Библиографический список. 1. Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных государств: учебник

1. Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных государств: учебник. М.: Проспект, 2005.

2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. 5-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2006.

3. Буянский С.Г. Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти // Закон. 2005. N 5.

4. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристь, 2002.

5. Локк Дж. Избранные произведения. М., 1962. Т. 2. С. 86.

6. Овсепян Ж.И. Тенденции к централизации государственной власти и перспективы разделения властей в России начала XXI столетия // Ученые записки юридического факультета С.-Петерб. гос. ун-та экономики и финансов. 2005. Вып. 4.

7. Права человека / под ред. Е.А. Лукашева. М.: Норма, 2003.

В.Н. Белик,

кандидат юридических наук, доцент,

Почетный адвокат России,

доцент кафедры "Конституционное и муниципальное право"

Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

М.А. Искра,

адвокат

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 11, ноябрь 2013 г.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. 5-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2006. С. 476.

*(2) Российская газета. 2005. 29 дек.

*(3) См.: Локк Дж. Избранные произведения. М., 1962. Т. 2. С. 86.

*(4) СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

*(5) Баглай М.В. Указ. соч. С. 586.

*(6) Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2011 г. N 843-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Симакова Алексея Валентиновича на нарушение его конституционных прав положениями пунктов 3 и 15 части второй статьи 37, пункта 3 части второй статьи 38, пункта 8 части первой статьи 39, части третьей статьи 125, части шестой статьи 162, пункта 2 части первой статьи 221, статьи 237 и части второй статьи 409 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2012. N 1.

*(7) Постановление Конституционного Суда РФ от 16 апреля 1993 г. N 7-П // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 29. Ст. 1141.

*(8) Российская газета. 1994. 23 июля.

*(9) См.: Овсепян Ж.И. Тенденции к централизации государственной власти и перспективы разделения властей в России начала XXI столетия // Ученые записки юридического факультета С.-Петерб. гос. ун-та экономики и финансов. 2005. Вып. 4. С. 42.

*(10) См.: Права человека / под ред. Е.А. Лукашева. М.: Норма, 2003. С. 292.

*(11) См.: Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных государств: учебник. М.: Проспект, 2005.

*(12) См.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 384.

*(13) СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

*(14) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.

*(15) См.: Буянский С.Г. Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти // Закон. 2005. N 5. С. 127.

*(16) Российская газета. 2010. 30 дек.

*(17) СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011.

*(18) См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристь, 2002. С. 396.

*(19) Статья 6 Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-I "О статусе судей в Российской Федерации" // Российская газета. 1992. 29 июля.

*(20) Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. N 567 "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью" // СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1958.

*(21) Российская газета. 2011. 17 янв.

*(22) Российская газета. 2012. 22 мая.

*(23) Баглай М.В. Указ. соч. С. 453.

Соотношение категорий "регулирование" и "защита" прав и свобод личности в решениях конституционного суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации (концептуальные основы)

На основе анализа решений Конституционного Суда РФ и решений конституционных (уставных) судов субъектов федерации исследована проблема соотношения категорий "регулирование" и "защита" прав и свобод личности в контексте конституционного принципа федеративного устройства Российского государства.

Проблема соотношения категорий "регулирование" и "защита" прав и свобод личности в контексте конституционного принципа федеративного устройства Российского государства - одна из важнейших в теории и практике отечественного конституционализма. Суть обозначенной проблемы заключается в том, что Конституция РФ закрепляет не вполне логичную схему разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами в части регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина. Так, регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств она относит к исключительному ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71). Кроме того, согласно п. "б" ч. 1 ст. 72 защита прав и свобод является одновременно сферой совместного ведения федерации и субъектов.

По мнению Н.С. Бондаря, такое разграничение полномочий не основывается на объективных критериях*(1). Очевидно, полагает он, конституции (уставы) субъектов могут включать либо дословно заимствованные из федеральной Конституции, либо видоизмененные права, свободы и обязанности, либо дополнительные права, свободы и обязанности в развитие уже закрепленных федеральной Конституцией. Они могут устанавливать (конкретизировать) механизмы реализации тех или иных прав, свобод и обязанностей на территории данного субъекта РФ; закреплять дополнительные (региональные) гарантии реализации прав, свобод и обязанностей, осуществляя тем самым правовое регулирование*(2). Большинство конституций (уставов) субъектов федерации, как правило, в большей или меньшей степени отражают положения, закрепленные в Конституции РФ, копируют ее. Лишь в текстах некоторых из них содержится указание на возможность введения дополнительных прав и обязанностей (например, ст. 12 Конституции Республики Хакасия, ч. 4 ст. 6 Устава Тамбовской области). Таким образом, как отмечает B.В. Невинский, с одной стороны, обеспечение правовой защиты прав и свобод невозможно без правового регулирования, с другой - установление прав и свобод в конституции или уставе субъекта федерации - это уже дополнительная мера правовой защиты в силу их юридических свойств*(3).

