Сущность государственной экономической политики

Инструменты экономической политики.

Цели и субъекты экономической политики.

Сущность государственной экономической политики.

План

Лекция 17. Государство и экономическая политика.

Первые ростки экономической политики были связаны со стратегией «точечного воздействия». В ее рамках как относитель­но самостоятельные направления практиковались: таможенная, аграрная, промышленная и социальная формы политики.

Первые пробные шаги в области экономической политики были сделаны еще в конце XIX века. Пример тому – Германия, опередившая в этом отношении многие страны. По указанию О. Бисмарка было принято социальное законодательство, на основе которого возникла новая (ставшая затем «классической») сфера – социальное страхование. В 1883 г., в частности, законом было введено страхование по болезни, затем (1884 г.) – по несчастным случаям и, наконец, в 1889 г. – по инвалидности для промышленных рабочих и их пенсионному обеспечению.

Интерес к экономической роли государства проявился уже столь активно, что экономисты пытались выделить закономерности его вмешательства в хозяйственную жизнь.

В конце XIX в. немецкий экономист Адольф Вагнер в своей книге «Финансовое хозяйство», выдвинул гипотезу, которая, хотя и подверглась многократной критике, продолжает получать фактические подтверждения. А. Вагнер сформулировал закономерность, которую, может быть, слишком громко назвал законом. Закон Вагнера гласит, что промышленное развитие должно сопровождаться ростом доли государственных расходов в валовом национальном продукте.

Он выдвинул следующие обоснования закона:

- развитие и усложнение общества требует от государства больших усилий по поддержанию закона и порядка.

- спрос на услуги культурные и благотворительную деятельность растет быстрее, чем доходы, то есть их эластичность по доходу больше единицы.

-развитие монополий потребует более действенного и всестороннего контроля за их деятельностью.

Итогом экономического срыва 1929-1933 гг. явился вывод о том, что роль государственного соучастия необходимо поднять на ка­чественно новый уровень, найти более эффективный вариант взаи­мо­связи двух социально-экономических явлений – рынка и государства. С учетом дина­ные рыночного механизма государственные меры должны были выйти за рамки нейтрального поведения в роли ночного сторожа или судьи на футбольном поле. Экономика стала нуждаться в более сложном комплексе государственных мер. Возник­ло явление, получившее название «экономическая политика» в современном ее понимании.

В рамках новой стратегии государство резко расширило систему мер инфраструктурного характера. Но главное, что потребовало от него новое качественное состояние рыночного производственного механизма, – это нахождение способов внеш­ней его коррекции, что не в состоянии сделать изнутри сам рыночный механизм.

Революцию в умах экономистов и политиков, а затем и широкой публики относительно роли государства в экономике сразу после Великой экономической депрессии совершил Дж. М. Кейнс своей книгой «Общая теория занятости, процента и денег» (1936г.). Кейнс, вопреки мнению классиков, показал, что конкурентная рыночная экономка не может автоматически поддерживать полную занятость (а этот вопрос в силу обстоятельств тогда был центре внимания) в силу жестких ставок заработной платы и неэластичности инвестиций по ставке процента.

На практике, опираясь на теорию Кейнса, государственные органы начали управлять совокупным спросом, экономисты начали применять макроэкономические модели для анализа.

Важнейшей причиной того, что государство вынуждено вмешиваться в экономику является наличие наряду с частными общественных благ. К ним относятся национальная оборона, защита окружающей среды и другие. Они представляют собой товары и услуги, доступ к которым свободен для всех индивидов без дополнительных затрат. Потребление его одним членом общества не делает его недоступным для других. П. Самуэльсон определил его свойства как блага неконкурентного и неисключительного в потреблении.

Э кономическая политика государства представляет собою совокупность мер, направленных на то, чтобы упорядочить ход экономических процессов, оказать на них влияние или непосредственно предопределить их протекание.

Рассуждая об экономической политике, надо иметь в виду несколько принципиальных положений.

