Порядок принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ

Предметы ведения и полномочия субъектов РФ, их классификация.

Предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Полномочия и предметы ведения РФ. Предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Как и во всякой федерации, в РФ разграничены предметы ведения и полномочия между органами гос-ой власти Федерации и органами гос-ой власти ее субъектов.

Субъектам РФ предоставлена вся полнота гос-ой власти вне пределов ведения Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Все, что отнесено к ведению РФ, а также к совместному ведению Федерации и ее субъектов, четко определено в соответствующих статьях Конституции, хотя, надо заметить, в Конституции РФ не определены полномочия Федерации по предметам совместного ведения. Эти полномочия, как правило, определяются федеральными законами, актами Президента РФ, договорами между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами гос-ой власти РФ и органами гос-ой власти ее субъектов предусмотрено в ряде статей Конституции.

В ст. 11 гл. "Основы Конст-ного строя" установлено, что разграничение осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Под предметами ведения понимаются сферы общественной жизни, отрасли народнохозяйственной деятельности, а также объекты имущества, которые регулируются органами федеральной гос-ой власти или совместно с органами федеральной гос-ой власти и органами гос-ой власти субъектов РФ. Полномочия же определяют установленные законом пределы воздействия органов гос-ой власти на предметы ведения.

Обращаясь к ст. 71, следует обратить внимание, что она устанавливает предметы ведения собственно РФ. Предметы совместного ведения РФ и ее субъектов установлены в следующей ст. 72. Отсюда следует, что федеральные органы гос-ой власти правомочны действовать как по предметам ведения, отнесенным собственно к РФ, так и по предметам совместного ведения Российской Федерацией и ее субъектов.

Статья 73определяет полномочия собственно субъектов РФ.

Статьи 71, 72 и 73 должны рассматриваться в неразрывной связи друг с другом. При анализе, кроме того, следует учитывать и положения других статей Конституции РФ, в которых определяются полномочия федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Федерации.

К ведению РФ отнесено лишь то, что необходимо и вместе с тем достаточно для защиты суверенитета и верховенства РФ, обеспечения целостности и неприкосновенности ее территории.

К совместному ведению РФ и ее субъектов отнесено все то, что, исходя из объективных условий существования нашего государства, не может решаться только Федерацией без участия ее субъектов. Так, очевидно, что, хотя регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а также национальных меньшинств находятся в ведении Федерации, в полной мере защита прав и свобод человека и гражданина, а также национальных меньшинств может быть реализована только с участием государственных органов субъектов Федерации, и прежде всего тех, в которых проживают, например, национальные меньшинства и малочисленные народы. Очевидно, что только на месте можно, например, определить границы территории, на которой определенный этнос занимается традиционной хозяйственной деятельностью, и принять меры для его защиты.

Предметы ведения РФ могут быть изменены только с соблюдением процедур, установленных для внесения поправок в Конституцию.

В ведении РФ находятся:

а) принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением. Отнесение этих вопросов именно к ведению РФ оправдано тем, что только Федерация как суверенное гос-во вправе устанавливать свои законы, включая основной закон государства - Конституцию, и вносить в них изменения. По этим основаниям к ведению Федерации отнесено право контроля за соблюдением Конституции и федеральных законов.

Учитывая особую важность соблюдения Конституции, обязанность разрешать дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства РФ возложена на специальный орган - Конст-ый Суд РФ (см. ст. 125 Конституции). Этот Суд решает также дела о соответствии Конституции РФ конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов гос-ой власти РФ и совместному ведению органов гос-ой власти РФ и органов гос-ой власти субъектов РФ.

Таким образом, в п. "а" ст. 71 реализуется один из важнейших конституционных принципов Федерации, в соответствии с которым Конституция РФ и федеральные законы "имеют верховенство на всей территории РФ" (п. 2 ст. 4). Для обеспечения незыблемости Конституции установлено также, что ее гарантом является высшее должностное лицо в государстве - Президент РФ (п. 2 ст. 80 Конституции).

б) федеративное устройство и терр-я РФ. Под федеративным устройством, как представляется, следует понимать состав, порядок формирования и полномочия федеральных органов, а также отношения между Федерацией и ее субъектами, гарантирующие ее сохранение и прогрессивное развитие. Федеративное устройство охватывает также конституционные нормы, устанавливающие, что Россия есть демократическое федеративное правовое гос-во с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции).

