Все важнейшие организации, созданные Временным правительством, имели реформистский характер

При рассмотрении вопроса о формировании новой управленческой элитыбуржуазно-демократического государства целесообразно отметить такое явление, как относительно быстрая адаптация высшей царской бюрократии к новому строю.

Парадокс русской жизни состоял в том, что буквально с первых часов существования Временного правительства прежняя элита, еще совсем недавно олицетворявшая самодержавную монархию, стала одной из наиболее надежных опор буржуазно-демократического режима. Такое безусловное признание Временного правительства царской элитой, ее инвер-сия объясняются следующими причинами:

1. Резкое неприятие монаршей элитой внутриполитического курса, проводимого императором Николаем II накануне Февральской революции. Основой такого неприятия служил «миф о Распутине».

2. Легкость, с которой царская элита признала февраль, связана также с тем, что переворот его вожди облекли в относительно легитим-ные формы, в результате чего не возникло резкого противопоставления нового режима монаршему строю. Борьба против новой власти означала бы в данной ситуации непослушание царской воле. Именно этим и объясняется, что свержение монархии не вызвало массового политического движения в ее защиту.

За март 1917 г. личный состав высшей ведомственной партократии обновился почти на треть. В этом смысле преуспели министры-социа-листы, заменявшие высокопоставленных министерских чиновников своими коллегами по партии, не имевшими, по свидетельству самого Керенского, «ни малейшего представления о работе правительственных учреждений». Таким образом, преемственность между высшей царской бюрократией и правящей элитой «нового порядка» была лишь частичной и притом убывающей.

Движущие силы революции 1917 г. носили очевидный антипарла-ментский и антипарламентаристский характер. Их противники не опи-рались и не могли опереться на идею Государственной думы в любом его проявлении именно потому, что еще до революции она не заняла места в системе власти как реальное народное представительство. В будущем Государственной думы уже предугадывалась печальная судьба Всероссийского Учредительного собрания. Как во время, так и после фев-раля 1917 г. парламентаризм в России был обречен именно потому, что до революции он так и не стал органической составляющей государственного управления и воспринимался лишь нужным или ненужным придатком власти.

Таким образом, отречение императора как ключевой фигуры мо-нархической системы привело к распаду корпоративных связей бюро-кратической элиты, к развалу монархических партий. Временное прави-тельство имело мало реальной власти. Она фактически оказалась на поводу у параллельно созданного социалистическими партиями Петро-совета рабочих и солдатских депутатов, который приказом № 1 подчинил себе воинские части по всей стране. Либеральная политическая элита оказалась неспособной к созидательной административной деятельности, проявила значительные колебания и «редкое политическое безволие» в строительстве и действии вертикали власти: премьер — правительство (министерства) — правительственные комиссары на местах (и их опора — общественные исполнительные комитеты, земства и городские думы).

Временным правительством осуществлялся ряд действий, которые именуются функциями управления:

I. О функции планирования, которая связана с целеполаганием, можно судить по содержанию Декларации Временного правительства о его составе и задачах от 3 марта. Этот документ проливает свет на прогностическую функцию правительства всего периода революции с февраля по октябрь, ибо Декларация от 3 марта с небольшими изменениями подтверждалась в декларациях от 6 мая, 8 июля, 26 сентября последующих составов Временного правительства. Программа правительства от 3 марта утвер-дила создание нового правительства, была согласована с Исполкомом Петро-совета (собственно он ее и выдвинул) и состояла из 8 пунктов:

1. Полная и немедленная амнистия по всем делам политическим и религиозным; в том числе: террористическим покушениям, военным восстаниям, аграрным преступлениям и т.д.

2. Свобода слов, печати, союзов, собраний, стачек, с распространением политических свобод на военнослужащих в пределах, допустимых военно-техническими условиями.

3. Отмена всех сословных, вероисповедных и национальных ограничений.

4. Немедленная подготовка к созыву, на началах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования, Учредительного собрания, которое установит форму правления и Конституцию страны.

5. Замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления.

6. Выборы в органы местного самоуправления на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования.

7. Неразоружение и невывод из Петрограда воинских частей, прини-мавших участие в революционном движении.

8. При сохранении строгой военной дисциплины в строю и при несе-нии военной службы — устранение для солдат всех ограничений в пользовании всеми правами, предоставленными всем остальным гражданам».

В исследовательской литературе имеются разные оценки названной восьмистатейной программы. Проанализируем три наиболее важные точки зрения.

1. При всей значимости декларации в ней ничего не говорилось о вопросах, больше всего волновавших граждан: о мире, о земле, о сокращении продолжительности рабочего дня, о сроках созыва Учредитель-ного собрания. Документ составлялся в спешке, составители стремились угодить всем политическим партиям.