1) Экономическая политика испытывает на себя влияние двух аспектов: изменения хозяйственной ситуации – с одной сто­роны, и перемены экономического мышления – с другой. Оба момента взаимосвязаны, но в то же время они обладают относительной самостоятельностью. В процессе развития обще­ст­­ва экономическое мышление неизбежно меняется, поскольку другими становятся представления о ценностях. В связи с этим даже традици­онные задачи нередко принято решать с новых позиций.

2) Сложившаяся в развитых странах практика показывает: эффект экономической политики выше в том случае, когда силь­нее осуществляется ориентация на имеющиеся в данной стра­не реалии – политический расклад сил и уровень развития стра­ны (производственно-техничес­кий потенциал, состояние со­циальной структуры, институциональный порядок общегосударственного и местного управления).

3) Экономическая политика является решающим средством поддержки политического курса страны.

Принцип вмешательства государства в рыночную экономику в общем плане определяется тем пределом, за которым начинается подрыв рыночного механизма. Этой проблемой интересовались многие экономисты. Наиболее нам известны те, кто выступал за всесторонне государственное регулирование экономики. Но следует знать, что имеются и другие экономисты, которые стоят на позициях экономического либерализма, считая, что государство следует ограничивать в его действиях. Рынок должен иметь несомненный приоритет.

2. Субъекты экономической политики

В отечественной экономической литературе под понятием субъекта экономической политики обычно понимается само государство. Такой подход является упрощенным. В мировой экономической теории применяется более широкий подход. К субъектам экономической политики относятся: государство, включаемые в его состав региональные, местные институциональные образования, а также негосударственные союзы, объединения.

В характере образа действий данных субъектов проявляется различие. Государство наделено экономической и политической властью. Союзы, объединения могут опираться лишь на свою экономическую силу. Законодательной власти у них нет.

Государственное регулирование экономики представляет собой процесс реализации определенных целей. На глобальном, высшем уровне следует обозначить основную цель государственного регулирования экономики. Она заключается в стремлении достичь максимального благосостояния всего общества.

Интересно отметить, что в экономической теории понятие «благосостояние» активно разрабатывалось экономистами США и Англии, где возник даже специальный научный термин «экономика благоденствия». В качестве ведущей цели это понятие было определено и в рамках прежней, нерыночной советской экономики. Однако практика показала, насколько сложным в теоретическом плане является это понятие. Причина в том, что, говоря о благосостоянии, трудно конкретно, количественно сформулировать эту цель. Она в значительной степени имеет относительный характер. В реальной экономической политике цель благосостояния в своем прямом варианте даже не называется.

Кроме основной цели существует совокупность задач второго уровня. Их можно условно назвать подгруппой главных целей. Достижение нижестоящей цели есть средство для выполнения цели более высокого уровня.

К главным целям относятся:

- свободное развитие общества;

- правовой порядок;

- внешняя и внутренняя безопасность.

Выполнение данных целей обеспечивает принципиальные, так называемые «рамочные условия» существования рыночно ориентированного общества.

Проблема первой цели – обеспечение свободы – связана, прежде всего, с восприятием этой категории. В отношении ее понимания существуют различные подходы. И здесь многое зави­­сит от интересов отдельных групп и слоев общества. Определить объективное содержание такой категории достаточно трудно.

Существует зависимость между пониманием свободы как философской, социальной категории, с одной стороны, и как экономического термина – с другой. Зависимость такова: чем ценнее признается свобода отдельного человека в обществе, тем более значимой воспринимается экономическая свобода в государстве. Вот почему преобладает подход: любое вмешательство государства в ход развития рыночной экономики (даже в форме предоставления помощи) является ограничением экономической свободы и усилением зависимости.

В условиях России понятие экономической свободы пока су­­щественно отличается от сложившегося в странах с развитой ры­ночной экономикой. В основном это связано с общественно-поли­­тическими традициями, представлениями, частично – с мен­­­та­литетом (общественной психологией) населения. Россия всег­да отличалась высокой степенью государственной централизации.

