Источники служебного права

История развития правового института государственной службы в России

Система государственной службы в Российской Федерации

Принципиальным нововведением проводимой реформы государственной службы является введение системы государственной службы. В настоящее время система государственной службы включает в себя три вида: государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба (п. 1 ст. 2 ФЗ «О системе»).

Несмотря на то, что вплоть до принятия ФЗ «О системе» вопрос о нормативной регламентации видов государственной службы и их соотношении не имел четких очертаний, ученые активно выдвигали свои предложения по видовому делению государственной службы. Еще в работах А.Е. Лунева, С.С. Студеникина, Н.П. Поборчей, В.М. Манохина и многих ученых других военная (воинская) служба рассматривалась как самостоятельная разновидность советской службы. В постсоветский период одним из первых в литературе свое деление на виды (гражданскую и милитаризованную (военную и военизированную) государственную службу) предложил Д.Н. Бахрах (Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург. 1995. С. 21).

В основу видовой классификации взят, в первую очередь, функциональный признак, т.е. виды службы отличаются по тому, какие функции государства осуществляются на должностях государственной службы.

До принятия ФЗ «О системе» государственная гражданская служба формально не выделялась в самостоятельный вид службы. Отличительная особенность законодательного определения государственной гражданской службы по сравнению с другими видами, на наш взгляд, заключается в отсутствии конкретизации ее функций, т.е. в законе не сказано обеспечение каких именно полномочий государственных органов и государственных должностей является гражданской службой.

Можно сказать, что гражданской государственной службой является служба не отнесенная ни к военной ни к правоохранительной государственной службы. Необходимо отметить, что такой подход к определению гражданской службы является своего рода исторической традицией, поскольку в дореволюционном законодательстве гражданской (статской) службой считалась служба, не являвшаяся военной или придворной. Выбранная модель системы государственной службы является вполне оптимальной, но только при условии однозначного определения военной и правоохранительной службы. В настоящее время лишь по отсутствию у служащего воинского, специального звания или классного чина, а также при указании наименования занимаемой им должности в перечне должностей федеральной государственной гражданской службы или в реестре должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации деятельность служащего признается государственной гражданской службой.

Определения военной службы закреплены в ст. 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» (далее - ФЗ «О воинской обязанности») и в ст. 6 ФЗ «О системе». В качестве отличительных признаков военной службы в определении перечисляются функции государства, которые военная служба обеспечивает, органы и организации в которых могут учреждаться воинские должности, а «каждой воинской должности должно соответствовать одно воинское звание» (п. 2 ст. 42 ФЗ «О воинской обязанности»). Воинские звания присваиваются военнослужащим в соответствии с Положением о порядке прохождения военной службы, однако само по себе наличие воинского звания не предполагает, что замещаемая государственным служащим должность является военной.

Ст. 6 ФЗ «О системе» применяется со дня вступления в силу федерального закона о внесении соответствующих изменений и дополнений в федеральные законы, регулирующие вопросы прохождения военной службы.

Наиболее неоднозначным с точки зрения формальной определенности и научной проработанности вопроса является выделение правоохранительной службы. В нормативном определении правоохранительной службы, закрепленном в ст. 7 ФЗ «О системе» перечислены не однопорядковые функции. Например, деятельность по борьбе с преступностью является составной частью деятельности по обеспечению законности и правопорядка. А обеспечение законности и правопорядка, в свою очередь, напрямую связано с обеспечением безопасности. Нельзя не обратить внимание на то, что деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина одновременно указана в числе основных принципов всей системы государственной службы. К сожалению, функции государства, перечисленные в определении понятия «правоохранительная служба», не позволяют четко отграничить правоохранительную деятельность от иных видов государственной деятельности.

Поскольку определение, закрепленное в ст. 7 ФЗ «О системе» вступит в силу после принятия федерального закона о правоохранительной службе, то, изучив действующие нормативные правовые акты, можно сказать, что к должностям правоохранительной службы в смысле ст. 7 ФЗ «О системе» могут быть отнесены должности в органах внутренних дел Российской Федерации, органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации, таможенных органах Российской Федерации, прокуратуре, должности, учрежденные для обеспечения пожарной безопасности (МЧС РФ) и ряд других. Однако, пока не принят ФЗ «О правоохранительной службе», в ряде органов учреждаются должности только военной и гражданской государственной службы (например, ФСБ РФ, МЧС РФ и некоторые другие).

Здесь же необходимо отметить, что признанная в научной литературе и учебной дисциплине «Правоохранительные органы» система правоохранительных органов вовсе не означает, что служба в органах (организациях) перечисленных в учебниках как правоохранительные, относится к правоохранительной. Например, деятельность сотрудников аппаратов судов, судебных приставов - исполнителей – гражданская служба, хотя органы традиционно включаются в правоохранительную систему. А исполнение должностей в военной прокуратуре и военных судах – военная служба.

Система государственной службы помимо видов состоит и из уровней, что обусловлено федеративным устройством России и разграничением предметов ведения между федеральным уровнем и уровнем субъектов федерации. Согласно ст. ФЗ «О системе» на уровне субъекта федерации может учреждаться только государственная гражданская служба субъекта, хотя согласно ст. 72 Конституции РФ обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ.

