О некоторых аспектах государственной системы защиты прав и свобод личности: состояние, проблемы, практика применения

Обязанность государства по защите прав и свобод личности осуществляется, в том числе, через органы законодательной власти, к которым относится Федеральное Собрание Российской Федерации (гл. 5 Конституции РФ), которое, как известно, является представительным и законодательным органом власти РФ, состоящим из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

Основным инструментом парламента в области защиты прав человека являются полномочия в области нормотворчества - создание нормативных актов, направленных не только на наделение человека правами, но и на защиту этих прав. Для того чтобы законодательная функция в области регулирования деятельности исполнительной и судебной власти, отдельных органов власти не могла быть подвергнута влиянию последних, парламенту необходима независимость. Как справедливо отмечает М.В. Баглай, "независимость - важнейшее условие успешного выполнения парламентом своих функций"*(1).

Среди прочих полномочий парламента в области контроля за деятельностью органов государственной власти являются полномочия "кадрового" характера, а именно: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности и др.

Согласно ст. 6 Федерального закона от 27 декабря 2005 г. N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации"*(2), регламентирующей организационные формы и основные положения, касающиеся процедуры парламентского расследования, а также права и обязанности должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентском расследовании, основаниями для возбуждения парламентского расследования являются события, ставшие известными членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ или депутатам Государственной Думы Федерального Собрания РФ и связанные со следующими фактами и обстоятельствами:

факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;

обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Таким образом, следует отметить, что деятельность законодательной власти связана непосредственно с защитой прав и свобод личности. Однако если следовать сложившейся международной парламентской практике, в России давно назрел вопрос усиления эффективности парламентского расследования не только, в первую очередь, за деятельностью исполнительной ветви власти, но и судебной в случае грубого или систематического нарушения этими государственными органами прав и свобод человека и гражданина, что совпадает в определенной степени с не совсем демократическим с современных позиций толкованием Дж. Локка, который указывал, что законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей*(3).

В соответствии со ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ.

Правовой основой деятельности Правительства РФ являются Конституция РФ (гл. 6) и Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"*(4). Согласно принципу разделения властей, на основе которого строится государственная власть в Российской Федерации, основное назначение исполнительной власти состоит в осуществлении управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение правовых актов, принятых представительными органами, в том числе, как было указано выше, актов правозащитного характера.

Правительство РФ организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры, направленные на обеспечение безопасности личности, общества и государства, законности и общественного порядка, по устранению нарушений законодательства России.

Кроме того, Правительство РФ разрабатывает и реализует меры в области кадровой работы и материально-технического обеспечения правоохранительных органов, а также деятельности судебных органов власти и др.

Как отмечает М.В. Баглай, "исполнительная власть, а конкретнее - ее "силовые" министерства (обороны, внутренних дел, безопасности и др.), олицетворяет принудительную силу государства, а потому является предметом постоянного внимания со стороны политических сил и общественности, стремящихся не допустить чрезмерных ограничений свободы"*(5).

Очевидно, этим обстоятельством обусловлен и порядок формирования Правительства РФ, так как процедура его формирования начинается с того, что Президент РФ определяет кандидатуру Председателя Правительства РФ и вносит эту кандидатуру на рассмотрение Государственной Думы для получения согласия. После этой процедуры Государственной Думы Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, который в течение недельного срока предлагает Президенту РФ кандидатуры заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.

При этом указанные лица не вправе быть членами Федерального Собрания, депутатами законодательных органов субъектов Федерации и депутатами выборных органов местного самоуправления, а также заниматься предпринимательской деятельностью, что является необходимым в вопросе независимости деятельности высокопоставленных чиновников исполнительной власти, а также подтверждает принцип разделения властей.

Безусловно, деятельность Правительства РФ в той или иной степени затрагивает, а в основном непосредственно влияет на обеспечение прав и свобод личности в Российской Федерации. В целях обеспечения результативного соблюдения прав и свобод личности в России необходимо усиление мер общественного контроля за исполнительной властью, создание новых инструментов взаимодействия государства и общества.

Как указано в ст. 46 Конституции РФ: "Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд".

Судебная власть, осуществляющая правосудие в целях обеспечения прав и свобод личности на основе состязательности и равноправия сторон, должна оставаться объективным и беспристрастным арбитром и не должна занимать ни сторону обвинения, ни сторону защиты, т.е. подменять стороны, принимая на себя их процессуальные полномочия.