Цель, связанная с обеспечением правового порядка, достаточно сложна. У разных субъектов представление о правовой обоснованности того или иного экономического решения может быть весьма дифференцированным. Это также связано с наличием разных интересов. Правовая обоснованность видится, как правило, тогда, когда экономическая политика выполняет интерес данного субъекта. В связи с этим стратегия регулирова­ния должна направляться таким образом, чтобы принимаемые меры по возможности соответствовали представлениям о закон­ности разных общественных групп. Это можно достичь лишь в форме признаваемого всеми компромисса.

Выполнение цели по обеспечению внешней и внутренней безопасности предусматривает создание системы соответствующих институтов по поддержанию общественного порядка внутри страны и наличие профессионально подготовленной армии.

3.Инструменты экономической политики.

Реализация государственной экономической политики возможна лишь при использовании инструментов (средств), образующих механизм государственного воздействия на экономику. Единой, общепринятой классификации инструментов экономической политики не существует. В зависимости от выбранных критериев существует несколько вариантов их применения. В частности, по способу функционирования различаются методы прямого и косвенного влияния на экономику. Для умения рационального их применения требуются знания структуры данных инструментов.

Методы прямого влияния предполагают такое регулирование со стороны государства, которое основано на предписаниях государства, а не на самостоятельном экономическом выборе.

Например, налоговое законодательство, юридические правила в области амортизационных отчислений, бюджетные процедуры по государственным инвестициям. Преимущество данного метода заключается в высокой степени эффекта из-за оперативного достижения экономического результата. Однако есть существенный недостаток – создание помех рыночному процессу.

Методы косвенного воздействия проявляются в том, что государство не влияет прямо на принимаемые экономические решения, а лишь создает предпосылки к тому, чтобы принятые решения субъектов соответствовали целям государственной экономической политики. Они включают административные и экономические меры.

Совокупность административных рычагов охватывают те регулирующие действия, которые связаны с обеспечением правовой инфраструктуры. Они базируются на силе государственной власти и включают в себя меры запрета, разрешения и принуждения. Например, французские власти запретили строить новые промышленные предприятия в пределах Парижской агломерации, и для достижения этой цели они не увеличивали налоги на новые предприятия – это были бы экономические меры, а просто прекратили выдачу лицензий на новое промышленное строительство.

К экономическим инструментам государственной экономической политики относят те действия государства, которые имеют не столько предписывающий характер, сколько воздействующий на определенные аспекты рыночного процесса. Речь может идти о влиянии на совокупный спрос, совокупное предложение, степень централизации капитала, социальные и структурные аспекты экономики.

Экономические инструменты государственной экономической политики подразделяются на инструменты:

- бюджетной политики;

- денежно – кредитной политики;

- планирование;

- прогнозирование.

Бюджетная политика государства как часть фискальной политики ориентируется в основном на достижение уравновешенного бюджета, сбалансированного по государственным доходам и расходам на протяжении всего бюджетного периода. Иногда осуществляется ориентация на построение бюджета полной, высокой или структурной занятости, при которой может даже иметь место выпуск избыточной продукции и превышение доходов бюджета над его расходами.

В условиях высокой экономической конъюнктуры потенциальный избыток бюджета (превышение государственных доходов над расходами) может быть направлен на погашение предыдущих долгов, создание компенсационных резервных фондов, осуществление дополнительных социальных мероприятий. В периоды спада деловой активности органы государственной власти должны увеличивать совокупный спрос даже ценой бюджетных дефицитов, чтобы преодолеть спад и стабилизировать затем экономические процессы.

Чаще всего задачей государственной бюджетной политики становится преодоление бюджетных дефицитов, достигающих критического уровня. Бюджетные дефициты в пределах 5% общего объема государственного бюджета и до 1-2% валового внутреннего продукта не считаются опасными. Так что в большинстве случаев бюджетная политика может быть ориентирована на поддержание и даже разработку, принятие подобного бюджета. Но если дефицит бюджета приближается к 10% ВВП, это свидетельствует о крупнейших промахах в бюджетной политике и острой необходимости стабилизации бюджета. Наличие крупного бюджетного дефицита ведет к росту внутреннего государственного долга, что дестабилизирует денежную систему государства, приводит к инфляции.

