Налоговые доходы бюджета

<quest6< font="">Выделение налоговых доходов бюджета обусловлено формально-юридическим критерием, а именно отраслевой принадлежностью нормативных правовых актов, на основании которых взимаются в бюджет соответствующие платежи. Согласно п. 2 ст. 41 БК РФ к налоговым доходам относятся платежи, поступающие в бюджет на основании актов законодательства о налогах и сборах. Такими платежами являются налоги и сборы, пени и штрафы за нарушение налогового законодательства.</quest6<>

Такая идентификация налоговых доходов предопределяет непосредственную связь налоговых доходов бюджета как института бюджетного права с налоговым правом как относительно самостоятельным правовым образованием. По смыслу ст. 1 НК РФзаконодательство о налогах и сборах (налоговое законодательство) состоит из НК РФ, принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах, а также законов субъектов РФ и актов представительных органов власти муниципальных образований о налогах и сборах. Системная взаимосвязь налогового и бюджетного законодательства выражается, в частности, в том, что <quest7< font="">согласно п. 3 ст. 53, п. 2 ст. 59, п. 3 ст. 64 БК РФ внесение изменений в налоговое законодательство, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете на финансовый год и плановый период. Иные нормы, определяющие порядок вступления в силу актов налогового законодательства, предусмотрены ст. 5 НК РФ.</quest7<>

Подобное правовое регулирование не случайно, т. к. налоговые доходы составляют в настоящее время около 90% всех доходов консолидированного бюджета РФ, что позволяет называть современное государство «налоговым государством» в противоположность прежним историческим типам государств, доходы которых складывались, главным образом, за счет поступлений от доменов (казенных имуществ), регалий (властных прерогатив казны, или монополий), конфискаций и иных источников (См. об этом: Кулишер И. М. Очерки финансовой науки. Петроград, 1919. С.59).

Понятие «налога» претерпевало изменения в историческом контексте, приобретая черты то натуральной, то денежной повинности; то случайных и экстраординарных, то регулярных выплат в пользу государства; то произвольно взимаемых, то устанавливаемых на основании законов фискальных платежей. <quest8< font="">В настоящее время легальная дефиниция налога содержится в п. 1 ст. 8 НК РФ и определяет его как обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. </quest8<>

Указанное определение в целом соответствует понятию налога, сформулированному в постановлении КС РФ от 11.11.97 №16-П, и позволяет выделить следующие юридически значимые признаки налогового платежа:

1. <quest9< font=""> обязательность. Несмотря на то, что всякий платеж, подлежащий уплате на основании закона, обязателен (напр., арендная или покупная плата), обязательность налогового платежа имеет иной – публично-правовой характер. Как указал КС РФ впостановлении от 17.12.96 №20-П фискальный суверенитет государства и публично-правовая природа налога предполагают односторонне-властный характер его установления. Волеизъявление (согласие) конкретного налогоплательщика не является юридически значимым при возложении на него налоговой обязанности – конечно, в случае наличия у налогоплательщика объекта налогообложения (дохода, прибыли, определенных хозяйственных операций, имущества и т. п.);</quest9<>

2. индивидуальная безвозмездность. Уплата налога не является условием совершения в отношении плательщика какого-либо действия со стороны государства или предоставления плательщику какого-либо материального или нематериального блага. Оказание государственных и муниципальных услуг в пользу широкого круга лиц находится за пределами налогового правоотношения, юридически с ним не связано и не имеет характера эквивалента сумме уплаченного налога;

3. денежная форма взимания. Современное налоговое и бюджетное законодательство исключают уплату налога в неденежной форме. Из п. 5 ст. 45 и п. 4 ст. 58 НК РФ следует, что обязанность по уплате налога исполняется исключительно в российской валюте как в безналичной, так и – в установленных случаях – в безналичной форме. Денежная форма налога соответствует денежной форме бюджета, в который поступает указанный платеж;

4. фискальная цель. Налоги взимаются в целях финансового обеспечения деятельности публично-правового образования, что отличает их от ряда иных обязательных изъятий, применяемых в других целях (напр., штрафов);

5. отчуждение части имущества, принадлежащего налогоплательщику на праве собственности (ином вещном праве). Данный признак налога является ключевым, поскольку, исходя из правовых позиций КС РФ, налог как ограничение конституционного права собственности допустим, однако лишь соразмерно тем ценностям, которые указаны в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, и только на основании федерального закона. Данный вывод позволяет оценивать налоговые законы с позиции их соответствия Конституции РФ конкретно в каждом случае.