2. «Этот документ, плод ночного творчества вконец утомленных политиков, повлек самые печальные последствия. Самыми пагубными были пункты 5 и 6, которые единым махом сметали губернскую админи-страцию и полицию, традиционно оберегавших устои Российского госу-дарства. Органы местного самоуправления — т. е. земства — и городские советы, которые должны были заменить их, никогда не несли административной ответственности, да и не были к тому приспособлены. В результате страну мгновенно охватила анархия, вину за которую прави-тельство стремилось свалить на старый режим, но в которой в действи-тельности во многом было повинно само. Никогда ни одна революция, ни до, ни после 1917 г., не производила такого опустошительного разгрома админи-стративного аппарата.

Едва ли менее вредоносными были пункты 1 и 7. Конечно, демокра-тическое правительство и не могло содержать в заточении или ссылке поли-тических деятелей, осужденных за их убеждения. Но всеобщая, без разбору амнистия, распространявшаяся и на террористов, привела к тому, что Петроград кишел самыми крайними радикалами, возвратившимися из Сибири и из-за границы. Они путешествовали на правительственный счет, горя желанием свергнуть это самое правительство... Получалось, что Правительство само дало волю врагам демократии... уступило большую долю власти над 160 тысяч солдат (Петроградского гарнизона ), но и пригрело в столице озлобленную и вооруженную крестьянскую массу, которую его враги не преминули повернуть против него же».

3. «Отречение Николая II вообще не предусматривало смены госу-дарственного порядка и создания какого-либо нового органа верховной власти». «Акт 3 марта», единственный санкционирующий создание Временного правительства документ, по своему характеру был уже не «Высочайшим изволением», а «революционной хартией». Он отменял Основ-ные законы, обеспечивал принципиально новые правовые условия и, как признало само правительство, был «единственной Конституцией русской революции». Тем самым остальные органы власти (например, Думы) теряли всякую законность существования.

Приведенные выше точки зрения представляют интерес, однако при их рассмотрении целесообразно учесть следующее:

1. Планирование преобразований предполагает рассмотрение денеж-ных и других ресурсов, обеспечивающих достижение поставленных це-лей. Такой расчет тогда не производился. Отсутствие денежных средств явилось одной из причин провала восьмистатейной программы (долг России составлял тогда 55 млрд. руб., а день войны обходился в 50 млн. руб.).

2. В декларации проявилась и прискорбная черта менталитета россиян — все доводить до крайностей, до пределов возможного (радикализм прогностической функции управления). Так, революцией было рождено такое явление, как глумление над историческим прошлым, наложившее в будущем отпечаток на всю советскую эпоху управления. В Декларации от 3 марта нет и намека на компромисс с исторической властью.

У составителей Программы (решающую роль в ее формировании сыграли «социалисты» — руководители Петросовета) тогда еще не сформировались представления о системе организаций, которые обеспечили бы достижение целей.

II. Функция организации включает делегирование заданий, возни-кающих при планировании, различным людям, группам, организациям. Распределение заданий приводит планы в действие.

1) Реорганизация Временного правительства посредством включения в его состав новых ведомств: Министерства труда (главной целью которого было примирение труда и капитала, развитие системы социального страхования); Министерства продовольствия, унаследовавшего задачи министерства земледелия; Министерства государственного призрения, принявшего на себя функции благотворительных органов. В августе 1917 г. вместо Синода создано Министерство по делам вероисповеданий.

2) Регулирование экономики посредством создания специальных организа-ций (органов): Главного земельного комитета (готовил материалы для земе-льной реформы); Общегосударственного продовольственного комитета (руководимого министром земледелия и вырабатывавшего обще-государственный продовольственный план); Экономического совета, Глав-ного экономического комитета (их цель — стабилизация хозяйственной ситуации в стране, ведущей войну и охваченной революцией). Для управления Кавказом создан Особый закавказский комиссариат; Временный комитет Донецкого бассейна; Временный комитет Уральского горнозаводского района и др.

3) Для эффективного законотворчества, координации деятельности мини-стерств Временное правительство сформировало Юридическое совеща-ние. При нем действовала Особая комиссия по составлению проекта основных государственных законов, проекта Конституции (под председательством Н.И. Лазаревского и В.М. Гессена). В России, как уже упоминалось, предполагалось учредить президентскую республику с двухпалатным парламентом.