Стремление государства погасить дефицит бюджета денежной эмиссией ведет к инфляции, а выпуск и продажа государственных ценных бумаг как средство преодоления бюджетного дефицита порождает будущий долг, ведь бумаги придется погашать и платить по ним проценты. Поэтому для достижения сбалансированности государственного бюджета бюджетная политика должна теснейшим образом сопрягаться с политикой доходов и расходов государства.

Политика государственных расходов призвана, прежде всего, удовлетворять спрос государственного сектора, то есть удовлетворять потребности в расходах на неотложные государственные нужды, отражаемые в расходных статьях бюджета. Вместе с тем приходится учитывать, что многие государственные (общественные, социальные) потребности растут непрерывно, поэтому необходимо ограничивать их с учетом настоятельности и приоритетов других потребностей. Государственная политика расходов может находиться на грани возможного, но переходить эту грань не следует. Главным ограничителем государственных расходов служат доходы бюджета. Так как государственный бюджет наполняется в основном налоговыми поступлениями, то политика формирования доходов государства тесно сплетается с налоговой политикой. Первое место в бюджетных расходах занимают социальные статьи: специальные пособия, образование, здравоохранение и др. В этом проявляется главная цель бюджетной политики, как и всей государственной экономической политики вообще – стабилизация, укрепление и приспособление существующего социально – экономического строя к меняющимся условиям. Эти расходы призваны смягчить дифференциацию социальных групп, неизбежно свойственную рыночному характеру.

В процессе реализации экономической политики государство широко используют инструменты денежно-кредитной политики. Они имеют двойственный аспект выражения. С одной стороны – это составная часть государственной экономической политики. С другой стороны денежно-кредитное регулирование является инструментом государственного вмешательства в экономику.

По своему содержанию денежно-кредитная политика – это совокупность мероприятий в области денежного обращения и кредита. Осуществляется денежно-кредитная политика Центральным банком России. Согласно закону, Центральный банк выполняет целевые установки правительства, но в то же время не является правительственным институтом, а также имеет определенную степень самостоятельности. Такие права даны ему на основе принципа разделения власти.

Совокупность задач Центрального банка в деле реализации государственной экономической политики содержит два направления. Первое - обеспечение национальной экономики полноценной валютной системой. Второе направление связано с тем, что Центральный банк оказывает влияние на кредитную деятельность частных деловых (коммерческих) банков в интересах экономической политики.

Оперируя в сфере денежно – кредитного обращения, Центральный банк использует целый ряд инструментов. Большинство из них имеет косвенный характер воздействия. Однако есть некоторые операции, которые могут осуществляться более прямым образом.

В целом структуру принимаемых Центральным банком мер можно представить следующей схемой:[7]

Денежно-кредитная политика

Прямые методы

Косвенные методы

1.Ограничение динамики 1.Учетная (дисконтная) политика

кредитования 2.Операции на открытом рынке

2.Целевое кредитование 3.Политика минимальных резервов

3.Административный контроль 4.Добровольные соглашения

над уровнем кредитования

Методы ограничения динамики кредитования заключаются в том, что в некоторых странах (Англии, Франции, Швейцарии). Центральный банк обладает правом ограничивать степень роста кредитных вложений коммерческих банков в небанковском секторе. С этой целью вводится процентная норма расширения кредитных операций за определенный промежуток времени. Если условия не выполняются, Центральный банк применяет санкции: банки могут быть обязаны выплатить штрафные проценты или (как это принято в Швейцарии) перевести на беспроцентный счет Центрального банка сумму, равную размеру превышенного кредита.[8]

