Тема 5. Правовые основы доходов и расходов бюджетов

§ 1. Бюджетная классификация

Бюджетная классификация представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования бюджетного дефицита, используемую для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающую сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы РФ (ст. 18 БК РФ). <quest1< font="">Основное назначение бюджетной классификации – инструментальное: она служит средством стандартизации операций со средствами бюджетов всех уровней, единообразного понимания содержания таких операций всеми участниками бюджетного процесса. Использование бюджетной классификации связано с возобновляемостью и относительным постоянством видов мобилизуемых государством доходов и осуществляемых расходов. Бюджетная классификация является стабильной основой бюджетных циклов, коды бюджетной классификации упрощают (формализуют) описание оснований и назначения приходных и расходных операций с бюджетными средствами.</quest1<>

Бюджетная классификация включает в себя четыре элемента:

1. классификацию доходов;

2. классификацию расходов;

3. классификацию источников финансирования дефицита бюджета;

4. классификацию операций сектора государственного управления.

Каждая операция с бюджетными средствами подлежит определению в соответствии с одной из первых трех классификаций – в зависимости от направления и оснований движения денежных средств. Классификация операций сектора государственного управления имеет универсальный характер и применяется ко всем – как приходным, так и расходным операциям, - исходя из их экономического содержания (напр., доходы от собственности, суммы принудительного изъятия; оплата труда, оплата работ, услуг, увеличение стоимости основных средств, увеличение стоимости ценных бумаг и т. п.). Классификация сектора государственного управления основана на признании деятельности публично-правовых образований разновидностью экономической деятельности.

Результатом классификация операций с бюджетными средствами является присвоение операции кода бюджетной классификации, имеющего сложную структуру. Код бюджетной классификации включает в себя кодированное (цифровое) указание на субъекта, ответственного за исполнение бюджета в соответствующей части (главного администратора доходов, главного распорядителя бюджетных средств или главного администратора источников финансирования дефицита бюджета), экономическое содержание операции в соответствии с классификацией операций сектора государственного управления, а также основания поступления средств в бюджетную систему (для доходов и источников финансирования бюджетного дефицита) или на направления использования бюджетных средств (для бюджетных расходов).

Единообразное применение бюджетной классификации и сопоставимость показателей бюджетов различных уровней обеспечивается тем, что определение принципов назначения, структура кодов бюджетной классификации, а также присвоение кодов осуществляются Минфином РФ. Помимо единых для всей бюджетной системы составных частей бюджетной классификации и, следовательно, элементов кодов классификации, БК РФ допускает утверждение субъектами РФ и муниципальными образованиями отдельных элементов структуры классификации бюджетов соответствующего уровня. Такие элементы (подвиды доходов, целевые статьи и виды расходов) предназначены для наиболее детального описания операции применительно к особенностям исполнения бюджета соответствующего публично-правового образования в рамках общей системы классификации, укрупненные параметры которой централизованно устанавливаются на федеральном уровне.

§ 2. Понятие и классификация доходов бюджетов

Бюджетный кодекс РФ в качестве доходов бюджетов признает поступающие в бюджет денежные средства (статья 6 БК РФ). Одновременно с этим не признаются доходами бюджета денежные средства, используемые на финансирования дефицита бюджета, т. е. заемные и иные средства, указанные в статьях 94, 95 и 96 БК РФ.

Таким образом, с точки зрения законодателя самым важным признаком дохода бюджета является то, что денежные средства поступают в бюджет. С одной стороны, это указывает на то, что доходы бюджета как правовое явление относятся к стадии формирования публичных фондов, с другой стороны заставляет задуматься об основаниях поступления денежных средств в бюджеты. Таковыми основаниями могут выступать разнообразные юридические факты, возникающие не только в рамках публичного, но и частного права:

• возникновение конституционной обязанности уплачивать законно установленные налоги и сборы;
• совершение правонарушения (штрафы);
• гражданско-правовое обязательство, вытекающее их договора аренды.

И. И. Янжул отмечал «что касается доходов государства, т.е. до материальных средств, необходимых для удовлетворения его потребностей», то они могут приобретаться двояким путем: частноправовым и общественно-правовым способом. Соответственно этому и все источники государственных доходов можно разделить на два обширные класса: на частноправовые и общественно-правовые (Янжул И. И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. – М.: Статут, 2002. С.53)

Во всяком случае, обязательность поступления в бюджет денежных средств обусловливается действием правовой нормы, создающей обязанность совершить такой платеж у обязанного лица. Обязанным лицом может выступать как непосредственный плательщик – владелец имущества, так и должностное лицо, уполномоченное обеспечить поступление денежных средств в бюджет.