Так, "часть 1 статьи 237 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации признана не противоречащей Конституции Российской Федерации, поскольку содержащиеся в ней положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе норм не исключают правомочие суда по ходатайству стороны или по собственной инициативе возвратить уголовное дело прокурору для устранения препятствий к его рассмотрению судом во всех случаях, когда в досудебном производстве были допущены существенные нарушения закона, неустранимые в судебном производстве, если возвращение дела не связано с восполнением неполноты проведенного дознания или предварительного следствия"*(6).

В общем и частном случае суд является, по сути, универсальным механизмом защиты права, к которому прибегают как "обычный человек", так и органы власти.

Так, по делу о проверке конституционности правоприменительной практики обжалования работниками прокуратуры увольнений и наложения на них дисциплинарных взысканий Конституционный Суд РФ указал, что характер должностных обязанностей работников прокуратуры не может служить основанием их дискриминации в области конституционных прав, в частности в ограничении права на судебную защиту*(7).

В этих целях организация и порядок деятельности органов судебной власти определяются законами Российской Федерации и основываются, в том числе, на следующих конституционных принципах, которые должны обеспечить защиту прав и свобод личности при осуществлении правосудия: осуществление правосудия только судом; законность; независимость судей и подчинение их только Конституции РФ и федеральному закону; коллегиальность; состязательность и равноправие сторон; гласность судебного разбирательства.

Крайне значимую роль в основе защиты прав и свобод личности выполняет Конституционный Суд РФ - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства, деятельность которого основывается на ст. 125 Конституции РФ и Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"*(8).

Возникновение Конституционного Суда РФ в России прямо связано с проведением демократических реформ и воплощением в жизнь идей правового государства. "Важнейшими гарантами принципа разделения властей, демократического правового государства выступают конституционные суды. В процессе реализации своих полномочий по экспертизе законов, иных нормативных актов эти специализированные суды "сдерживают" попытки законодательной и исполнительной ветвей власти к монополизации власти, удерживают их в границах конституционно установленных полномочий, что является условием предупреждения (механизмом нейтрализации) произвола во власти и, в конечном счете, высшей гарантией основных прав и свобод человека и гражданина"*(9).

Положительным моментом в деятельности Конституционного Суда РФ является то, что отсутствие в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" нормы об исчерпании всех правовых средств защиты в качестве условия принятия жалобы в определенной мере облегчает гражданину доступ в Конституционный Суд РФ, освобождая его от необходимости хождения по инстанциям*(10).

В целях, в том числе, защиты основных прав и свобод человека и гражданина Конституционный Суд РФ:

по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле;

по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле;

дает толкование Конституции РФ.

Правом на обращение в Конституционный Суд РФ с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в вышеупомянутом Законе.

По итогам рассмотрения жалобы на нарушение законом конституционных прав и свобод граждан Конституционный Суд РФ может принять, в том числе, одно из следующих решений:

признание закона либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ;

признание оспариваемых заявителем положений нормативного правового акта аналогичными нормам, ранее признанным не соответствующими Конституции РФ постановлением Конституционного Суда РФ.

В случае, если Конституционный Суд РФ принял одно из указанных решений, дело подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке.

В целях обеспечения независимости деятельности Конституционного Суда РФ его судьи независимы и руководствуются при осуществлении своих полномочий только Конституцией РФ и вышеуказанным Федеральным законом.

В своей деятельности судьи Конституционного Суда РФ выступают в личном качестве и не представляют каких бы то ни было государственных или общественных органов, политических партий и движений, государственных, общественных, иных предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц, государственных и территориальных образований, наций, социальных групп.

Важная роль в области защиты прав и свобод личности принадлежит также высшим судебным органам, входящим в систему органов судебной власти. Верховный Суд РФ в соответствии со ст. 126 Конституции РФ - это высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным и иным делам, находящимся в компетенции судов общей юрисдикции. Верховный Суд РФ осуществляет судебный надзор, выраженный в законодательно предусмотренных процессуальных формах, за деятельностью указанных судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Высший Арбитражный Суд РФ в соответствии со ст. 127 Конституции РФ - это высший судебный орган по разрешению экономических споров и иных дел.

Высший Арбитражный Суд РФ анализирует применение арбитражными судами законодательства, обобщает и реализует предложения по совершенствованию и унификации их деятельности. ВАС РФ осуществляет судебный надзор, выраженный в законодательно предусмотренных процессуальных формах, за деятельностью арбитражных судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Мировые судьи в Российской Федерации являются судьями судов общей юрисдикции субъектов РФ и входят в единую судебную систему Российской Федерации. В отличие от вышеназванных звеньев судебной власти порядок назначения (избрания) и деятельности мировых судей устанавливается также законами субъектов РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 47 Конституции РФ "обвиняемый в совершении преступления имеет право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей в случаях, предусмотренных федеральным законом".

