Система государственных и муниципальных внебюджетных фондов

Одним из институтов финансовой системы Российской Федерации являются целевые фонды денежных средств, создание которых позволяет аккумулировать значительные денежные ресурсы и направлять их на решение определенных социально-экономических целей и задач.

Создание подобных фондов обусловлено социальным характером Российской Федерации, что закреплено в ст. 2 и 7 Конституции РФ, в соответствии с которыми человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их соблюдение и защита — обязанностью государства. Следовательно, политика нашего государства должна быть направлена «на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Достижению названных целей и должно способствовать создание целевых государственных и муниципальных бюджетных и внебюджетных фондов денежных средств.

Названные фонды образуются в соответствии с законодательством Российской Федерации, определяющим также и порядок их расходования.

Образование целевых фондов позволяет влиять на процесс производства с помощью финансирования наиболее важных отраслей, осуществлять различные мероприятия социального характера путем выплаты пенсий, пособий, решать задачи в сфере образования, природоохраны, правопорядка и т. д.

В финансовом праве под «фондом» понимается не только соответствующая организация (орган), например Пенсионный фонд, но и собственно фонд денежных средств, который формируется за счет установленных законом источников, аккумулируемых на определенных счетах и предназначенных для определенных целей (см., например, ст. 10, 17, 149 и 150 БК РФ).

Множество целевых фондов, создаваемых различными органами власти, позволяет классифицировать их по нескольким основаниям.

В литературе предлагаются следующие виды классификаций названных фондов.

По форме собственности фонды подразделяются на государственные и муниципальные.

По целям формирования они делятся на экономические и социальные.

В зависимости от органов, их создающих, выделяются фонды Правительства РФ, Президента РФ и иных государственных органов.

По направлениям расходования денежных средств фонды бывают отраслевыми (Министерства юстиции РФ, Министерства РФ по атомной энергии и др.) и межотраслевые.

По срокам выделяются фонды, создаваемые на постоянной основе, и временные.

По характеру формирования и использования существуют фонды, включаемые в бюджет, и внебюджетные фонды.

По уровню управления различают федеральные, региональные и муниципальные фонды.

По юридической природе принято выделять фонды, создаваемые на основании различных нормативных правовых актов (закона, указа, постановления и др.)

Особенностями формируемых фондов является то, что они: 1) создаются только на основании нормативного правового акта (закона, постановления и др.); 2) формируются компетентным, уполномоченным органом; 3) образуются с заранее установленной целью; 4) подлежат государственному финансовому контролю; 5) являются институтом финансовой системы; 6) целевые внебюджетные фонды социального назначения включены в бюджетную систему Российской Федерации.

Важнейший этап упорядочения процессов формирования подобных фондов, повышения их эффективности связан с принятием Бюджетного кодекса РФ, в котором законодательно закреплен порядок создания, целевых государственных и муниципальных бюджетных и внебюджетных фондов, а также их включение в бюджетную систему Российской Федерации.

Помимо Конституции РФ, БК РФ важнейшей правовой базой функционирования названных фондов являются:

1) федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, федеральные законы об обязательном социальном страховании, обязательном пенсионном, медицинском страховании, иные федеральные законы, регулирующие отношения в данной сфере;

2) законодательство субъектов Федерации о региональных бюджетах и внебюджетных фондах;

3) решения представительных органов местного самоуправления по соответствующим вопросам;

4) указы Президента РФ, регламентирующие порядок образования отдельных фондов;

5) постановления Правительства РФ;

6) нормативные правовые акты исполнительных органов власти субъектов Федерации и муниципальных образований.

109 Правовой режим целевых бюджетных фондов

Как отмечалось ранее, целевые фонды могут образовываться как вне бюджета, так и в составе бюджета.

В последнее время в бюджетной практике стала применяться такая форма как целевые бюджетные фонды. В соответствии со ст. 17 Б К РФ под целевым бюджетным фондом понимается фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. Подобные фонды могут создаваться в структуре бюджетов любого уровня на основании закона о бюджете на текущий год. Так же как и бюджет, подобные фонды существуют один год, после чего они создаются вновь или ликвидируются.

Правовой режим целевых бюджетных фондов на федеральном уровне определяется Б К РФ (ст. 17 и 54), ежегодными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год и иными подзаконными нормативными актами.

В настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 2004 г. «О федеральном бюджете на 2005 год» в составе федерального бюджета формируются следующие целевые федеральные фонды: финансовой поддержки субъектов Федерации; компенсаций; софинансирования социальных расходов; регионального развития; реформирования региональных и муниципальных финансов; резервные фонды и др.

В соответствии со ст. 39 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год» утвержден объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в сумме более 228,2 млрд рублей. Из них предусматривается выделение средств на дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации.

Суммы финансовой помощи из названного фонда ежемесячно перечисляются в бюджеты субъектов Федерации в соответствии со сводной бюджетной росписью с учетом возникающих сезонных потребностей в процессе исполнения бюджетов субъектов Федерации.

Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 год» в составе расходов федерального бюджета утверждено формирование:

Федерального фонда компенсаций — в сумме 73,9 млрд рублей;

Федерального фонда софинансирования социальных расходов—в сумме 26,1 млрд рублей;

Федерального фонда регионального развития — в сумме 2,7 млрд рублей.

Из Федерального фонда компенсаций предусмотрено выделение субвенций на финансирование расходов, предусмотренных законодательством РФ («О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О донорстве крови и ее компонентов» и др.)

Средства Федерального фонда регионального развития в форме субсидий идут на финансирование и находящихся в государственной собственности субъектов Федерации и собственности муниципальных образований объектов федеральных целевых программ развития регионов. Например, предусматривается финансирование таких Федеральных целевых программ, как: развитие Калининградской области на период до 2010 года; «Экономическое и срци^ альное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996—2005 и до 2010 года»; «Юг России»; «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ до 2015 года» и др. цели и программы.