Доходы бюджетов существуют на принципе признания права (права требования) публичных субъектов на долю в производимом национальном внутреннем валовом продукте, это право универсально, распространяется на всех публичных субъектов права и позволяет Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям формировать свои доходы из различных источников.

Другим принципом доходов бюджетов выступает преимущество публичного субъекта по отношению к иным субъектам права в притязаниях на доход: доход презюмируется доходом бюджета, если не доказано иное.

<quest2< font="">Третий принцип, который позволяет выделить действующее бюджетное законодательство – принадлежность дохода соответствующему бюджету. Не существует дохода бюджета вообще, существует доход конкретного (соответствующего) бюджета, именно поэтому законодатель не ограничился установлением перечня налогов и сборов, подлежащих уплате на территории РФ, в статьях 13-15 НК РФ, а в Бюджетном кодексе РФ определил доходы каждого бюджета соответственно уровням бюджетной системы (федерального – статьи 50 и 51 БК РФ; региональных – статьи 56-57 БК РФ, местных бюджетов – статьи 61- 61.1, 61.2 -62 БК РФ). О принадлежности дохода соответствующему бюджету свидетельствует также положения, содержащиеся в пунктах 7 и 8 статьи 20 БК РФ, устанавливающие зависимость кода элемента доходов и соответствующего бюджета бюджетной системы РФ.</quest2<>

К свойствам дохода бюджета относится его способность удовлетворять потребности публичного субъекта, степень обладания денежными средствами должна позволять ими распорядиться, т.е. использовать на государственные (муниципальные) нужды. Не случайно Бюджетный кодекс РФ содержит специальную статью 40, посвященную зачислению доходов в бюджет.

<quest3< font="">Уплата обязанными лицами обязательных публичных платежей свидетельствует лишь об исполнении лицом публичной обязанности (по уплате налогов, по перечислению неналоговых доходов), но только зачисленные доходы позволяют органу, исполняющему бюджет, осуществить надлежащий расход. После уплаты денежных средств в качестве публичного платежа, проходит несколько этапов, в рамках которых платеж зачисляется на счет органа Федерального казначейства (распределительный счет Федерального казначейства); распределяется в соответствии с бюджетным законодательством между бюджетами бюджетной системы; зачисляется на единый счет соответствующего бюджета. Денежные средства считаются поступившими в доход соответствующего бюджета с момента их зачисления на единый счет этого бюджета (пункт 2 статьи 40 БК РФ). Таким образом, необходимо различать момент уплаты налога (исполнения налоговой обязанности) (статья 45 НК РФ) и возникновения дохода бюджета.</quest3<>

Именно зачисленные на единый счет бюджета денежные средства обладают свойством дохода бюджета.

Для доходов свойственно также существование в денежной форме, поскольку она позволяет максимально быстро удовлетворять публичные потребности.

Определение дохода бюджета, содержащееся в статье 6 БК РФ, не содержит указание на основной признак – на характер отношений между источником средств, поступающих в распоряжение органов публичной власти, с самими органами. Представляется, что это отношения обязательственного характера и заключаются они в праве требования публичного субъекта на изъятие или перераспределение соответствующих денежных средств при наличии необходимых условий в свою пользу. Указанное право адресуется как физическим лицам, так и организациям, в том числе государственным и муниципальным органам, а также и публичным субъектам. Право требования публичного образования защищается как административными мерами (бесспорное взыскание), так и в судебном порядке. Впервые отношения, возникающие между источником дохода бюджета (налоговым) и самим бюджетом (публичным образованием) проанализировал Конституционный Суд РФ и пришел к выводу, что «налог - необходимое условие существования государства, поэтому обязанность платить налоги, закрепленная в статье 57 Конституции Российской Федерации, распространяется на всех налогоплательщиков в качестве безусловного требования государства. Налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью своего имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну, и обязан регулярно перечислять эту сумму в пользу государства, так как иначе были бы нарушены права и охраняемые законом интересы других лиц, а также государства.» (Постановление КС РФ от 17 декабря 1996 г. №20-П)