Суть политики целевого кредитования сводится к установлению количественных параметров на кредиты, направляемые в приоритетные отрасли, созданию социальных кредитно-финансовых учреждений, осуществляющих кредитование приоритетных отраслей по более низким процентным ставкам, распространению различного рода льгот на банковские институты, предоставляющие эти кредиты предприятиям. Опыт России свидетельствует, что очень часто эти кредиты направляются не в приоритетные отрасли, а на санацию нерентабельных и убыточных предприятий за счет бюджетных средств, или за счет кредитов международных финансовых организаций.[9] Эффективность подобных вложений по существу отрицательна, финансовые же риски, связанные с предоставлением подобных кредитов несут банковские институты, через которые предоставляются эти кредиты. Эта мера денежно-кредитного регулирования крайне неэффективна, так как она не только не способствует повышению эффективности предприятий, в которые направляются данные средства, но и существенно ослабляют конкуренцию между банками.

Другим методом прямого регулирования является административный контроль над уровнем процентных ставок по кредитам и депозитам коммерческих банков. Эта мера широко использовалась в развивающихся странах, однако ее отрицательные последствия весьма значительны: невысокие ставки по депозитам коммерческих банков были причиной размещения свободных финансовых средств не на банковских депозитах, а в других формах, например, покупки недвижимости, иностранной валюты, драгоценных металлов, что не позволяло использовать их для финансирования производственных инвестиций.

Учетная (дисконтная) политика относится к давно используемым инструментам регулирования. Центральный банк выступает в роли кредитора по отношению к коммерческим банкам. Средства данным банкам предоставляются при условии переучета векселей банков и под залог их ценных бумаг. Такие средства называются редисконтными, или ломбардными кредитами. На основании закона Центральный банк имеет право манипулировать ставкой процента, по которой он выдает банкам кредиты. Данная возможность установления «цены» кредита выступает как инструмент влияния на денежно-кредитную систему.

Сущность «операций на открытом рынке» заключается в том, что Центральный банк, по сути, изымает избыточные балансовые резервы коммерческих банков. В макроэкономическом плане это означает изъятие из оборота определенной массы денежных средств. Покупка Центральным банком ценных бумаг способствует образованию у коммерческих банков дополнительных балансовых резервов. Денежная масса в обращении возрастает. В итоге расширяются возможности для кредитных операций коммерческих банков.

Политика минимальных резервов обеспечивает обязательное хранение определенных денежных сумм деловых банков на счетах Центрального банка. Этим самым банки получают определенный элемент страховки со стороны Центрального банка при выполнении своих обязательств. Впервые этот метод был введен в США в 1933г.

Совокупность регулирующих мер дополняется системой так называемых добровольных соглашений, заключаемых между Центральным банком и коммерческими банками. Такие договоры особенно удобны в том случае, когда Центральный банк должен принимать оперативные решения, действовать быстро и без особого бюрократизма.

Рыночная экономика в отличие от экономики административно-командного типа является системой саморегулируемой, не требующей постоянного и всеобъемлющего внешнего вмешательства. Однако и эта система требует внешнего регулирующего воздействия, необходимого для достижения стабильного и эффективного развития рынка. Прогнозирование и планирование и есть те инструменты, которые позволяют устранить недостатки рыночной экономики, преодолеть ограниченность ее возможностей. И прогнозирование, и планирование – присущие любой экономике инструменты, способы достижения сбалансированности развития.

Государственное прогнозирование социально – экономического развития государства представляет собой систему научно обоснованных представлений о направлениях социально – экономического развития страны, основанных на законах рыночного хозяйства.

Планирование – это деятельность государства в лице его органов управления, а также субъектов экономической деятельности по разработке планов, предоставляющих собой последовательность действий согласованных по целям, ресурсам и направленных на достижение определенного конечного результата. Прогнозирование представляет собой предпосылку для планирования. Систему государственных прогнозов составляют прогнозы на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу. Временной промежуток прогноза социально – экономического развития колеблется в различных государствах по-разному. Обычно прогноз разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период.