Отнесение к ведению РФ территории нашей страны означает что именно Федерация определяет состав и, естественно, границы России. Суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию. Границы этой территории являются территориальным пределом действия основных полномочий федеральных органов гос-ой власти.

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств. Важность этого положения определяется прежде всего тем, что в соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства.

Основы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина рассмотрены в гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина". В ней содержатся основные нормы, регулирующие права и свободы человека и гражданина.

Конституционные нормы не ограничивают расширение прав и свобод человека и гражданина. Это не только возможно, но и вытекает из задач, которые стоят перед государственными органами Федерации и ее субъектов.

Ограничение же прав человека и гражданина неправомерно, постольку в ч. 2 ст. 55 Конституции указано, что в РФ не должны издаваться законы, отменяющие и умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Вместе с тем гос-во не может допустить злоупотребления правами и свободами человека и гражданина. Исходя из этого, в ч. 3 ст. 55 Конституции установлено, что они могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ Конст-ного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Из текста Конституции видно, что защита прав и свобод человека и гражданина находится не только в ведении РФ, но и в совместном ведении РФ и субъектов РФ (п. "б" ч. 1 ст. 72). Это связано с тем, что защита прав человека и гражданина является общей обязанностью всех государственных органов любого уровня. Следует особо подчеркнуть, что защита прав человека и гражданина составляет основную обязанность таких органов государства, как суд и прокуратура.

Пунктом "в" к ведению РФ отнесено "гражданство в РФ". Эта норма имеет принципиальное значение, поскольку таким образом подчеркивается единство РФ. В нашей Федерации правовое положение граждан, порядок приема и утраты гражданства, а также целый ряд других вопросов, определяющих отношения гражданина и государства, регулируется Федеральным законом "О гражданстве в РСФСР". Вместе с тем принципиальные конституционные положения гражданства РФ закреплены в ст. 62 Конституции РФ. Ею, в частности, установлено, что гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) только в соответствии с федеральным законом или международным договором РФ.

Отнесение к ведению Федерации регулирования и защиты прав национальных меньшинств обусловлено необходимостью особого внимания к ним, поскольку национальные меньшинства проживают среди инонационального большинства. Поскольку, как правило, особые трудности испытывают коренные малочисленные народы, Конституция в ст. 69 установила, что РФ гарантирует этим народам права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ.

г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их орг-ии и деятельности; формирование федеральных органов гос-ой власти. Это является действенной гарантией создания органов, необходимых и достаточных для реализации функций федеративного государства. Следует заметить, что в ряде предшествующих статей Конституция установила принципы взаимоотношений федеральных органов, а также определила, какие органы осуществляют государственную власть в РФ. Так, в ст. 10 Конституции указано, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, причем органы законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны. В ч. 1 ст. 11 Конституции установлено, что государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Порядок образования и функции этих федеральных органов определены в гл. 4 - 7 Конституции. Что касается структуры федеральных органов исполнительной власти, то она предлагается Председателем Правительства и передается на утверждение Президента РФ (см. комментарий к ст. 112 Конституции). Надо добавить, что ч. 1 ст. 78 Конституции предусматривает право федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Рассматривая норму об отнесении формирования федеральных органов гос-ой власти к ведению Федерации, следует учитывать, что федеральные органы образуются избирателями с учетом того, что Россия является федерацией. Так, одна из палат Федерального Собрания - Совет Федерации - в соответствии со ст. 95 и 96 Конституции формируется из представителей субъектов РФ.

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ. Руководствуясь этой нормой, государственные органы РФ имеют возможность определять принципы и перспективы развития Федерации в указанных выше сферах. Сответствующие акты издаются Президентом РФ и Правительством РФ, причем в некоторых статьях Конституции четко записана обязанность федеральных органов определять основные направления политики государства. Так, в п. 3 ст. 80 установлено, что Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. В соответствии с п. "з" ст. 83 Президент утверждает военную доктрину РФ, а на основании п. "в" ч. 1 ст. 114 Конституции Правительство РФ обеспечивает проведение в РФ единой гос-ой политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии.