Последний тезис также дал основания федеральному законодателю установить исчерпывающий перечень налогов и сборов, поступающих в бюджеты всех уровней. Он содержится в ст.ст. 13, 14 и 15 НК РФ и не может дополняться региональными и местными органами власти.

<quest10< font="">В отличие от налога сборы, предусмотренные налоговым законодательством, являются обязательными взносами, взимаемыми с организаций и физических лиц, уплата которых является одним из условий совершения в отношении плательщиков государственными и иными уполномоченными органами и должностными лицами (напр., нотариусами) юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). Следовательно, для сбора характерна обусловленность предоставляемого плательщику публичного блага (напр., совершение регистрационного действия) уплатой суммы сбора (п. 2 ст. 8 НК РФ).</quest10<>

Однако налоговый сбор сохраняет черты публичного (фискального) платежа, поскольку его сумма не является стоимостным эквивалентом («ценой») приобретаемого блага, а само встречное предоставление со стороны государства имеет характер публично-властного акта (выдачи лицензии, разрешения, регистрации права, юридического лица, рассмотрения дела судом и т. п.), реализации функций государства в рамках правоотношения, основанного на власти и подчинении (подробнее о сборах см.: Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. М., 2002. С.509).

В настоящее время НК РФ (п.п. 9 и 10 ст. 13) предусматривают два вида сборов – государственную пошлину и сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов.

<quest11< font="">Вместе с тем наряду со сборами, установленными и взимаемыми на основании актов налогового законодательства и поэтому являющимися налоговыми доходами бюджетов, бюджетное законодательство допускает взимание сборов и иных аналогичных платежей, не предусмотренных налоговым законодательством. Так, ст. 51 БК РФ упоминает такие виды платежей, как сборы за выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанных с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; таможенные пошлины и таможенные сборы; плата за негативное воздействие на окружающую природную среду; патентные пошлины и некоторые другие. Указанные платежи обладают всеми признаками налоговых сборов, указанными в п. 2 ст. 8 НК РФ), а иногда (как, например, таможенные пошлины) – и всеми признаками налогов. Однако их выведение за рамки налогового законодательства позволяет игнорировать его достаточно жесткие требования к качеству и форме нормативных актов, устанавливающих налоговые платежи, а также к порядку их изменения. Кроме того, такое положение дел в ряде случаев оставляет пробел в регулировании важнейших отношений по взиманию соответствующих платежей (давность взыскания, формы контроля, меры ответственности, процедуры возврата и зачета и т. п.).</quest11<>

Произвольный характер «перевода» налоговых платежей в разряд неналоговых наглядно продемонстрирован изменением статуса таможенной пошлины, которая до 2005 года являлась налоговым доходом бюджета, а с указанного времени, не изменив своей правовой природы, отнесена к числу неналоговых доходов.

Определенную основу для такого избирательного подхода законодателя создали Определения КС РФ от 10.12.2002 №283-О и №284-О. В указанных Определениях, относящихся к переходному периоду развития финансового законодательства, обоснована возможность установления «фискальных сборов», обладающих чертами публично-правовых сборов, но не подчиняющихся режиму налогового законодательства. К числу таких «сборов» КС РФ отнес, в частности, патентные пошлины и плату за загрязнение окружающей природной среды. В научной литературе правовая аргументация упомянутых решений КС РФ подвергнута развернутой и справедливой критике (См.: Фискальные сборы: правовые признаки и порядок регулирования. По ред. С. Г. Пепеляева. М., 2003).

К настоящему времени бюджетное законодательство сохраняет в составе неналоговых доходов бюджета ряд сборов (пошлин, платежей), соответствующих признакам налогов и сборов(в том числе патентные пошлины и плату за негативное воздействие на окружающую природную среду), однако не восприняло понятие «фискальный сбор», попытку введения которого в оборот предпринял КС РФ.

Примечательно, что в ст. 30 БК РФ впервые закреплен принцип, согласно которому органы государственной власти (органы местного самоуправления) не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством РФ финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий. Такой принцип при его дальнейшем развитии может привести к унификации правового регулирования всех платежей, обладающих признаками налогов и сборов.