Производство по уголовным делам с участием присяжных заседателей является дополнительной гарантией обеспечения прав личности в уголовном судопроизводстве, а также мерой защиты от незаконного воздействия на правосудие, что в условиях развития правовой системы Российской Федерации сегодня не является исключением из правил.

Таким образом, судебная власть как институт защиты прав и свобод личности представляет собой многоступенчатую систему звеньев, где каждое последующее звено осуществляет контроль за предыдущим. Следует отметить, что такая система, где каждый случай нарушения прав и свобод личности может быть в определенной степени предметом контроля единого для всей страны высшего судебного органа, в большей степени отвечает принципу равенства всех перед законом. В отличие от судебной системы США нарушение местных законов может рассматриваться лишь на уровне штата, что сужает контрольные полномочия высших судебных инстанций за обеспечением прав и свобод личности. Вместе с тем у США имеются свои положительные гарантии; так, судьи судов штатов в соответствии с законами этих штатов могут быть избраны населением*(11).

Как в любом государстве, в Российской Федерации существуют органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех ветвей власти - законодательную, исполнительную и судебную. По своему статусу они являются независимыми органами государственной власти*(12).

Так, деятельность прокуратуры направлена на обеспечение верховенства закона, укрепление законности, социально-экономических, политических и иных прав и свобод граждан на территории Российской Федерации.

В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"*(13) (далее - Закон "О прокуратуре РФ") федеральный законодатель исходя из федеративного устройства Российской Федерации и необходимости государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ч. 2 ст. 4, ч. 3 ст. 5, ч.ч. 1 и 2 ст. 15, ст. 18, ч. 1 ст. 45, ч.ч. 1 и 2 ст. 46, п.п. "в" и "о" ст. 71 и п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) наделил органы прокуратуры полномочием по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением федеральных законов, в частности, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, а также за соответствием Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам издаваемых этими органами правовых актов, в том числе конституций (уставов)*(14).

В целях осуществления возложенных на прокуратуру задач данный орган осуществляет надзор:

1) за исполнением законов местными представительными органами власти, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, должностными лицами, общественными объединениями;

2) за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

3) за исполнением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначенных судом;

4) за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями.

Вновь возвращаясь к международному правоприменительному опыту, следует заметить, что в США существует кардинально отличный от России порядок отбора кандидатов на должности прокурора. Местные прокуроры избираются населением, а в отдельных штатах избираются или назначаются органами местного самоуправления*(15), что, несомненно, вызывает к данному органу дополнительное доверие со стороны населения и одновременно делает его более независимым.

Другим органом с особым государственным статусом, имеющим непосредственное отношение к обеспечению прав и свобод личности, является Следственный комитет РФ, который, как и Прокуратура РФ, представляет собой независимый, централизованный орган, построенный на подчинении нижестоящих руководителей вышестоящим, а в основе своей Председателю Следственного комитета РФ в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации"*(16).

К основным задачам Следственного комитета РФ относятся, в том числе:

обеспечение законности при приеме, регистрации, проверке сообщений о преступлениях, возбуждении уголовных дел, производстве предварительного расследования, а также защита прав и свобод человека и гражданина;

оперативное и качественное расследование преступлений в соответствии с подследственностью, установленной уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

осуществление процессуального контроля деятельности следственных органов Следственного комитета и их должностных лиц;

организация и осуществление в пределах своих полномочий выявления обстоятельств, способствующих совершению преступлений, принятие мер по устранению таких обстоятельств.

Говоря о госорганах с особым статусом, имеющих отношение к обеспечению прав и свобод личности, нельзя не упомянуть об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации (далее - Уполномоченный), деятельность которого регулируется Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"*(17) (далее - Закон).

Данная должность утверждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами (ст. 1 Закона).

Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам (ст. 2 Закона), что позволяет говорить о нем как о самостоятельном демократическом институте современного государства.

Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой Федерального Собрания.

Задачей Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является способствование:

1) восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина;

2) совершенствованию законодательства РФ в сфере прав человека и гражданина;

3) развитию международного сотрудничества в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина;

4) просвещению по вопросам прав и свобод человека и гражданина, защиты прав человека и гражданина.

Поводами для осуществления Уполномоченным своих функций являются жалобы граждан России и иностранных граждан (лиц без гражданства) на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобам (п. 1 ст. 16 Закона).

В случаях массовых или грубых нарушений прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, неспособных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять соответствующие меры (в пределах своей компетенции) по собственной инициативе.

Уполномоченный наделен полномочиями предоставления ему информации от соответствующих органов власти и их должностных лиц, вправе давать таким органам и лицам различные поручения, что, безусловно, необходимо для объективного установления фактов и обстоятельств нарушения прав и свобод личности.