Представляется, что указанными в п. "е" ст. 71 сферами развития не ограничивается право РФ устанавливать основы федеральной политики и создавать федеральные программы. Ряд программ разработан и утвержден Президентом и Правительством РФ; планируется разработка новых программ. На основании федеральных программ Мин-ва, ведомства, подчиненные им орг-ии разрабатывают мероприятия, осуществление которых является обязанностью не только Федерации, но и субъектов Федерации. Многие субъекты РФ также ввели в практику создание своих программ.

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Данный пункт следует рассматривать в сочетании с ч. 1 ст. 8, а также со ст. 75 Конституции, устанавливающей единство экономического пространства, функции Центрального банка РФ, а также право РФ устанавливать систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет, общие принципы налогообложения и сборов в РФ.

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития. Содержание этого пункта предполагает, что помимо федеральных налогов и сборов существуют бюджеты, налоги и сборы субъекта Федерации и местного самоуправления.

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; т.е. системы, обеспечивающие общие интересы РФ, которые в силу своих особенностей не могут быть разделены между субъектами Федерации. Естественно, что регулирование правоотношений, возникающих в перечисленных в этом пункте системах, осуществляется федеральными государственными органами.

к) внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира. Отнесение п. "к" к ведению Федерации внешней политики и международных отношений, международных договоров РФ и вопросов войны и мира объясняется тем, что РФ является гос-вом, обязанным осуществлять все эти функции в общих интересах всего населения страны. Вместе с тем, учитывая чрезвычайную сложность реализации этих функций, Конституция устанавливает определенные обязанности в этой сфере ряда федеральных государственных органов и должностных лиц. Полномочия Президента РФ установлены в некоторых статьях гл. 4. На Совет Федерации возложено обязательное рассмотрение принятых Гос-ой Думой федеральных законов по вопросам войны и мира, ратификации и денонсации международных договоров РФ (ст. 106). Правительство РФ в соответствии со ст. 114 Конституции осуществляет меры по обеспечению обороны страны, гос-ой безопасности и реализации внешней политики РФ.

Конституция предусматривает создание других федеральных государственных органов, действующих в указанной сфере. К ним относится, например, Совет Безопасности РФ.

л) внешнеэкономические отношения РФ. Учитывая, что наряду с Федерацией внешнеэкономические связи осуществляются и субъектами РФ, п. "о" ст. 72 Конституции устанавливает, что координация этих связей относится к совместному ведению РФ и ее субъектов.

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования. Это означает, в частности, что в РФ существуют единые вооруженные силы. Их Верховным Главнокомандующим является Президент РФ, которому принадлежит право утверждения военной доктрины нашей страны и который возглавляет Совет Безопасности, статус которого определяется федеральным законом. Президенту же принадлежит право вводить военное положение. Он назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ (ст. 83, 87).

Упоминаемую в п. "м" безопасность следует, как представляется, рассматривать как безопасность государственную, которая, в частности, обеспечивается такими федеральными органами, как Служба внешней разведки и Федеральная служба безопасности.

По п. "м" ст. 71 к ведению Федерации отнесены оборонное производство и определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, производство ядовитых и наркотических средств и другие полномочия, обеспечивающие безопасность страны в целом, а также ее граждан.

Заметим, что толкование понятия безопасности именно как гос-ой подтверждается тем, что общественная безопасность и экологическая безопасность отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов (п. "б" и "д" ч. 1 ст. 72).

н) определение статуса и защита гос-ой границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ. Практически их защита возлагается на Пограничные войска и такие органы государства, как, например, таможенная служба.

Рассматривая права нашего государства в определении статуса и защиты исключительной экономической зоны и континентального шельфа нашей страны, следует исходить из международных конвенций, регулирующих правовое положение указанных шельфа и зоны, к которым присоединилась РФ. В частности, из этого исходит Федеральный закон "О континентальном шельфе", принятый в 1995 г.

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно - процессуальное и уголовно - исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско - процессуальное и арбитражно - процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности. Это связано с необходимостью создания единого правового пространства, прежде всего в сфере уголовно - правовых и гражданско - правовых отношений. На это же направлено предусмотренное Конституцией существование в РФ только федеральной судебной системы, а также единой централизованной Прокуратуры РФ (ст. 118 и 129).

