сель­ских общин. Первые основы городского самоуправления были заложены в России Петром I. Одним из первых правовых актов, предоставляющих городам некоторую независимость и самостоятельность, была Грамота Екатерины II на права и выгоды городам» Российской империи от 21 апреля 1785 г. В соответствии с ней городским обывателям дозволялось собираться и составлять «общество городское», пользующееся определенными правами и выгодами. «Общество городское» избирало городского голову, бур­гомистров и ратманов (членов магистрата) через каждые три года. Ему дозволялось составить казну своими добровольными «складками» и «оную казну употреблять им по общему согласию» (ст. 42 Грамоты).

Параллельно с городским самоуправлением в России активно развивалось самоуправление сельских жителей, Основой которого являлись земские учреждения. Согласно положению от 1 января 1864 г. выборные земские собрания (губернские и уездные) выполняли значительный объем работы по ведению местного хозяйства, статистики создали свою почту, телеграф. За время существования земского самоуправления в России было создано около 30 тыс. школ, подготовлено 45 тыс. учителей, значительно увеличилось количество врачей, расширилась сеть аптек и т.д. Однако земские учреждения были созданы на европейской части России и не охватывали низовой уровень территориального деления — волости.

После Октябрьской революции многие традиции российского самоуправления были отвергнуты.

В период реформирования общества развитие экономической и политической самостоятельности населения выразилось в резком расширении самоуправления на всех уровнях общества. Местное же самоуправление стало наиболее эффективным рычагом и одно­временно показателем отхода общества от командно-администра­тивной системы, авторитарных методов управления. Большое вли­яние на формирование местного самоуправления в республиках, входивших в СССР, оказало принятие в 1990 г. союзного Закона об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства.

Важным этапом в развитии местного самоуправления в Российской Федерации стало принятие 22 октября 1992 г. первого Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации», который создал правовые механизмы для децентрализации государственно­го управления и привлечения граждан по месту жительства не толь­ко для обсуждения, но и решения вопросов местного значения. Вместе с тем из-за недостаточной проработанности и в силу ряда других причин этот закон не сумел обеспечить формирование пол­ноценной системы местного самоуправления в Российской Феде­рации.

Конституция России 1993 г. внесла ряд существенных положе­ний, развивающих концепцию местного самоуправления.

Местное самоуправление рассматривается Конституцией как одна из основ конституционного строя России. Статья 12 Основно­го Закона устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Это означает, что без полноценного местного самоуправления Россия не может быть де­мократическим правовым государством, а ущемление его прав, ог­раничение прерогатив должны рассматриваться как посягательства на основы конституционного строя Российской Федерации.

Согласно ст. 3 Конституции РФ местное самоуправление является одной из конституционных форм осуществления народовлас­тия. Часть 2 этой статьи устанавливает, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Характеристика! органов местного самоуправления как части механизма народовластия определяет их природу, способы формирования, объем полномочий и ответственность перед населением.

Признание местного самоуправления в качестве одной из самостоятельных форм народовластия дополняется конституционным положением о том, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти (ст. 12 Конституции). Основное назначение этой конституционной нормы — преодоление последствия имевшего место до недавнего времени огосударствления общества, когда государственные структуры брали на себя многие его функции. Конечно, оснований для отождествления местного самоуправления и государственной власти нет. Однако местное самоуправление и не должно противостоять государственной власти. Ведь оно должно действовать в рамках законов, указов Президента, постановлений Правительства, актов субъектов Российской Федерации. Следует также учитывать, что многие полномочия представительных и исполнительных органов местного самоуправления имеют властный характер (установление налогов и сборов, издание общеобязательных нормативных актов, применение мер государственного принуждения; в их ведении находится муниципальная милиция, другие органы, правомочные применять административные санкции). Все это во многом сближает органы государственной власти и местного самоуправления. Наконец, по ряду вопросов государственные органы вправе осуществлять контроль и надзор за функционированием органов местного самоуправления.

Местное самоуправление Конституция Российской Федерации рассматривает в контексте взаимоотношения с личностью, что дает основание говорить о конституционном праве гражданина на участие в осуществлении местного самоуправления. И хотя в Основном Законе России непосредственно это право гражданина не сформулировано, оно органично вытекает из содержания ст. 32 Конституции, закрепляющей право на участие в управлении государственными и общественными делами.

Участие гражданина в местном самоуправлении гарантируется правом: выбирать и быть избранным в выборные органы местного самоуправления, участвовать в непосредственном (путем референдума или схода) решении вопросов местного значения; состоять на муниципальной службе; получать информацию о деятельности органов местного самоуправления; защищать в судебном порядке право на участие в местном самоуправлении.

Конституция Российской Федерации характеризует местное самоуправление не только как элемент конституционного строя, системы народовластия и конституционного статуса личности в России. Глава 8 Конституции «Местное самоуправление» закрепля­ет основные параметры организации и деятельности системы мест­ного самоуправления. Дается характеристика субъектов местного самоуправления, а также его гарантий (ст. 130—133 Конституции).

