Статус государственного гражданского служащего, его структура и элементы

Соотношение должностей и званий государственной службы

Принципы государственной службы

В ст. 3 ФЗ «О системе» закреплены основные принципы и построения и функционирования системы государственной службы. Реализация этих принципов обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы, в которых могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования государственной службы, учитывающие особенности вида службы.

Помимо конституционных принципов, на которых базируется в целом построение и функционирование государственной власти России, необходимо отметить и принципы характерные исключительно для данного вида деятельности:

• равный доступ граждан к государственной службе;
• единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
• взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
• открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
• профессионализм и компетентность государственных служащих;
• защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Применительно к государственной гражданской службе ст. 4 ФЗ «О государственной службе» дополнительно устанавливает такой важный принцип как стабильность гражданской службы, а также уточняются принципы закрепленные в ФЗ «О системе»: единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации; равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего; доступность информации о гражданской службе; взаимодействие с общественными объединениями и гражданами.

Для иных видов службы дополнительных принципов пока не установлено.

§ 8. Должность в государственных органах: понятие, правовое содержание, виды. Правовой механизм учреждения должности государственной службы

В государственных органах могут учреждаться государственные должности, должности государственной службы и должности, в соответствии с которыми осуществляется деятельность, регулируемая только нормами ТК РФ.

Как уже выше отмечалось, к государственной службе относится только деятельность по исполнению должностей государственной службы. Понятия должности государственной службы в законодательстве нет, хотя исполнение именно должности государственной службы можно считать единственным формальным критерием для отграничения государственной службы от иных видов деятельности.

Представляется, что под должностью государственной службы можно понимать систему обязанностей и прав лица, предусмотренных правовым актом в установленном законом порядке в целях исполнения части функций государства, закрепленных в компетенции государственного органа или государственной организации и финансируемых из государственного бюджета.

Виды должностей государственной службы. Виды должностей подразделяются по видам службы.

Согласно ст. ФЗ «О системе» в рамках каждого вида государственной службы должности должны распределяться по группам и категориям. Однако, в настоящее время группы и категории введены только для государственной гражданской службы (ст. 9 ФЗ «О государственной гражданской службе»)

Категории должностей гражданской службы выделяются по их целевому назначению, по наличию или отсутствию такого условия служебного контракта как его срочность, а также по предъявляемым к претендентам на должность квалификационным требованиям.

Группы должностей государственной гражданской службы вводятся для установления размеров денежного содержания, а также для - соотношения с классными чинами.

Для военной службы и службы, подпадающей под определение «правоохранительной», пока действуют свои классификации должностей. Например, в государственных органах, где осуществляется военная и «правоохранительная» служба, выделяют должности рядового и начальствующего состава, в рамках должностей начальствующего состава – должности высшего, старшего, младшего офицерских составов.

Правовой механизм учреждения должности государственной службы. Должность государственной службы учреждается в государственном органе решением руководителя, согласно. В ст. 8 ФЗ «О системе» содержится лишь указание, что они учреждаются «федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации». Однако все должности государственной службы должны учреждаться в соответствии с типовыми перечнями, которые, в свою очередь, утверждаются Указами Президента РФ. И лишь реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (ч.3 ст. 9 ФЗ «О системе»). Важно отметить, что данный закон допускает в одном федеральном государственном органе одновременное учреждение должностей всех видов службы.

§ 9. Соотношение понятий «государственная должность» и «должность государственной службы»

Важно отметить, что в сферу действия законодательства о государственной службе не подпадает деятельность по исполнению государственных должностей. К сожалению, ни ФЗ «О системе», ни в других федеральных законах не закреплено определения государственной должности. Однако в ст. 1 ФЗ «О системе» уточняется, что они учреждаются для непосредственного исполнения полномочий государственных органов, а также учреждаются либо Конституцией Российской Федерации, федеральными законами либо конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации в зависимости от уровня власти. В зарубежном законодательстве также не все должности в государственных органах относятся к должностям государственной службы, но критерием для выделения должностей аналогичных государственным должностям РФ или субъекта РФ является наличие полномочий по принятию политических решений. Такие должности называются «политическими», а обеспечение реализации политических решений – подзаконная государственно – управленческая деятельность – государственная служба. Можно сказать, что в предложенных ФЗ «О системе» определениях сделана попытка «по своему» закрепить тот же принцип, хотя деятельность по исполнению ряда государственных должностей РФ не связана с принятием политических решений, но связана с вынесением решений от имени Российской Федерации (например, судьи, Генеральный прокурор РФ, Председатель и аудиторы счетной палаты и др.).