Вместе с тем в случае установления фактов нарушения прав человека Уполномоченный должен обращаться в целях применения санкций к правонарушителям и восстановлению прав человека в вышеупомянутые правоохранительные органы, что позволяет говорит о том, что Уполномоченный по правам человека - скорее профессиональный "выявитель" фактов нарушения прав и свобод личности, нежели правоприменительное звено правозащитной системы государства.

Особо значимую роль в области обеспечения прав и свобод личности играет деятельность Президента РФ, являющегося в соответствии с ч. 1 ст. 80 Конституции РФ "гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина". Как глава государства Президент РФ не включен в систему разделения властей, что "означает, что Президент занимает особое место в системе органа государственной власти, не входит непосредственно ни в одну из ее ветвей"*(18).

Отдельного внимания заслуживают полномочия Президента РФ в области правозащитной деятельности, а также функции президентского контроля за рядом государственных органов, в том числе, осуществляющих правоохранительную деятельность. Для этих целей Президентом РФ сформировано, в частности, Контрольное управление Президента РФ, которое контролирует, в том числе, реализацию федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и их должностными лицами.

Президентский контроль косвенно проявляется и в других его правомочиях.

Как известно, органы судебной власти в нашей стране самостоятельны в принятии своих решений, поэтому деятельность судов не служит объектом президентского контроля. В действующем законодательстве нет норм, указывающих, что судебная деятельность относится к ведению главы государства, тем более, что она подконтрольна Президенту РФ. Вместе с тем необходимо отметить, что судьи Конституционного Суда РФ и высших судов назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ*(19), а судьи других федеральных судов им непосредственно в порядке, установленном федеральным законом (ст. 128 Конституции РФ).

Схожие "кадровые" полномочия у Президента РФ имеются и в отношении прокуратуры. Так, Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации РФ по представлению Президента РФ. Кроме того, исходя из трактовки конституционных полномочий главы государства как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина можно заключить, что Президент РФ имеет право подвергать деятельность прокуратуры проверке на предмет соответствия ее деятельности установленным законом полномочиям. Негативные результаты работы прокуратуры могут послужить основанием для принятия Президентом РФ решения о кадровых перестановках в руководстве прокуратуры.

Вместе с тем Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению (п. 7 ст. 12 Закона "О прокуратуре РФ").

Также в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ (п. 3 ст. 24 Закона "О прокуратуре РФ").

При этом нельзя не упомянуть о том, что Президент РФ утверждает Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью*(20), осуществление которой указанным Положением возложено на Генерального прокурора РФ.

Президентский контроль за Следственным комитетом РФ, так же как и за Прокуратурой РФ, проявляется в том, что Председатель Следственного комитета РФ назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ. Однако основным проявлением президентского контроля, если не сказать управления деятельностью Следственного комитета РФ, является то, что полномочия последнего определяются, в том числе, и нормативными актами Президента РФ. Так, полномочия Следственного комитета РФ и организация его деятельности установлены Указом Президента РФ от 14 января 2011 г. N 38 "Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации"*(21).

Президент РФ также наделен полномочием выдвижения кандидатуры Уполномоченного по правам человека, в частности, кандидатура действующего Уполномоченного была предложена именно Президентом РФ.

Безусловно, в наибольшей степени президентский контроль влияет на непосредственно подчиненную ему часть исполнительной ветви власти. В Указе Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"*(22) приведен перечень федеральных органов исполнительной власти, находящихся под непосредственным руководством Президента РФ, - федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, а также приведен перечень федеральных органов исполнительной власти, находящихся под руководством Правительства РФ. Кроме того, в указанном перечне перечислены федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные указанным министерствам.

Таким образом, полномочия Президента РФ, президентский контроль в отношении различных ветвей власти, включая правоохранительные органы, проявляется, в первую очередь, в реализации кадровой политики, определении структуры и полномочий данных органов и анализе результатов их деятельности.

В этой связи нельзя не согласиться с мнением М.В. Баглая о том, что "совокупность президентских полномочий сбалансирована с полномочиями других органов государственной власти, образуя систему сотрудничества и взаимных противовесов, в целях недопущения односторонних авторитарных решений"*(23).

В целях повышения эффективности государственной системы защиты прав и свобод личности крайне значимым будет использование полномочий Президента РФ как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина по обеспечению баланса интересов между гражданским обществом и государственной властью. С такими мощными конституционными полномочиями в этой области Президент РФ вместе со своей администрацией должен являться главным правозащитником и координатором всей правозащитной деятельности.

Дата добавления: 2015-07-02