Виды публичного управления. Муниципальное управление

Понятие и содержание публичного управления

Управление (англ. – management, administration, франц. – administration, нем. - Verwaltung) представляет собой внешнее властное организующее и руководящее воздействие, которое связано с сознательным началом, интересами, целями, волей и деятельностью человека. В управлении все исходит от человека и ориентировано на него.

Управление осуществляется людьми и в зависимости от объекта управленческого воздействия выделяют: социальное управление (воздействие на других людей), биологическое управление (воздействие на животные и растительные организмы) и техническое управление (воздействие на технику и технологию). Главная особенность социального управления, отличающая его от иных видов управления, заключается в том, что в ходе его осуществления оказывается воздействие на волю и поведение людей.

Объектом исследования гуманитарных наук является социальное управление в различных его проявлениях, поэтому в рамках данных наук понятие «управление» используется именно в смысле социального управления. Исключением не является и наука административного права также ориентированная на исследование области социального управления.

В зависимости от характера и природы интереса, выраженного в управленческой деятельности, выделяются публичное управление, т.е. управление в публичных интересах, и частное управление – управление в интересах частных лиц. Однако выделение последнего вида управления в российской науке применительно к управленческим отношения, развивающимся в нашей стране, стало возможным лишь после значительных качественных преобразований в общественном строе. Реформы последних десятилетий способствовали тому, что частное управление на сегодняшний день объективно занимает существенную часть управленческой деятельности и управленческих отношений, развивающихся в современном российском обществе, и является объектом интенсивных исследований различных гуманитарных наук (социологии, психологии, экономики, менеджмента и др.).

Наука административного права ориентирована на исследование правовых отношений в области публичного управления.

Публичное управление характеризуется рядом черт, позволяющих отличить его от частного управления.

1. Основное предназначение публичного управления заключается в том, чтобы обеспечить реализацию публичной власти.

В основе любого социального управления лежит власть. Феномен власти характеризуется самостоятельностью, независимостью, господством и обязательностью предписаний властного субъекта по отношению к подвластному субъекту. В зависимости от источника власти и ее предназначения выделяются частная власть и публичная власть. Публичное управление опирается на публичную власть, и осуществляется как реализация публичной власти.

1. Публичное управление осуществляется в публичных интересах, т.е. в интересах всех и каждого в целях достижения всеобщего блага.

Публичный интерес определяется субъектами публичной власти (народом, государством, органами государственной власти и др.) Как правило, публичный интерес или порядок его определения выражается в правовых формах высшей юридической силы: в Конституции и законах. В Конституции закрепляются важнейшие социальные ценности, правовые принципы и базовые нормы, служащие ориентиром для последующего законодательного регулирования и деятельности субъектов публичного управления. Управленческая деятельность частных лиц в публичных интересах является публичным управлением, а частные лица временно приобретают статус субъектов публичного управления и становятся участниками публично-правовых отношений, регулируемых публичным правом. В свою очередь за органами публичного управления, действующими от своего имени в решении хозяйственных вопросов обеспечения их деятельности признается частный интерес, и они становятся участниками частноправовых отношений, регулируемых частным правом.

1. Публичное управление осуществляется уполномоченными субъектами.

Субъект управления приобретает черты субъекта публичного управления при условии закрепления за ним возможности инициировать публично-управленческие отношения и наделения его в рамках данных отношений специальными управленческими полномочиями, правом и обязанностью действовать. Основными субъектами публичного управления являются органы публичного управления, специально созданные для осуществления публичных функций в установленной сфере публичного управления. Вместе с тем законодательством могут быть определены условия и порядок наделения частных лиц статусом субъектов публичного управления и делегирования им соответствующих полномочий.

1. Публичное управление является административно-властной деятельностью.