Исходя из того, что в стране существует единая судебная и прокурорская система, естественно отнесение к ведению Федерации уголовного, уголовно - процессуального и уголовно - исполнительного законодательства, а также гражданского, гражданско - процессуального и арбитражно - процессуального законодательства. Это же относится и к правовому регулированию интеллектуальной собственности.

п) федеральное коллизионное право. Коллизионное право охватывает правовые нормы, регулирующие разрешение коллизий между законами как Федерации, так и ее субъектов, а также определяющие порядок разрешения конфликтов на договорной основе. В ст. 85 Конституции определено, что Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами гос-ой власти РФ и органами гос-ой власти субъектов РФ, а также между органами последних. В этой же статье указано, что в случае недостижения согласованного решения Президент вправе передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Это дает основание считать, что применение норм коллизионного права ограничивается стадией досудебного рассмотрения споров.

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания РФ;

т) федеральная государственная служба. Поскольку РФ осуществляет важные функции, реализация которых направлена на укрепление единства нашей страны, защиту прав и интересов проживающих в ней, а также на развитие страны в целом и поднятие условий жизни каждого человека и гражданина, наша страна, естественно, нуждается в наличии гос-ой службы. Пункт "т" предусматривает создание федеральной гос-ой службы - профессиональной деятельности по обеспечению полномочий федеральных государственных органов. Естественно, что наряду с федеральной гос-ой службой в каждом субъекте Федерации существует собственная государственная служба. Поскольку деятельность всех этих служб должна быть направлена на реализацию единых целей, следует заметить, что к совместному ведению РФ и ее субъектов в соответствии с п. "н" ст. 72 отнесено установление общих принципов орг-ии системы органов гос-ой власти и местного самоуправления. Некоторые из этих общих принципов закреплены в самой Конституции. Так, в ст. 32 Конституции установлено, что все граждане имеют право участвовать в управлении делами государства, а также имеют равный доступ к гос-ой службе

Предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ -те, в которых РФ и ее субъекты совместно ответственны за состояние дел. В этой сфере государственная деятельность в полной мере не может осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъектами.

Однако из анализа текстов ст. 73 и ч. 2 ст. 76 Конституции следует, что федеральные государственные органы самостоятельно определяют свои полномочия по предметам совместного ведения. Тем самым они определяют сферу, отнесенную к ведению субъектов Федерации.

В совместном ведении РФ и ее субъектов находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам. Такое соответствие правовых актов субъектов Федерации правовым актам Федерации обеспечивает единство РФ прежде всего тем, что гарантирует создание единого для всей Федерации правового поля и тем самым равноправия граждан, вне зависимости от места их проживания.

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон. Установление совместного ведения в этой сфере связано с тем, что защита прав и свобод человека и гражданина в полной мере возможна только тогда, когда в ней участвуют государственные органы федерального уровня и субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления. Надо учитывать также, что государственные органы субъектов Федерации ближе всего стоят к специфическим нуждам населения, в том числе и к нуждам национальных меньшинств и малочисленных народов. Подчас именно они могут наиболее точно выбрать средства, которые неотложны и необходимы для защиты прав населения, поддержания и развития национальных меньшинств и малочисленных народов. Такие меры, разумеется, могут приниматься лишь в строгом соответствии с регулированием прав и свобод человека и гражданина РФ.

Защита прав человека и гражданина - процесс многогранный. Поэтому к совместному ведению Федерации и субъектов Федерации Конституция отнесла также обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности. Также к совместному ведению отнесены кадры судебных и правоохранительных органов, прокуратура и нотариат.

Обеспечение прав человека и гражданина не может рассматриваться изолированно от защиты общества и государства, от защиты общественных и государственных институтов. Органы государства, общественные институты, политические партии, благотворительные, культурные и иные общества легитимны только тогда, когда их деятельность соответствует закону. С тем чтобы обеспечить их легитимность, к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесено "обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности". В данном случае, под законностью имеется в виду принцип строгого и неуклонного соблюдения Конституции РФ и изданных в соответствии с ней законов, основанных на них правовых актов; под правопорядком - основанные на законности общественные отношения; под общественной безопасностью - основанная на ней же свобода деятельности человека и гражданина и созданных им институтов.