Ш. Функция исполнения.. Специалист науки управления Р. Фалмер (США) отмечал: «Исполнение осуществляется с помощью лидерства: руковод-ство исполнением задания не может быть распределено по организации». Первыми лицами в губерниях являлись комиссары Временного прави-тельства, как правило, кадеты, депутаты государственных дум. Именно они отвечали за исполнение указаний Центрального правительства: (на Дону, например, - областной комиссар, учитель М.С. Воронков, на Кубани - поме-щик К.Л. Бардиж, на Тереке - областной атаман М.А. Караулов — все депутаты Государственной думы, в Ростове — председатель Доно-Кубано-Терского союза земств В.Ф. Зеелер).

Высшим исполнительным, а также законодательным и распоряди-тельным органом являлось Временное правительство. Главными фигура-ми государственного управления в те исторические 8 месяцев деятельности правительства были его премьеры. Помещик, князь Г.Е. Львов, который до 1917 г. возглавлял Союз земств и городов, руководил правительством со 2 марта по 7 июля 1917 г. С 8 июля по 25 октября министром-председателем являлся, как известно, А.Ф. Керенский. Именно на них история возложила ответственность за судьбу страны в то кризисное время.

IV. Контроль как функция управления. По Р. Фалмеру, «контролирование — это функция управления, в соответствии с которой управляющие:

1) собирают информацию о текущем состоянии исполнения внутри орга-низации;

2) сравнивают текущее исполнение с заранее установленными нормами выполнения;

3) исходя из этого сравнения определяют, следует ли изменить организа-цию, чтобы достигнуть ранее поставленных целей.

Контроль правительства осуществлялся: 1) широкой практикой посылки Временным правительством своих министров, особо уполномоченных эмиссаров для контроля на местах; 2) переработкой правительством информации из регионов; 3) телефонно-телеграфной связью с местами и др.

Так, Донскую область как никакую другую за неполные 8 месяцев рево-люции с марта по октябрь 1917 г. посетили министры Временного правитель-ства А.И. Шингарев (май), А.А. Мануйлов (август), С.Н. Прокопович (сентябрь), М.М. Скобелев (сентябрь), видные государственные деятели: М.С. Аджемов, Ф.И. Родичев, а также более десятка эмиссаров из центра. Обсуждались вопросы о блоке правящей партии кадетов с казачеством на выборах в Учредительное собрание, продовольственный вопрос — о выполнении плана поставок хлеба на фронт и в северные губернии страны, о необходимости наведения в стране государственного порядка.

2. Временное правительство: реформа власти и управления

Функции центрального органа государственной власти и управ-ления со 2 марта по 25 октября 1917 г. выполняли четыре состава Вре-менного правительства и промежуточный орган Директория. В первый состав правительства (со 2 марта по 5 мая) входили 12 министров, во второй (с 6 мая по 2 июля) — 15, в третий (с 24 июля по 30 августа) — тоже 15, с 30 августа по 25 сентября страной управляла Директория из 5 человек и, нако-нец, 25 сентября к исполнению обязанностей приступил последний состав Временного правительства из 17 министров. Во всех составах участвовали 38 человек, принадлежавших к 10 различным партиям (31 из них имел высшее образование, 12 - ученые степени и звания). Потенциально все мини-стры были готовы к выполнению своих обязанностей.

С мая 1917 г. все составы правительства были коалиционными, т.е. включали представителей как буржуазных, так и социалистических партий, а также беспартийных. В правительстве доминировали кадеты, но их удель-ный вес от февраля к октябрю 1917 г. менялся: занимаемые ими первостепен-ные посты премьер-министра, министра иностранных дел, финансов, земле-делия сменились к концу такими, как ведомство просвещения, государст-венного контроля, исповеданий, призрения. Зато представители «револю-ционной демократии» получили более ответственные портфели: председа-теля Совета министров, министров внутренних дел, земледелия.

Пребывание в правительстве почти всех министров было кратко-временным. 60% из них (23 человека) исполняли свои обязанности от одного до двух месяцев [22]. За такой срок пребывания в правительстве большинство министров успевало лишь опубликовать основную декларацию о намерениях, провести некоторые служебные перемещения и попытаться решить неотложные текущие дела. Никакой серьезной перспективной работы выполнять они не могли.

В первые недели революции в стране под руководством партии конституционных демократов было все же начато проведение админист-ративно-управленческой реформы. Временное правительство обрело на местах социальную поддержку в лице губернских и уездных комиссаров и общественных исполнительных комитетов, ставших всенародной опорой правительства Г.Е. Львова. На местах правительство имело кадры управленцев, прошедших школу парламентской борьбы и сосредоточенных в земстве, городских думах, разного рода общественных организациях, которые являлись центрами буржуазно-помещичьей оппозиции, особенно сплотившейся во время войны.

Дата добавления: 2015-06-26