Однозначно не определено, установлением государственной должности считается ее упоминание в названных нормативно-правовых актах или же закрепление конкретных полномочий, указывающих, что это и есть непосредственное исполнение полномочий государственных органов.

Поскольку ни в Конституции РФ, ни в других федеральных законах прямо не указывается, когда конкретная должность является государственной должностью РФ, то Указом Президента РФ от 11 января 1995г. № 32 был утвержден Сводный перечень государственных должностей, однако это не значит, что он является исчерпывающим.

Раскрывая определения каждого вида службы, было отмечено, что для их разграничения в качестве существенного признака указывается занятие должности государственной службы, но при исполнении воинской должности присваиваются воинские звания, должности государственной гражданской службы – классные чины, а должности правоохранительной службы – специальные звания и классные чины.

Для занятия любой из должностей государственной службы претендент должен соответствовать квалификационным требованиям, а наличие определенного классного чина или звания свидетельствует о том, что государственной служащий обладает соответствующей квалификацией (это и образование, и стаж, и другие необходимые качества, например, социальная компетентность (умение работать в коллективе, исполнительность, пунктуальность и др.).

В ст. 13 ФЗ «О системе» сформулированы общие для всех видов службы условия присвоения и сохранения чинов и званий. Согласно этой норме присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания государственному служащему производится в соответствии с замещаемой должностью государственной службы.

Однако и при освобождении от замещаемой должности за лицом сохраняется звание или чин, что позволяет ему при переводе или поступлении на другой вид службы претендовать на должность соответствующую его званию или чину, поскольку Президент России своим указом должен установить соотношение между классными чинами, дипломатическими рангами, воинскими и специальными званиями.

Действующее законодательство устанавливает соотношение между должностями государственной службы и классными чинами или званиями. В частности, в ст. 11 ФЗ «О гражданской государственной службе» установлено соотношение между классными чинами и группами должностей гражданской службы. В зависимости от классного чина присвоение осуществляется либо представителем нанимателя гражданского служащего либо Правительством РФ либо Президентом РФ.

§ 11. Понятие «государственного служащего» и соотношение понятий «государственный служащий» и «должностное лицо» и «представитель власти»

В законе «О системе государственной службы» содержатся самостоятельные определения федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ, но к общим признакам государственных служащих независимо от уровня службы относятся:

1. осуществление деятельности на профессиональной основе,
2. занятие должности государственной службы,
3. получение денежного содержания (вознаграждения. довольствия) за счет средств государственного бюджета, в зависимости от уровня службы.

В современной литературе, посвященной проблемам государственной службы, по прежнему значительное внимание уделяется выделению из общего числа государственных служащих должностных лиц и представителей власти. Уже на протяжении многих десятков лет в рамках различных отраслей права (уголовного, административного, трудового) проводятся исследования проблем определения понятия «должностное лицо».

В нормативно-правовых актах одним из отличительных признаков должностных лиц признается осуществление полномочий представителя власти (распорядительные полномочия в отношении не подчиненных по службе субъектов), организационно-распорядительных или административно – хозяйственных функций. Под функцией представителя власти понимается наделение распорядительными полномочиями в отношении не подчиненных по службе субъектов.

В настоящее время определение должностного лица конструируется в зависимости от задач конкретной отрасли права (см., напр., примечание к ст. 285 УК РФ). Необходимо отметить, что должностными лицами в уголовном праве признаются не только государственные служащие Российской Федерации, но и служащие органов местного самоуправления и государственных и муниципальных организаций, которые осуществляют перечисленные функции. Неопределенность в установлении объема содержания таких категорий как организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции до сих пор ведет к неоднозначной правоприменительной практике, поскольку в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» закреплен лишь приблизительный перечень полномочий, характеризующих указанные функции.

В административном праве определение должностного лица, закрепленное в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ (в отличие от УК РФ, в нем речь идет не только о государственных и муниципальных учреждениях, но и о государственных и муниципальных организациях, а функции перечислены те же), распространяется только на отношения по привлечению к административной ответственности. В отличие от уголовного законодательства содержание перечисленных в определении функций не уточняется ни в иных нормативных актах, ни в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ.