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение гос-ой собственности. Здесь нужно иметь в виду, что ст. 71 к ведению собственно РФ отнесена федеральная государственная собственность, а также определены ее основные объекты. В соответствии с п. "г" ч. 1 ст. 72 к совместному ведению РФ и субъектов РФ отнесено лишь разграничение гос-ой собственности. Необходимость деления гос-ой собственности на федеральную государственную собственность и собственность субъектов РФ обусловлена тем, что до подписания в марте 1992 г. Федеративного договора между Российской Федерацией и ее субъектами последние (не считая республик в составе РФ) не имели возможности создать свою собственность. Это существенно подрывало их самостоятельность в решении даже тех вопросов, которые формально были отнесены к их ведению. Деление собственности на федеральную и собственность субъектов Федерации весьма сложно. При делении необходимо учитывать целый ряд обстоятельств - вклад в создание этой собственности Федерации в целом, вклад в ее создание конкретного субъекта Федерации, значение конкретного объекта собственности для экономики Федерации и отдельного субъекта и т.п.

Поскольку Конституция РФ не устанавливает процедуры определения собственника, споры об отнесении того или иного конкретного объекта к собственности Федерации или ее конкретного субъекта возникали неоднократно. Решение подобных споров составляет одну из функций федерального коллизионного права, отнесенного, как следует из ст. 71, к ведению РФ.

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;

к) административное, административно - процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов орг-ии системы органов гос-ой власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ. Установление этой нормы объясняется тем, что, с одной стороны, Россия - единое гос-во, определяющее международные и внешнеэкономические отношения, что и закреплено в п. "к" и "л" ст. 71, а с другой - субъекты РФ в соответствии с действующей Конституцией имеют возможность осуществлять свои международные и внешнеполитические связи, которые им необходимы и выгодны, но которые вместе с тем должны способствовать реализации общефедеральных интересов.

Таким образом, координация, осуществляемая Федерацией совместно с ее субъектами, не ограничивает права последних, но направляет их международные и внешнеэкономические связи в русло общих интересов.

Эти же цели преследует и конституционная норма, относящая к совместному ведению и "выполнение международных договоров РФ".

Часть 2 ст. 72 Конституции говорит о том, что «Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на респ-ки, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа», и конкретизирует содержание гл. 1 "Основы Конст-ного строя", в которой (см. ч. 1 и 4 ст. 5) указано:

во-первых, РФ состоит из равноправных субъектов,

во-вторых, что во взаимоотношениях с федеральными органами гос-ой власти все субъекты РФ между собой равноправны.

Эти правовые нормы характерны для российского Конст-ного права на современном этапе его развития. Ведь до принятия 12 декабря 1993 г. Конституции РФ Федеративный договор предусматривал существенное различие в статусе трех групп субъектов Федерации, а именно республик, краев и областей, автономии. Так, например, Федерация и респ-ки имели право совместно устанавливать общие принципы бюджетной системы. Края, области в установлении этих принципов не участвовали. Не имели они также права участвовать и в разграничении гос-ой собственности на своих терр-ях на федеральную и собственность соответствующего субъекта, хотя такое право республик было зафиксировано. Дискриминация в отношении краев и областей была столь очевидна, что Федеративный договор Федерации с ними уже в момент его подписания был дополнен протоколом, несколько уравнивавшим права края и области с правами республик.

Поскольку Федеративный договор не гарантировал субъектам РФ равные права, он и не возлагал на субъекты Федерации и равной ответственности субъектов Федерации за их действия. Не обеспечивая субъектам Федерации равные права и не устанавливая для них равную же ответственность перед их гражданами, Федеративный договор тем самым узаконивал неравенство граждан России: полнота их прав и ответственность за принимаемые ими решения ставились в прямую зависимость от их проживания в республике, области и т.д.

Исходя из сказанного, принципиальное значение приобретает включение в Конституцию нормы о том, что положения о совместном ведении РФ и субъектов РФ в равной мере распространяются на всех субъектов РФ, а именно на респ-ки, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

Отмечая приведенные выше нововведения действующей российской Конституции, следует учитывать, что в соответствии с ч. 1 Раздела второго Конституции "Заключительные и переходные положения" в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора действуют положения Конституции РФ.