С принятием Федерального закона от 26.04.2007 №63-ФЗ законодатель отказался от предусмотренного ранее разделения доходов на уплаченные и зачисленные. Такое разделение предполагало многостадийные характер бюджетных правоотношений, возникающих с момента исполнения налогоплательщиком налоговой обязанности до поступления денежных средств на бюджетный счет. Момент исполнения налогоплательщиком обязанности по уплате налога определен п. 3 ст. 45 НК РФ и, по общему правилу, совпадает с представлением налогоплательщиком в банк поручения на перечисление суммы налога при наличии на счете достаточного денежного остатка. Поэтому, напр., кредитные организации, обязанные перечислить суммы налоговых платежей своих клиентов-налогоплательщиков, могли с точки зрения ранее действовавшего бюджетного законодательства признаваться участниками бюджетных правоотношений.

В настоящее время формально-юридических оснований для такого вывода нет. Согласно п. 1 ст. 40 БК РФ доходы от налогов и иных платежей зачисляются на счета органов Федерального казначейства для их распределения этими органами в соответствии с нормативами, установленными бюджетным законодательством, между бюджетами различных уровней. Документальным основанием для такого распределения служит расчетный документ плательщика и содержащийся в нем код бюджетной классификации РФ. Установлен и срок для перечисления зачисленных доходов с распределительного счета казначейства на единые счета соответствующих бюджетов – не позднее следующего рабочего дня после получения от учреждения Банка России выписки с распределительных счетов.

Денежные средства считаются поступившими в доходы конкретного бюджета с момента их зачисления на единый счет этого бюджета (п. 2 ст. 40 БК РФ).

Таким образом, <quest12< font="">бюджетное законодательство регламентирует отношения, складывающиеся после зачисления денежных средств на счета казначейства, а предшествующие этому моменту отношения по перечислению налоговых платежей в бюджет урегулированы налоговым законодательством (в частности, ст. 60 НК РФ). Такой вывод подтверждается и составом действий, образующих исполнение бюджетов по доходам в соответствии со ст.218 БК РФ.</quest12<>

С учетом трехуровневой бюджетного системы РФ и разграничения полномочий между органами публичной власти различных уровней по нормативно-правовому регулированию налогообложения ст.ст. 13-15 НК РФ различают федеральные, региональные и местные налоги и сборы.

По общему правилу, доходы от уплаты налогов определенного вида закрепляются за соответствующим бюджетом. Так, согласно ст. 50 БК РФ в федеральный бюджет зачисляются налоговые доходы от уплаты федеральных налогов и сборов, а в соответствии с п. 1 ст. 56 БК РФ в бюджеты субъектов РФ зачисляются налоговые доходы от региональных налогов.

Вместе с тем <quest13< font="">бюджетное законодательство допускает закрепление части поступлений от налога одного уровня (напр., федерального) за бюджетом другого уровня (напр., субъекта РФ), в результате чего такой налог (сбор) оказывается как бы «расщепленным» между несколькими бюджетами. Способами такого «расщепления» налога может быть либо установление норматива поступлений от уплаты налога, закрепляемых за соответствующими бюджетами, либо закрепление за соответствующими бюджетами поступлений от уплаты налога в зависимости от объекта обложения этим налогом, либо сочетание указанных способов.</quest13<>

Например, федеральный налог на добавленную стоимость в полном объеме зачисляется в федеральный бюджет и по нему не устанавливаются отчисления в другие бюджеты. За бюджетами субъектов РФ в полном объеме закреплены региональные налоги на имущество организаций, на игорный бизнес, транспортный налог.

В то же время акцизы (федеральный налог) «расщеплены» между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ следующим образом: акцизы на спирт этиловый, за исключением пищевого, на табачную продукцию, на автомобили легковые и мотоциклы и ряд других подакцизных товаров зачисляются в доход федерального бюджета по нормативу 100 процентов; акцизы на спирт этиловый из пищевого сырья, на спиртосодержащую продукцию зачисляются в федеральный бюджет по нормативу 50 процентов и по тому же нормативу – в бюджеты субъектов РФ (п. 2 ст. 56 БК РФ); акцизы на алкогольную продукцию и пиво поступают в бюджеты субъектов РФ по нормативу 100 процентов.

Разделенным между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ является и налог на добычу полезных ископаемых.