<quest4< font="">Следует иметь в виду, что право требования зачисления дохода в соответствующий бюджет принадлежит не органу публичной власти, а самому публичному образованию. Именно публичный субъект является надлежащим правопритязателем, он осуществляет аккумуляцию денежных средств в целях достижения публично значимых целей.</quest4<>

В арбитражной практике редко, но встречаются споры, связанные с лишением публичных субъектов их доходов. Так, муниципальное образование Санкт-Петербург а «Смольнинское» спорило с субъектом РФ по поводу лишения его части дохода местного бюджета – налога с продаж (Определение Верховного суда РФ от 14 февраля 2002 г. №78-Г02-3). Городская дума Читы оспаривала решение законодательного органа Читинской области, в результате которого, городской бюджет лишился части своих доходов (Определение Верховного суда от 19 октября 2001 г. №72-ГО1-15).

Таким образом, доход бюджета можно определить как основанное на законе право требования публично-правового образования на причитающуюся ему часть имущества обязанного плательщика, в связи с исполнением им публично-правовых обязанностей либо гражданско-правовых обязательств.

Доходы бюджета подразделяются на налоговые, неналоговые, безвозмездные поступления. Такое деление опирается на статью 41 БК РФ, хотя нуждается в определенном уточнении. Отчетливого критерия деления доходов на указанные виды не существует, можно предположить, что в основе лежит степень связанности воли владельца имущества: принудительность, обязательность и добровольность уплаты. Так, административные штрафы можно отнести к принудительным платежам, налоги – к обязательным, а средства от продажи имущества – к добровольным. О принудительной и добровольной основе происхождения государственных доходов рассуждали еще дореволюционные ученые-финансисты (см., например: Янжул И. И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. – М.: Статут, 2002. - с.52 – 59).

Однако при ближайшем рассмотрении оказывается, что не все доходы, перечисленные в статье 41 БК РФ можно однозначно отнести к той или иной группе. Так, межбюджетные трансферты обладают признаками и добровольности и обязательности, а в некоторых случаях и принудительности; налоги также уплачиваются по общему правилу добровольно, хотя являются обязательными платежами, при неуплате – взыскиваются принудительно.

Более точной представляется классификация доходов бюджета по характеру лежащих в их основе правоотношений:

• гражданско-правовые (доходы, полученные в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного или муниципального имущества; средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в Центральном банке РФ и кредитных организациях; средства, получаемые от передачи имущества под залог, в доверительное управление; доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах или дивидендов по акциям; часть прибыли унитарных предприятий; средства, полученные в возмещение вреда; доходы от продажи имущества после уплаты налогов и сборов и др.);
• бюджетные (межбюджетные трансферты; плата за пользование бюджетными кредитами);
• административные (средства, полученные в результате применения мер административной ответственности – штрафы, конфискации и др.);
• налоговые (налоги и сборы, а также пени и штрафы в соответствии с налоговым законодательством);
• уголовно-правовые (средства, полученные в результате применения мер уголовной ответственности – штрафы, конфискации).

<quest5< font="">Бюджетный кодекс РФ к числу налоговых доходов относит не только доходы от федеральных, региональных налогов и сборов, от местных налогов (статьи 13 - 15 НК РФ) в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (статья 18 НК РФ) но и пени и штрафы, взимаемые за нарушение налогового законодательства. Отнесение пени к налоговым доходам не вызывает возражений, так как пени является способом обеспечения уплаты самого налога и представляет собой дополнительный компенсационный платеж, имеющий сходную правовую природу (Постановление КС РФ от 17 декабря 1996 г. №20-П). Штрафы же являются санкцией, взыскиваемой в процессе привлечения граждан и организаций к ответственности за нарушение налогового законодательства, поэтому было бы логичным отнести налоговые штрафы (так же как и иные штрафы) к неналоговым доходам (статья 46 БК РФ). Тем не менее, законодатель в пункте 2 статьи 46 БК РФ закрепил правило о том, что «налоговый штраф следует судьбе налога» и в соответствии с ним в пункте 2 статьи 41 БК РФ причислил налоговые штрафы к налоговым доходам. Налоговыми штрафами в данном случае признаются штрафы, предусмотренные в главах 16 и 18 НК РФ. Штрафы, взыскиваемые в порядке привлечения к административной ответственности в соответствии со статьями 15.3 – 15.11 КоАП, относятся к неналоговым доходам бюджетов.</quest5<>

Дата добавления: 2015-05-31