РФ - гос-во с уникальной гос-ой структурой. В составе субъектов РФ в настоящее время насчитывается 88 субъектов: 21 республика, 7 краев (было 6) (ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТ-ЫЙ ЗАКОН от 25.03.2004 N 1-ФКЗ "ОБ ОБРАЗОВАНИИ В СОСТАВЕ РФ НОВОГО СУБЪЕКТА РФ В РЕЗУЛЬТАТЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ ПЕРМСКОЙ ОБЛАСТИ И КОМИ-ПЕРМЯЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА"//"Собрание законодательства РФ", 29.03.2004, N 13, ст. 1110), 48 (было 49) областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 9 (было 10) автономных округов. В них проживает более 140 наций и народов, исторически объединившихся на российской земле в многонациональный народ РФ.

В п. 1 ст. 65 Конституции все субъекты РФ перечислены не случайно. Включение названия каждого субъекта Федерации в эту статью служит цели закрепления субъектов в составе РФ и является правовым основанием для использования его государственными органами конституционных прав, таких, например, как право законодательной инициативы, право на вхождение в Совет Федерации двух представителей (см. ст. 95 и 104).

В сравнении с 1978 г. - годом принятия предпоследней и четвертой по счету Конституции РФ - число субъектов РФ значительно возросло. Изменились наименования и правовой статус субъектов Федерации.

Субъекты РФ различаются между собой по величине территории, численности и плотности населения, его национальному составу. Так, при наличии таких сравнительно небольших по территории субъектов, как Калининградская область (15,1 тыс. км2) и Республика Адыгея (7,6 тыс. км2), имеются и такие значительные по размеру территории субъекты, как Республика Саха (Якутия), занимающая 3102 тыс. км2, и Красноярский край, терр-я которого - 2401 тыс. км2. Такие субъекты по своей территории превосходят многие иностранные государства. Например, Республика Саха (Якутия) почти равна Индии и в 2 раза больше Индонезии; Республика Коми (415,9 тыс. км2) больше вместе взятых Великобритании, Греции и Бельгии.

Самые крупные по численности населения субъекты РФ - города федерального значения Москва (более 9 млн. человек) и Санкт - Петербург (более 5 млн. человек), а также Московская область (почти 7 млн. человек) и Краснодарский край (более 5 млн. человек) - входят в состав РФ наряду с такими относительно малочисленными субъектами, как Республика Тыва - всего 307 тыс. человек, Республика Калмыкия - 328 тыс. человек, Камчатская область - 473 тыс. человек.

Субъекты РФ различаются и по ряду других признаков - уровню развития экономики в целом, наличию и развитию отдельных отраслей промышленности и сельского хозяйства, историческим традициям, национальной культуре всего или части населения. Однако, как следует из Конституции, эти и другие особенности не влияют на Конст-но - правовой статус субъекта РФ.

Как известно, действующая Конституция закрепила преобразование России в подлинное федеративное гос-во, провозгласив равноправие субъектов как между собой, так и в отношениях с федеральной властью. Конституция сохранила те наименования субъектов, которые они дали сами себе. В ст. 137 Конституции РФ предусмотрено, что при изменении субъектом Федерации своего наименования "... новое наименование... подлежит включению в статью 65 Конституции РФ". Это говорит о том, что вопрос о наименовании субъекта относится к компетенции самого субъекта (что следует также из положений ст. 71, 72, 73). Внесение нового наименования в Конституцию РФ происходит уже автоматически на основании Указа Президента РФ.

Сказанное не относится к изменениям наименований субъектов, связанных с изменением их статуса (например, при замене названия "край" или "область" названием "республика"). Эти вопросы решаются уже на основании ч. 2 статьи 65 Конституции. В ней устанавливается возможность принятия в РФ и образования в ее составе новых субъектов. При этом могут быть различные варианты изменения числа субъектов РФ: путем слияния двух или более субъектов и образования на их основе нового субъекта или распада имеющегося субъекта на две или более части, каждая из которых выразила желание стать отдельным субъектом РФ; кроме того, возможно вхождение в состав РФ новой территории на правах самостоятельного субъекта.