Субъекты РФ, в свою очередь, полномочны установить нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в их бюджеты, в пользу местных бюджетов – бюджетов поселений и (или) бюджетов муниципальных районов (п. 1 ст. 58 БК РФ).

<quest14< font="">При установлении указанных нормативов отчислений должны соблюдаться следующие правила:</quest14<>

1. нормативы отчислений устанавливаются едиными для всех бюджетов соответствующего уровня, поэтому рассматриваемый механизм не может использоваться как средство выравнивания уровней бюджетной обеспеченности различных регионов;

2. нормативы отчислений устанавливаются на долгосрочную перспективу, что должно обеспечивать прогнозируемость поступлений во все бюджеты бюджетной системы. Поэтому запрещается устанавливать такие нормативы законом (решением) о бюджете на финансовый год или актом ограниченного срока действия;

3. при установлении нормативов отчислений налоговые доходы в соответствующей части поступают непосредственно в доходы бюджетов, в пользу которых установлены отчисления, минуя вышестоящие бюджеты.

Исключением из указанных правил является налог на доходы физических лиц, который, будучи федеральным налогом, по нормативу 70 процентов зачисляется в доходы бюджетов субъектов РФ. При этом п. 2 ст. 58 БК РФ допускает использование указанного налога как «регулирующего», т. е. используемого в качестве средства выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов и поселений. С этой целью законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий финансовый год могут быть установлены т.н. «дополнительные» (сверх установленных на постоянной основе) нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц. Более того, на основании закона субъекта РФ полномочиями по установлению таких дополнительных нормативов за счет бюджета субъекта РФ в пользу бюджетов поселений могут быть наделены муниципальные районы. Помимо того, что указанные нормативы устанавливаются нормативным правовым актом о бюджете (т. е. на временной основе), они не являются едиными для местных бюджетов, а определяются на основании расчетного уровня бюджетной обеспеченности каждого муниципального образования применительно к порядку исчисления размера дотаций, установленному ст.ст.137 и 138 БК РФ.

<quest15< font="">Правовое регулирование налоговых доходов местных бюджетов обладает еще одной особенностью, обусловленной наличием двух подуровней местных бюджетов, предусмотренных ст. 10 БК РФ. Ст.ст. 61 и 61.1 БК РФ устанавливают распределение налоговых доходов от уплаты местных бюджетов между бюджетами поселений и бюджетами муниципальных районов. Так, земельный налог и налог на имущество физических лиц, взимаемые на межселенных территориях, в полном объеме зачисляется в бюджеты муниципальных районов, а в остальной части – в бюджеты поселений. Распределяются и поступления от федеральных и региональных налогов и сборов, по которым устанавливаются отчисления в местные бюджеты п. 2 ст. 61, п. 2 ст. 61.1 БК РФ.</quest15<>

Виды налоговых доходов бюджетов городских округов определяются ст. 61.2 БК РФ.

Следует также отметить, что наряду с налогами и сборами в состав налоговых доходов включаются пени и штрафы, предусмотренные налоговым законодательством. В соответствии с п. 1 ст. 75 НК РФ пени определяются как денежная сумма, которую налогоплательщик должен выплатить в случае уплаты причитающихся сумм налогов или сборов в более поздние по сравнению с установленными законодательством о налогах и сборах сроки. По смыслу ст. 75 НК РФ пени являются способом обеспечения исполнения обязанности по уплате налога и не признаются мерой ответственности, а следовательно, взимаются без учета вины налогоплательщика, а также смягчающих обстоятельств. В отличие от пени штраф согласно ст. 114 НК РФ является налоговой санкцией, мерой ответственности за совершение налогового правонарушения.

Доходы от взимания пеней и штрафов, исчисляемых исходя из суммы налогов и сборов (напр., ст.ст. 122, 123, п. 3 ст. 120 НК РФ), зачисляются в те же бюджеты, в которые подлежат уплате соответствующие суммы налогов (сборов). В то же время доходы от взыскания штрафов, исчисление которых не зависит от подлежащих уплате сумм налогов (напр., ст.ст. 116, 117, 118, 133 НК РФ), распределяются между федеральным бюджетом и бюджетами муниципальных районов, городских округов, городов федерального значения по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении денежного взыскания (штрафа), по нормативам 50 процентов (п. 2 ст. 46 БК РФ).

Дата добавления: 2015-05-31