Содержанием публичного управления выступает административная власть, имеющая своим источником публичную власть. Однако в отличие от последней, административная власть не суверенна и не самостоятельна. Она подчинена публичной власти и не тождественна ей. Административная власть учреждается публичной властью и обладает силой ее воздействия. В условиях современного сложноорганизованного общества публичная власть реализуется посредством трансформации в административную власть.

Одним из основных критериев классификации публичного управления выступает субъект управления. По этому основанию следует выделить государственное управление, муниципальное управление, общественное управление, корпоративное публичное управление и индивидуальное публичное управление.

В научной литературе понятие «государственное управление» понимается в широком смысле и узком смысле. Как разновидность публичного управления государственное управление может пониматься исключительно в узком смысле.

Государственное управление от иных видов публичного управления отличается рядом признаков.

1. Государственное управление осуществляется в целях обеспечения осуществления государственной власти. Государственная власть характеризуется такими чертами как суверенность; верховенство в обществе и универсальность.
2. Государственное управление осуществляется в государственных интересах. В государственных интересах аккумулируются совокупные потребности общества и представления об общем благе.
3. Государственное управление является административно-властной деятельностью. Субъекты государственного управления наделяются властными полномочиями, дающими право осуществлять управленческую деятельность от имени общества и требовать исполнения предписаний.
4. Государственное управление осуществляется только государственными органами. Государственно-административная власть организационно обособленна от государственной власти. т.е. государственную власть осуществляют органы государственной власти, а государственно-административную власть – административные (исполнительные) органы. Однако в ряде случаев органы государственной власти также наделяются административными функциями, например, суды при рассмотрении дел об административных правонарушениях, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации при организации деятельности федеральных органов исполнительной власти.
5. Государственное управление в сложноорганизованном федеративном государстве подразделяется на федеральное государственное управление, осуществляемое уполномоченными федеральными государственными органами, и государственное управление субъектов федерации (региональное государственное управление), осуществляемое уполномоченными государственными органами субъектов федерации.

В условиях демократического общества муниципальное управление является той разновидностью публичного управления, в рамках которого решается большая часть публичных дел. Муниципальное управление от иных видов публичного управления отличается следующими особенностями.

1. Муниципальное управление осуществляется в целях обеспечения осуществления муниципальной власти. Муниципальная власть является самостоятельным видом публичной власти и реализуется независимо от государственной власти по вопросам местного значения.
2. Муниципальное управление осуществляется в интересах местного сообщества. Концепция местного самоуправления исходит из признания интересов населения муниципального образования, обусловленных местными традициями, обычаями и прочими особенностями, отличными от общегосударственных интересов.
3. Муниципальное управление является административно-властной деятельностью. Субъекты муниципального управления наделяются властными полномочиями, дающими право осуществлять исполнительно-распорядительную деятельность от имени местного сообщества и требовать исполнения его предписаний. Содержанием муниципального управления является муниципально-административная власть, имеющая своим источником муниципальную власть. При этом муниципальная власть и муниципально-административная власть ввиду близости к местному населению, как правило, организационно не обособлены. Например, представительный орган муниципального образования осуществляет муниципальную власть, а его органы (комиссии) муниципальное управление, т.е. организуют исполнение принятых представительным органом местного самоуправления решений.
4. Муниципальное управление осуществляется населением непосредственно либо органами местного самоуправления. Муниципальное управление осуществляют лишь те органы местного самоуправления, которые наделены муниципально-административной властью. Например, при организационном обособлении исполнительно-распорядительной деятельности путем учреждения местной администрации и иных исполнительных органов местного самоуправления, представительный орган местного самоуправления может быть отстранен от муниципального управления. Он представляет и выражает интерес местного населения посредством осуществления муниципальной власти.

Муниципальное управление может осуществляться на территориальном и поселенческом уровнях.

Таким образом, под муниципальным управлением следует понимать административно-властную деятельность уполномоченных органов местного самоуправления, осуществляемую в интересах местного населения для обеспечения реализации муниципальной власти.