Из Федерального фонда софинансирования социальных расходов средства выделяются в форме субсидий бюджетам субъектов РФ для возмещения расходов данных субъектов на предоставление ими субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг гражданам, проживающим в зоне наблюдения действующих атомных электростанций, в связи с льготной оплатой электроэнергии, поступающей с этих станций и др. цели.

В федеральном бюджете также предусмотрено создание Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов в сумме 1,4 млрд рублей. Средства этого Фонда в полном объеме направляются в форме субсидий на реформирование и оздоровление региональных финансов, развитие социальной инфраструктуры, повышение эффективности бюджетных расходов, поддержку экономических реформ.

В соответствии со ст. 60 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹ в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений предусмотрено предоставление дотаций из сформированного в составе расходов бюджета субъекта Федерации фонда финансовой поддержки поселений, а также из образуемого в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений.

Согласно ст. 61 того же Закона в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) предусматривается выделение дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

¹ Российская газета. 2003. 8 окт.

111В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Федерации может быть образован фонд муниципального развития. В соответствии со ст. 62 названного Закона распределение субсидий из фонда муниципального развития между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта Федерации о бюджете данного субъ- j екта на очередной финансовый год.

Согласно той же статье в целях предоставления бюджетам му-1 ниципальных образований субсидий для долевого финансирования! приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Федерации может быть образован фонд софинансирования социальных расходов.

В перечисленные в Законе целевые фонды могут перечисляться средства не только из бюджета субъекта РФ, но и из федерального бюджета.

В соответствии со ст. 81 БК РФ в расходной части бюджетов всех уровней предусматривается создание резервных фондов органов исполнительной власти и резервных фондов органов местного самоуправления. Размер названных фондов не может превышать 3% утвержденных расходов федерального бюджета. Резервные фонды создаются в целях финансирования непредвиденных расходов, в том числе проведения аварийно-спасательных работ по ликвидации последствий стихийных, бедствий и других чрезвычайных обстоятельств.

В структуре расходов федерального бюджета на 2005 г. предусмотрено формирование следующих резервных фондов:

Резервный фонд Президента РФ;

Резервный фонд Правительства РФ;

Резервный фонд Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий.

Резервный фонд Президента РФ создается в соответствии со ст. 82 БК РФ. Президент страны может израсходовать в год не более 1 % утвержденных расходов федерального бюджета. Если общая сумма расходов закрепляется федеральным законом о бюджете на текущий год, то расходование средств данного Фонда осуществляется на основании письменного распоряжения Президента РФ. В 2006 г. часть средств Резервного фонда Президента РФ будет направлена для финансирования образовательных учреждений, социальных учреждений для ветеранов и т. п. цели, а также непредвиденных расходов.

Резервный фонд Правительства РФ регламентируется БК РФ, а также Положением о порядке расходования средств Резервного фонда Правительства РФ, утвержденного постановлением Прави-

112.

тельства РФ от 8 июля 1997 г.¹ Его размер определяется федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, но без распределения по определенным целевым направлениям.

Этот фонд создается для финансирования непредвиденных расходов и мероприятий федерального значения, не предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Решения Правительства РФ о выделении средств из Резервного фонда Правительства принимаются в тех случаях, когда средств, находящихся в распоряжении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющих эти мероприятия, недостаточно.

В декабре 2003 г. БК РФ был дополнен главой 13-1 «Стабилизационный фонд Российской Федерации»². Его создание было обусловлено рядом причин. В последние годы на международном рынке сложилась благоприятная ситуация, связанная с постоянным ростом цен на нефть, являющуюся основным источником доходов бюджета страны от внешнеэкономической деятельности. При формировании проектов бюджетов доходы рассчитывались, исходя из одних цен, но в результате их повышения увеличивались реальные суммы от продажи нефти на внешнем рынке. Таким образом, появлялись не предусмотренные бюджетом дополнительные доходы, аккумулирующиеся в стабилизационном фонде, выделение средств из которого осуществлялось непосредственно Министерством финансов РФ. Представляется обоснованным решение о выделении подобного фонда в структуре федерального бюджета, что позволит формировать и расходовать его под контролем парламента страны и с учетом проводимой в стране финансовой политики.

В соответствии со* ст. 96-1 БК РФ под Стабилизационным фондом понимается часть средств федерального бюджета, образующаяся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежащая обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой.

Источниками формирования Стабилизационного фонда являются: 1) дополнительные доходы федерального бюджета, образуемые за счет превышения цены на нефть над базовой ее ценой; 2) остатки средств федерального бюджета на начало соответствующего финансового года.

Средства данного фонда могут использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета при снижении цены на

СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3450. ^: СЗ РФ. 2003. № 52 (ч. 1). Ст. 5036.

113нефть ниже базовой, а также на иные цели в случае, если накопленный объем средств фонда превышает 500 млрд рублей.

Управление средствами Фонда осуществляется Министерством финансов РФ, в ряде случаев отдельные полномочия в этой сфере могут делегироваться Банку России. В целях капитализации аккумулированных таким образом средств они могут размещаться в долговые обязательства иностранных государств.

Правительство РФ ежеквартально направляет отчеты в обе палаты Федерального Собрания РФ о поступлении средств в Стабилизационный фонд, их размещении и использовании в составе отчетности об исполнении федерального бюджета. На Министерство финансов РФ возложена обязанность ежемесячно публиковать сведения об остатках средств Фонда на начало отчетного месяца, объеме поступлений средств и их использовании.

Дата добавления: 2015-05-31