Местное самоуправление представляет собой достаточно слож­ное явление современной политической и правовой практики Рос­сии. Чтобы раскрыть его природу, назначение, необходимо по меньшей мере ответить на три основных вопроса: 1) кто осуществляет местное самоуправление (является его субъектом); 2) на ре­шение каких вопросов направлено местное самоуправление, каков его объект; 3) с помощью каких средств, инструментов осуществля­ется местное самоуправление.

В Конституции Российской Федерации не дано развернутой характеристики субъекта местного самоуправления (первый элемент системы самоуправления). В ч. 1 ст. 130 только констатируется, что честное самоуправление осуществляется населением.

Между тем законодательная регламентация этого вопроса край­не важна, ибо от нее зависят территориальные пределы местного самоуправления, его уровни. К тому же и содержание, и формы местного самоуправления, а также методы и средства его осуществления производны от условий и уровня развития субъекта, соци­альных, демографических, национальных и иных характеристик населения.

Население, проживающее на соответствующей территории, объединяется общими интересами, потребностями, проблемами. Поэтому законодательство РФ о местном самоуправлении наряду с термином «население» для обозначения субъекта местного самоуп­равления использует понятие «местное сообщество». При этом субъектом местного самоуправления признаются местные сообщества, проживающие как в административно-территориальных еди­ницах (районах, городах, поселках, сельсоветах), так и в сельским поселениях (населенных пунктах), не являющихся таковыми.

Для осуществления управленческой деятельности местные сообщества должны быть каким-либо образом организованы, для чего необходимы специальные социально-политические формы и институты, главное место среди которых занимают соответствующие органы самоуправления (представительные, исполнительные, контрольные).

Необходимость совмещения местными сообществами управленческих функций с другими видами общественно полезной деятельности (производственной, культурно-воспитательной и др.), а также иные социальные факторы определяют невозможное¹» непосредственного осуществления населением всех функций самоуправления. Потребность разделения труда по управлению обусловливает выделение из состава населения соответствующей территории специальных категорий для осуществления в его интересах ряда управленческих функций. Таким образом, местное сообщество как субъект самоуправления реализует управленческую деятельность как непосредственно, так и через членов выборных органов, профессиональных управленцев из аппарата местных органов исполнительной власти, лиц, принимающих участие в управлении на общественных началах. Для непосредственного осуществления местным сообществом управленческих функций используются институты местного референдума, собраний (сходов) граждан, конференций жителей, народной инициативы и др.

Членом местного сообщества является гражданин России, постоянно проживающий на территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

Вторым элементом (подсистемой) в системе местного самоуправления является объект управленческого воздействия. Вопрос об объекте в системе местного самоуправления, казалось бы, прост: местное сообщество управляет своими собственными делами. Это основной, первичный признак всякого самоуправления. Однако, отмеченная выше простота обманчива, поскольку организовать управление территориальной общностью граждан — значит обеспечить регулирование ее деятельности в различных сферах общественной жизни, решать многообразные вопросы местной промыш­ленности, сельского хозяйства, управления муниципальной собственностью, социального обслуживания и культурного развития населения.

Вместе с тем необходимо также учитывать, что соответствующие территориальные общности граждан выступают объектами управляющего воздействия не только субъектов местного самоуправления соответствующего уровня, но и системы государственного управления высших органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что соответствую­щий объект испытывает на себе не только самоуправленческое, но и управленческое («внешнее») воздействие. Отсюда появляется нужная задача точного формулирования компетенции, объема пол­номочий, осуществляемых местным сообществом самостоятельно. Общим конституционным критерием определения этой сферы яв­ляются вопросы местного значения (ст. 130 Конституции РФ). Они и составляют непосредственный объект местного самоуправления.

Третьим элементом системы местного самоуправления высту­пает механизм местного самоуправления, представляющий собой органически взаимосвязанную совокупность институтов и органи­зационных структур, обеспечивающих решение населением во­просов местного значения.

В отличие от ранее названных элементов механизм местного самоуправления получил наиболее развернутую характеристику в законодательстве. Так, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Законодательство о местном самоуправлении в Российской Федерации конкретизирует конституционные положения о механиз­ме местного самоуправления. Так, в числе форм непосредственной демократии называются не только референдум и выборы, но и сходы, конференции граждан. Установлено, что для реализации представительных, распорядительных, контрольных и иных функ­ций местное сообщество образует органы местного самоуправле­ния и наделяет их соответствующими полномочиями.

Федеральным законодательством наряду с публично-властными структурами механизма местного самоуправления допускается существование органов общественного самоуправления, функционирующих преимущественно на низовом уровне сообщества граждан (улица, квартал, микрорайон).

Таким образом, Конституция и федеральное законодательство России указывают на четыре основных блока механизма местного самоуправления в Российской Федерации:

1) институты непосредственной демократии (местные референ­думы, сходы, выборы различных органов самоуправления);

2) представительные (выборные) органы местного самоуправ­ления;

3) исполнительно-распорядительные и контрольные органы местного самоуправления;

4) органы общественного самоуправления населения.

С учетом исторических, национальных и иных традиций, местных особенностей территориальные сообщества путем принятия в соответствующем порядке положения (устава) о местном самоуправлении на основе Конституции и Федерального закона о местном самоуправлении устанавливают конкретную схему организации механизма местного самоуправления, определяют структуру и полномочия соответствующих органов.

Дата добавления: 2015-05-31