На основе прогноза на долгосрочную перспективу разрабатывается концепция социального – экономического развития государства на долгосрочную перспективу, в которой конкретизируются варианты социально- экономического развития страны, определяются возможные цели социально- экономического развития, пути и средства достижения указанных целей.

Обычно прогноз социально – экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется. Первое после вступление в должность Президента Российской Федерации Послание, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный концепции социально – экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

Прогноз социально – экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывается ежегодно. Документ содержит специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально – экономического развития государства на среднесрочную перспективу и уточнение указанной программы с выделением задач на предстоящий год.

Различают государственное директивное и индикативное планирование. При планировании используются различные методы или их сочетания: балансовый метод, нормативный метод, экономико-математические методы и модели.

В современных условиях широко используется программно целевой метод планирования, с выделением долгосрочных целевых комплексных программ.

Действующим законодательством государства установлен порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, в осуществлении которых участвует страна.

Федеральная целевая программа, финансируемая за счет бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов, должна содержать технико-экономическое обоснование, прогноз ожидаемых социально – экономических результатов реализации указанной программы, наименование заказчика программы, сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам, другие документы и материалы.

Президент страны в целях обеспечения решения особо важных общегосударственных задач может выступать инициатором федеральных программ, называемых президентскими.

Самостоятельным комплексным инструментом государственной экономической политики (и одновременно его объектом) является государственный сектор в экономике.

Государственный сектор представляет собой комплекс хозяйственных объектов, целиком или частично принадлежащих центральным и местным государственным органам. Государственный сектор существовал во многих странах задолго до развития капитализма, включая почту, частично транспортную службу, изготовление оружия и др. По мере становления системы государственного регулирования экономики государство строило, выкупало у частных собственников хозяйственные объекты, главным образом в сфере инфраструктуры, тяжелой промышленности, функционирование которых было всегда выгодно и необходимо для экономики страны, но не всегда выгодно с точки зрения частного капитала.

Значительная часть государственного сектора – это объекты инфраструктуры, в большинстве своем нерентабельные. Другая часть – государственные предприятия в сырьевых и энергетических отраслях, где требуются большие инвестиции, а оборачиваемость капитала медленная.

Государственный сектор заметную роль играет в государственной структурной политике. Государство создает новые объекты или расширяет и реконструирует старые в тех сферах деятельности, отраслях или регионах, куда частный капитал притекает недостаточно. Так, государственный сектор играет огромную роль в НИОКР, подготовке и переподготовке кадров.

В целом, государственный сектор служит дополнением частного хозяйства там, где мотивация для частного капитала оказывается недостаточной. В результате государственный сектор служит повышению эффективности народного хозяйства в целом и является одним из инструментов перераспределения ВВП.

Наряду с перечисленными инструментами государственной экономической политики, имеющими внутриэкономическую направленность, существует набор инструментов внешнеэкономического регулирования.

Практически все рычаги воздействия на процесс воспроизводства внутри страны оказывают существенное влияние на внешнеэкономические связи: изменение учетной ставки, налогообложения, новые льготы и субсидии на инвестиции в основной капитал и др.

Однако имеются и специальные инструменты непосредственного воздействия на хозяйственные связи с заграницей. Это, в первую очередь, меры стимулирования экспорта товаров и услуг, капиталов, меры по привлечению или ограничению доступа иностранного капитала в экономику страны, изменение условий его функционирования, привлечение в страну иностранной рабочей силы, участие в международных экономических организациях, интеграционных государственных объединениях.

Отдельные инструменты государственной экономической политики могут употребляться в различных целях, в различных сочетаниях и с разной интенсивностью. В зависимости от характера целей будет меняться место того или иного инструмента в арсенале средств государственной экономической политики в конкретный период.

Контрольные вопросы

1. Когда были сделаны первые шаги в области экономической политики?

2. Что гласит закон Вагнера?

3. Что представляет собой экономическая политика государства?

4. Каковы главные цели экономической политики государства?

5. Какие инструменты используются для реализации государственной экономической политики?

Дата добавления: 2015-06-25