Определения понятия «должностное лицо» даются в Федеральных законах от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации», однако это сделано для специальных целей правового регулирования этих актов.

В настоящее время в иных федеральных законах, регулирующих вопросы государственной службы, определение понятия «должностное лицо» отсутствует. Позиция законодателя не выделять должностных лиц в качестве специальных субъектов государственно-служебных отношений представляется принципиальной и имеет под собой определенные основания.

В России была выбрана модель государственной службы, включающая в число государственных служащих тех, кто работает в государственных органах. В целях дифференциации мер и порядка привлечения к ответственности возникла практическая потребность нормативно обозначить среди государственных служащих круг лиц, наделенных полномочиями по совершению юридически значимых действий, влекущих правовые последствия, т.е. должностных лиц.

В нормативно-правовых актах в качестве подконтрольного субъекта, субъекта привлечения к ответственности, субъекта, чьи действия могут быть обжалованы, и т.п. указываются, как правило, должностные лица государственных органов, а не государственные служащие. В частности, в ст. 53 Конституции РФ закреплено право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействиями) должностных лиц органов государственной власти. Сложно согласиться с тем, что в Конституции РФ преднамеренно не установлена ответственность государства за незаконные действия (или бездействия) государственных служащих – не должностных лиц.

В настоящее время круг государственных служащих по сравнению с советской моделью существенно сужен. В связи с вышеизложенным, встает вопрос о цели выделения среди государственных служащих Российской Федерации должностных лиц.

Согласно нормативной конструкции, заложенной в УК РФ и КоАП РФ, в число должностных лиц входят представители власти – лица, наделенные распорядительными полномочиями в отношении граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от них. Однако современное законодательство различает юридические категории «представитель власти» и «функции представителя власти». Как уже ранее упоминалось, в УК РФ и КоАП РФ речь идет о «функциях представителя власти». «Представитель власти» упоминается в основном, как особый субъект, находящийся под защитой и охраной государства в силу его особых властных полномочий по отношению к гражданам и организациям. И лишь в ст. 315 УК РФ и в ст. 38 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации от 8 января 1997 г. (далее – УИК РФ) «представитель власти» выделен в качестве самостоятельного субъекта юридической ответственности.

Как правило, представители власти являются государственными служащими, и только в исключительных случаях негосударственные служащие наделяются распорядительными полномочиями в отношении не подчиненных им по службе лиц.

В современных работах при характеристике правового статуса государственного служащего анализируются различные его элементы (Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 2. С. 34, Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М. 1998. С. 314, Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. С. 138.). Нужно отметить, что бесспорным является включение в структуру правового статуса государственных служащих прав и обязанностей. Начиная с 70-х годов прошлого века, многими учеными-административистами в качестве необходимого элемента правового статуса государственного служащего была признана ответственность. В дальнейшем в работах стали появляться обоснования о включении в число элементов правового статуса: гарантий прав государственного служащего, задач и функций государственного служащего и т.п.

К сожалению, не меньший разброс по этому вопросу представлен и в законодательстве. Если в ранее действовавшей главе 3 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» были перечислены права, обязанности, ограничения, поощрения, ответственность, гарантии, в т.ч. денежное содержание, отпуск, пенсионное обеспечение, то в пункте 4 ст. 10 ФЗ «О системе» закреплено «правовое положение (статус) … в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров…». Можно сказать, что указанная норма выделяет некоторые ранее не рассматриваемые наукой «самостоятельные» элементы правового статуса государственного служащего. В настоящее время законы регулирующие каждый вид службы содержит свой перечень элементов правового статуса.

При установлении структуры правового статуса гражданских служащих положения главы 3 ФЗ «О гражданской службе» закрепляют практически те же элементы, что перечислены в ч. 4 ст. 10 ФЗ «О системе», с добавлением статей о сведениях о доходах и об имуществе и обязательствах имущественного характера.

В целях определения системы источников правового статуса государственного служащего можно выделять виды правовых статусов государственных служащих:

• общий – одинаков для государственных служащих всех видов службы, элементы которого закреплены в ФЗ «О системе»,
• специальный (в зависимости либо от вида службы либо от категории должности либо от группы должности либо от государственного органа в котором осуществляется государственная служба),
• индивидуальный (конкретизируется должностным регламентом исполнении конкретной должности государственной службы).

Дата добавления: 2015-05-31