Общественное управление является важнейшей составляющей автономно и самостоятельно развивающегося гражданского общества, в рамках которого граждане объединяются на основе общности их интересов, образуют новые институты общественной власти, определяют свои групповые интересы и осуществляют организационную деятельность по их осуществлению.

Общественное управление по сравнению с другими видами публичного управления обладает следующими особенностями.

1. Общественное управление осуществляется в целях обеспечения осуществления общественной власти. Общественная власть представляет собой разновидность публичной власти и формируется в результате объединения граждан в единую общность, преследующую определенные групповые цели и имеющая социально значимые интересы. Общественная власть выражается в учредительных возможностях объединяющихся граждан, в определении ими организации органов общественных организаций, программ и направлений их деятельности и т.д.
2. Общественное управление осуществляется, прежде всего, в интересах определенной социальной общности. Вместе с тем указанные интересы созвучны с общесоциальными. Это могут быть политические, социальные, культурные, духовные интересы, реализуемые в порядке самоорганизации граждан.
3. Общественное управление является исполнительной деятельностью, в результате которой создаются социальные блага и оказываются общественные услуги. Участие в этой деятельности и пользование ее результатами определяется другими лица на добровольной основе. Вместе с тем внутренняя организационная деятельность общественного объединения может носить исполнительно-властный характер и, если она непосредственно связана с осуществление социальных интересов, ради которой была сформирована данная общность людей, ее следует рассматривать как составную часть общественного управления. Кроме того, общественное управление может носить административно-властный характер в тех случаях, если соответствующим общественным объединениям были делегированы административно-властные функции. Следовательно, можно выделить такие разновидности общественного управления как административно-властное и невластное общественное управление.
4. Общественное управление осуществляется органами общественного объединения. Учредителями общественного объединения определяется в соответствии с действующим законодательством система органов общественного объединения и их правомочия. При этом общественная власть и общественное управление могут быть организационно обособлены, т.е. осуществляемы различными органами общественного объединения.

Корпоративное публичное управление обладает следующими специфическими свойствами.

1. Корпоративное публичное управление осуществляется уполномоченными государственными, муниципальными и частными корпорациями (организациями, предприятиями, учреждениями). Это этот признак указывает на то, что участие в публичном управлении корпорациями определяется не произвольно, а с разрешения государственных, муниципальных органов и органов общественных объединений и в рамках предоставляемых правомочий.
2. Корпорации осуществляют свою деятельность самостоятельно в пределах своих правомочий. Самостоятельность корпораций обеспечивается посредством их имущественной обособленности, признания правосубъектности, наделения кругом охраняемых прав.
3. Корпоративное публичное управление осуществляется в публичных интересах. При этом соответствующая корпорация может действовать в зависимости от своей публичной правоспособности в государственных, муниципальных или общественных интересах. Так, государственные корпорации, как правило, действуют в государственных интересах, муниципальные корпорации – в интересах муниципального образования, а частные корпорации в зависимости от характера правомочий могут действовать как в государственных, так и муниципальных и общественных интересах.
4. Корпоративное публичное управление является организационной деятельностью по производству материальных благ и оказанию публичных услуг. Само производство и оказание этих благ и услуг осуществляется, как правило, в рамках частного управления, посредством участия корпораций в частноправовых отношениях, а публичную составляющую корпоративного управления образует организационная деятельность, выполняемая в публичных интересах.
5. Корпоративное публичное управление является административно-властной деятельностью. По общему правилу корпорация осуществляет властные функции по отношению к своим структурным подразделениям и зависимым предприятия, организациям, учреждениям. Однако, корпорации могут быть наделены государственными, административно-властными муниципальными полномочиями для осуществления публичных функций в вверенных им вопросах управления.