В соответствии со статьей 66 Конституцией РФ основные положения, касающиеся статуса, т.е. правового положения субъекта РФ, определяются Конституцией РФ. Наряду с этим все субъекты РФ обладают элементами учредительной власти. Это означает, что каждый субъект Федерации вправе решать вопросы своей внутренней орг-ии и с этой целью принимать нормативные акты, регламентирующие его статус. Так, статус респ-ки определяется не только Конституцией РФ, но и конституцией самой респ-ки. Аналогично определяется и статус других субъектов Федерации - краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - с той лишь разницей, что наряду с Конституцией РФ он определяется уставом соответствующего субъекта, принимаемым его законодательным (представительным) органом. При этом следует отметить, что подготовка и принятие таких уставов - новое явление в Конст-ном развитии, федеративном устройстве и развитии государственности РФ.

Таким образом, и уставы, и конституции субъектов имеют одно и то же назначение. Роль устава аналогична роли конституции в республике - и тот и другой регулируют сходные виды правоотношений.

При этом оба документа подлежат одинаковой государственно - правовой защите, исходя из равноправия субъектов в их взаимоотношениях с федеральными органами гос-ой власти (ст. 5 Конституции).

Из содержания статьи 66 вытекает, что субъект РФ не может в одностороннем порядке изменить свой статус. Конституции республик и уставы других субъектов, являясь частью правовой системы РФ, не могут противоречить ее Конституции, которой отведено главенствующее место в определении статуса субъектов. Вместе с тем в своих основных законах (конституциях и уставах) субъекты Федерации, естественно, могут и должны учитывать имеющиеся у них особенности, в числе которых специфические особенности их территории и проживающего на них населения, в том числе особенности его национального состава.

Основываясь на уже упомянутом способе определения статуса субъекта РФ, Конституция предусмотрела возможность регламентации статуса автономной области и автономных округов также и путем принятия соответствующего федерального закона об автономной области, автономном округе (п. 3 ст. 66 Конституции). Такие законы могут быть приняты в отношении каждого из этих субъектов по представлению их законодательных и исполнительных органов. Вместе с тем возможно принятие и единого федерального закона об автономных округах.

Автономная область находится в составе РФ. Из 9 автономных округов 8 в настоящее время входят в состав краев и областей. Непосредственно в состав РФ сейчас входит лишь Чукотский автономный округ, который вышел из состава Магаданской области в соответствии с Законом РФ от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав РФ".

Взаимоотношения между краями, областями и автономными округами строятся на основе сотрудничества и могут регулироваться уставами соответствующих субъектов и договорами между органами гос-ой власти автономного округа и органами гос-ой власти края или области. Названные договоры наряду с другими вопросами могут закреплять делегирование части полномочий органов гос-ой власти автономных округов органам гос-ой власти края, области. Кроме того, взаимоотношения между краями, областями и автономными округами, согласно Конституции, могут регулироваться также и соответствующим федеральным законом. Пока такой закон не принят. Однако необходимость его принятия не вызывает сомнений, учитывая особенности характера взаимоотношений этих субъектов. В числе важнейших вопросов, требующих урегулирования в данном законе, принципы разграничения объектов собственности, находящихся на территории данных субъектов, и полномочий по управлению ими; порядок разрешения споров и защиты интересов каждого из этих видов субъектов РФ. В предмет регулирования данного закона должно войти также определение основных требований к договорам между органами гос-ой власти автономного округа и, соответственно, края, области, порядка их заключения, регистрации и расторжения.

Конституция РФ в ч. 5 ст. 66 закрепляет возможность изменения статуса субъекта РФ по взаимному согласию РФ и ее субъекта.

Преобразование Конст-но - правового статуса субъекта, например области в республику или наоборот, в принципе может привести и к его переименованию. Но изменение статуса субъекта Федерации, видимо, возможно и в рамках одного наименования субъекта, например при выходе автономного округа из состава края или области. Регулирование изменения статуса субъекта РФ должно осуществляться на основе федерального Конст-ного закона. Принятие его предусматривается Конституцией РФ. В этом акте, полагаем, следует сформулировать основания для постановки вопроса об изменении субъектом Федерации своего статуса и процедуру рассмотрения соответствующих вопросов. В нем должны предусматриваться: обязательное предварительное решение данного вопроса субъектом Федерации; возможность проведения регионального консультативного референдума; порядок рассмотрения в федеральном парламенте; способы разрешения разногласий и порядок обжалования в Конст-ый Суд РФ в случае отказа в положительном решении вопроса.