И, наконец, изменение системы государственной службы возможно только путем внесения соответствующих изменений в ФЗ «О системе» (ст. ч.3 ст. 2 ФЗ «О системе»)

При характеристике дореволюционной модели государственной службы нужно отметить, что ее формирование предопределялось функциями дореволюционного Российского государства, где государственная служба характеризовалась как публичная деятельность.

По вопросу определения понятия государственной службы в дореволюционной литературе существовали различные мнения, можно сказать, что как и в настоящее время существовал узкий подход к определению, согласно которому государственная служба могла осуществляться только при условии «принятия государственной должности», и широкий подход. – рассматривающий государственной службу и как «совокупность действий, совершаемых ими по поручению органов государственного управления.

Если говорить о нормативном регулировании государственной службы, то практически на протяжении всей истории государства Российского издавались нормативные акты, в том числе и кодифицированные, регулирующие с разной степенью детализации практически все институты государственной службы. Однако окончательное нормативное оформление модели государственной службы дореволюционной России произошло только с принятием Устава о службе по определению от Правительства, который в хронологическом и структурном отношениях вобрал в себя все законодательные акты о службе, начиная с «Табели о рангах всех чинов Воинских, Статских и Придворных, которые в котором классном чине; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однакож воинские выше прочих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был», утвержденного указом Петра I от 24 января 1722 г., и до момента принятия вышеуказанного закона. В дореволюционной России подробнейшим образом регулировались вопросы организации и прохождения государственной службы, что свидетельствует о разработанности и устойчивости ее и как публично-правового института. Дореволюционная модель государственной службы характеризовалась своей системностью (то есть нормативно выделялись виды службы), отсутствием ограничения круга организаций, в которых могли учреждаться должности государственной службы.

После 1917 года появилась практическая потребность в создании и обоснования новой модели государственной службы, соответствующей задачам и функциям Советского государства, поскольку с изданием Декрета ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов», отменившего сословное и связанные с ним привилегии и ограничения, упразднившего звания и наименования гражданских чинов, а также - Декрета ВЦИК СНК РСФСР от 29 декабря 1917 г. «Об уравнивании в правах всех военнослужащих», в котором было указано, что «все соответствующие статьи доныне действовавших законов отменяются», исключалась возможность преемственности модели дореволюционной государственной службы.

На уровне советской правовой доктрины государственная служба была признана разновидностью труда, осуществляемого по найму. Нанимателем в указанных трудовых отношениях являлось государство в лице государственных органов, учреждений и предприятий. Структура государственной службы определялась принадлежностью должности к государственной организации и особенностями выполняемых полномочий по должности - организация и выполнение государственного руководства, практическая и непосредственная реализация задач государства. Нормативные акты, регулирующие служебные отношения в государственных органах, являлись специальными по отношению к трудовому законодательству.

В рамках советской науки административного права ученые приводили аргументы в пользу обособления государственной службы от других видов общественно полезной деятельности и о необходимости издания единого нормативного акта, регулирующего государственно-служебные отношения вне трудового законодательства. Можно сказать, что советская административная наука подготовила теоретическую базу для принятия единого нормативного акта о государственной службе, но в связи с принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации появилась практическая потребность в создании новой модели государственной службы.

Основные черты постсоветской модели государственной службы были сначала закреплены в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента Российской Федерации 22 декабря 1993 г., а затем в Федеральном законе 1995г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». Впервые нормативно были определены понятия: государственная должность, государственная должность государственной службы, государственная служба и государственный служащий. В этом законе государственные должности были разделены на категории «А», «Б», «В», но государственно-служебной деятельностью признавалось исполнение полномочий на государственных должностях категорий «Б», «В». Кроме того, в законе содержались нормы закрепляющие основы правого статуса государственного служащего (права, обязанности, запреты, ответственность) и порядок прохождении государственной службы. Данный закон являлся специальным по отношению к трудовому законодательству, что являлось подтверждением сохранения советской трудо-правовой концепции государственной службы.

Распространяющим свое действие на все виды и уровни государственной службы является вышеупомянутый ФЗ «О системе государственной службы». В соответствии с ним должны быть приняты федеральные законы о каждом виде службы. К настоящему моменту времени принят только ФЗ «О государственной гражданской службе». На уровне субъектов федерации также принимаются законы о государственной гражданской службе субъектов федерации (например, Закон Санкт-Петербурга от 1 июля 2005 г. N 399-39 "О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга").

Правовой статус военнослужащих и прохождение военной службе по прежнему регулируется Федеральным законом от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих» и Федеральным законом от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе».

Если говорить о законодательном регулировании государственной службы, которая может быть отнесена к правоохранительной, то правовой статус государственных служащих и прохождение ими государственной службы предусмотрены: Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации», Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», Законом Российской Федерации от 18 апреля 1991г. «О милиции».

Применительно ко всем видам службы многие вопросы, либо по прямому указанию федеральных законом либо в порядка исполнительно-распорядительной деятельности регулируются указами Президента РФ, нормативными актами государственных органов.

Необходимо обратить внимание, что в ч.4. ст. 2 ФЗ «О системе» закреплено разграничение полномочий Российской Федерации и субъекта Российской Федерации как по вопросам правового регулирование, так и по вопросам организации федеральной государственной службы и государственной гражданской службы субъекта федерации.

Кроме того, сохраняя традиции советского права нормы трудового законодательства также распространяют свое действие на отдельные государственно – служебные отношения.

Дата добавления: 2015-05-31