В отличие от государственного управления, под муниципальным публичным управлением следует понимать административно-властную деятельность уполномоченных органов местного самоуправления, осуществляемую в интересах местного населения для обеспечения реализации муниципальной власти, под общественным публичным управлением – управление, осуществляется органами общественного объединения. Учредителями общественного объединения определяется в соответствии с действующим законодательством система органов общественного объединения и их правомочия. При этом общественная власть и общественное управление могут быть организационно обособлены, т.е. осуществляемы различными органами общественного объединения. Под корпоративным публичным управлением в свою очередь понимается организационная деятельность по производству материальных благ и оказанию публичных услуг уполномоченными государственными, муниципальными и частными корпорациями (организациями, предприятиями, учреждениями). По общему правилу корпорация осуществляет властные функции по отношению к своим структурным подразделениям и зависимым предприятия, организациям, учреждениям. Однако, корпорации могут быть наделены государственными, административно-властными муниципальными полномочиями для осуществления публичных функций в вверенных им вопросах управления. Индивидуальное публичное управление представляет собой реализацию административно-властных полномочий физическими лицами, наделенными управленческими функциями для осуществления государственной, муниципальной и общественно значимой деятельности либо путем передачи конкретному лицу, обладающего определенными профессиональными, личными и деловыми качествами полномочий для организации деятельности в целях решения определенных вопросов, либо путем наделения на основании закона неопределенного круга физических лиц правомочиями по осуществлению управленческой деятельности в неординарных условиях (стихийные бедствия, катастрофы, кризисные ситуации, правонарушения и пр.).

По сферам управленческой деятельности можно выделить публичное управление

• в сфере экономики (управление отраслями экономики: промышленностью, сельским хозяйством, транспортом, строительством, жилищно-коммунальным хозяйством, связью, финансами, торговлей и т.д.),
• в социальной сфере (здравоохранения, образования),
• в сфере культуры (образования, науки и других сфер культуры),
• в сфере безопасности общества (управление обороной, внутренними делами, иностранными делами, борьбой с преступностью, обеспечением законности и правопорядка и проч.).

По направленности управленческого воздействия можно говорить о внешнем и внутреннем публичном управлении. При осуществлении внешнего публичного управления управленческому воздействию подвергаются объекты управления, находящиеся вне субъекта управления; а внутреннее публичное управление связано с организацией субъекта управления, наделением его полномочиями, определением порядка их осуществления и пр.

По степени концентрации административной власти следует обозначить концентрированное и деконцентрированное публичное управление. Концентрированное публичное управление связано с наделением определенного субъекта публичного управления всеми функциями и полномочиями в области управления; а деконцентрированное публичное управление предполагает распределение административной власти между различными субъектами публичного управления. Так, до реформы системы федеральных органов исполнительной власти федеральные министерства наделялись всей полнотой функций и полномочий в определенной отрасли управления, а после реформы осуществляемая ими административная власть была распределена также между федеральными службами и федеральными агентствами.

По степени зависимости от публичной власти следует указать централизованное публичное управление и децентрализованное (автономное) публичное управление. Управленческая деятельность органов публичного управления непосредственно подчиненных органам публичной власти является централизованным публичным управлением. Таковой была управленческая деятельность исполкомов, подчиненных советам народных депутатов, такой является деятельность федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств, подчиненных Президенту Российской Федерации или Правительству Российской Федерации, а также Управления судебного департамента, подведомственного Верховному Суду Российской Федерации и т.д.

Децентрализованное (автономное) публичное управление осуществляется органами публичного управления автономно от органов публичной власти. Например, управленческая деятельность прокуратуры, Центрального банка, Счетной палаты, Пенсионного фонда и пр. Органы публичной власти по отношению к таким органам публичного управления наделяются лишь контрольными полномочиями.

В зависимости от территориальных пределов осуществления публичное управление подразделяется на общегосударственное (на всей территории страны), региональное (в пределах территории субъекта Российской Федерации, группы субъектов российской Федерации), местное (на части территории субъекта российской Федерации и в поселениях) и локальное публичное управление (на части территории поселений и в населенных пунктах).

Дата добавления: 2015-05-31