Предметы ведения субъектов РФ определяются ст. 73 Конституции РФ. В данной статье говориться о том, что «Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой гос-ой власти».

Эта констатация имеет принципиальное значение. Она означает, что в сферу ведения субъекта Федерации входит все то, что не отнесено к ведению Федерации, а также к полномочиям Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Иногда возникает вопрос, почему в Конституции не приведен перечень предметов ведения исключительно субъекта Федерации, подобно тому, как это сделано в отношении предметов исключительного ведения Федерации.

Ответ в достаточной мере прост. Объем и разнообразие деятельности субъектов Федерации настолько велики и разнообразны, что перечислить все, чем они обязаны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. Более того, приведение такого списка не только не нужно, но и вредно, поскольку субъекты Федерации оказались бы в ряде случаев вынужденными ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься.

Конституция РФ не перечисляет полномочия субъектов Федерации. Она лишь определяет предметы ведения РФ и дает Федерации право определять свои полномочия по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, оставляя за субъектами право реализовать свои полномочия в сфере совместного ведения. Это позволяет с необходимой для практической деятельности всех государственных органов - федеральных и субъектов Федерации - точностью определять пределы полномочий субъектов РФ, что, конечно, не исключает возможности возникновения споров по вопросам определения предметов ведения Федерации и ее субъектов. В принципе, эти споры должны разрешаться при помощи согласительных процедур, наличие которых предусмотрено в ст. 85 Конституции. В случае же недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Надо добавить, что в соответствии с п. 3 ст. 125 Конституции споры о компетенции между органами гос-ой власти РФ и органами гос-ой власти субъектов РФ вправе решать и Конст-ый Суд РФ.

Часть вторая статьи 65 К. предусматривает возможность увеличения числа субъектов РФ. Такая возможность может быть реализована двумя способами: путем принятия в состав РФ нового субъекта, т.е. иностранного государства или его части; путем формирования такого субъекта внутри РФ, например, путем объединения имеющихся в ее составе субъектов. Любые варианты реализации возможности увеличения числа субъектов РФ могут осуществляться только в порядке, установленном федеральным Конст-ым законом.

Согласно ФКЗ от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ", принятие в РФ и образование в ее составе нового субъекта осуществляется на добровольной основе. При этом должны соблюдаться государственные интересы РФ, принципы федеративного устройства РФ, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности.

В качестве нового субъекта в РФ может быть принято иностранное гос-во или его часть. Это принятие осуществляется по взаимному согласию РФ и соответствующего иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в РФ в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, заключенным РФ с соответствующим иностранным гос-вом. Инициатором предложения о принятии в РФ в качестве нового субъекта иностранного государства или части и заключения соответствующего международного договора является данное иностранное гос-во. Президент РФ после поступления такого предложения уведомляет о нем Совет Федерации, ГД, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.

Рассмотрение предложения и принятие решений, касающихся заключения международного договора, осуществляется в соответствии с ФЗ "О международных договорах РФ". После подписания международного договора Президент РФ обращается в КС РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ этого договора. В случае, если КС РФ признает не вступивший в силу международный договор соответствующим Конституции РФ, этот договор вносится в ГД на ратификацию. Одновременно с международным договором в ГД вносится проект федерального Конст-ного закона о принятии в РФ нового субъекта. ФЗ о ратификации международного договора и Федеральный закон о принятии в РФ нового субъекта принимаются обеими палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ. ФКЗ о принятии в РФ нового субъекта вступает в силу не ранее вступления в силу для РФи для иностранного государства международного договора.

Образование в составе РФ нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Инициатива образования в составе РФ нового субъекта принадлежит субъектам РФ, на терр-ях которых образуется новый субъект РФ. Предложение об образовании в составе РФ нового субъекта направляется Президенту РФ. Президент РФ уведомляет о получении предложения Совет Федерации, ГД, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации. Вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ. Официальные данные о результатах референдумов представляются Президенту РФ. Если на референдумах были приняты соответствующие решения, Президент РФ вносит в ГД проект ФКЗ об образовании в составе РФ нового субъекта.

ФКЗ об образовании в составе РФ нового субъекта принимается палатами Федерального Собрания РФ в порядке, предусмотренном ст. 108 Конституции РФ.

Дата добавления: 2015-06-25