Одним из доказательств возможности правового регулирования прав и свобод человека и гражданина субъектами федерации служит положение ч. 1 ст. 55 Конституции РФ об открытом перечне прав и свобод человека и гражданина. Определяющий критерий правотворчества субъектов федерации в сфере регулирования прав и свобод человека и гражданина дан в п. 2 ст. 55 Конституции РФ: "...в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина".

Действительно, на практике субъекты федерации принимают правовые акты, призванные не только защищать права и свободы человека и гражданина, но и регулировать их. Однако подобное региональное регулирование зачастую нарушает принцип равенства на всей территории Российской Федерации. В связи с тем что ряд отраслей российского законодательства отнесен к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, региональный законодатель может легально вторгаться в регулирование прав и свобод человека и гражданина, а также в той или иной мере ограничивать их права и свободы. Например, в ст. 14 Налогового кодекса РФ приведен перечень региональных налогов, а в ч. 3 ст. 12 указано, что законодательные органы субъектов федерации при установлении региональных налогов в порядке и пределах, предусмотренных Налоговым кодексом РФ, самостоятельно определяют налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, а также вправе закреплять налоговые льготы, основания и порядок их применения.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(4) конституцией (уставом), законом субъектов РФ могут устанавливаться как дополнительные условия реализации гражданином пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более обозначенного количества сроков подряд (п. 6), так и ограничения, связанные с достижением гражданином определенного возраста (п. 8). При этом минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на день голосования на выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации и выборного должностного лица местного самоуправления (Федеральный закон четко устанавливает пределы усмотрения регионального законодателя и определяет содержание возможного ограничения прав граждан). Подобное ограничение соразмерно целям, указанным в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Из огромного числа дел, рассмотренных Конституционным Судом РФ (далее - КС РФ), часть была посвящена вопросам регулирования и защиты прав и свобод личности в Российской Федерации и ее субъектах. В Постановлении от 29 октября 2010 г.*(5) КС РФ отметил, что субъекты федерации по вопросам, находящимся в их совместном с Российской Федерацией ведении (в частности, по вопросам, относящимся к общим принципам организации системы органов государственной власти и местного самоуправления), "обладают достаточно широкой дискрецией применительно к данной сфере правового регулирования в силу конституционных начал реализации законодательной функции, обусловленных федеративной природой российской государственности". Тем не менее КС РФ нередко корректирует региональное законодательство, в том числе в сфере обеспечения прав и свобод личности. Так, на протяжении 1995-1998 гг., когда в субъектах федерации проходили первые выборы органов государственной власти на базе конституционных принципов, основным содержанием решений КС РФ была борьба с "дополнительными цензами", устанавливаемыми в субъектах федерации*(6).

В Постановлении КС РФ от 24 ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия - Алания от 22 декабря 1994 г. "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания"*(7) решался вопрос о возможности участия в выборах органов государственной власти данной Республики граждан, вынужденно покинувших ее территорию. Допуская их право быть включенными в избирательные списки, КС РФ признал неконституционной норму республиканского Закона, согласно которой граждане, "не проживающие на территории Республики Северная Осетия и находящиеся за ее пределами, независимо от причин отсутствия, в списки избирателей не включаются".

В Постановлении от 21 июня 1996 г. о проверке конституционности отдельных положений ст. 20 Закона Республики Башкортостан от 13 октября 1994 г. "О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан"*(8) КС РФ, ссылаясь на п. "в" ст. 71 Конституции РФ, признал неконституционными положения п. 2 ст. 20 проверяемого Закона (о необходимости собрать для регистрации кандидата не менее 5% голосов избирателей в округе) и подп. "б" ч. 1 п. 4 ст. 20 (о необходимости представить в избирательную окружную комиссию для регистрации кандидата протокол общего собрания избирателей и заверенный список не менее 100 человек, проголосовавших за выдвижение кандидата в депутаты с указанием их паспортных данных).

В Постановлении КС РФ от 24 июня 1997 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 74 и ст. 90 Конституции Республики Хакасия*(9) признаны неконституционными и отменены установленные ими цензы оседлости как условия избрания гражданина Республики Хакасия депутатом ее Верховного Совета (5 лет) и для избрания председателем Правительства (7 лет).

В Постановлении КС РФ от 27 апреля 1998 г. о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Башкортостан, Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" и статей Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан"*(10) признаны не соответствующими Конституции РФ положения о минимальном и максимальном возрастном цензе и цензе оседлости, которые устанавливались для кандидатов на пост Президента Республики Башкортостан. Наряду с этим властям Республики Башкортостан КС РФ вменил в обязанность обеспечить в ходе избирательной кампании реализацию избирательных прав граждан вне зависимости от требований к знанию второго языка.

Следует отметить, что, хотя в 2000-х гг. число нарушений в сфере регулирования и защиты избирательных прав субъектами федерации существенно сократилось, тем не менее они еще встречаются. Так, в Законе Тульской области "О выборах губернатора главы исполнительного органа государственной власти Тульской области" вводилось ограничение избирательных прав граждан, что в силу ст. 55 (ч. 3), 71 (п. "в") и 76 (ч. 1) Конституции РФ недопустимо. При этом не обеспечивалось и единство регулирования прав и свобод человека и гражданина, приводящее к неравенству их избирательных прав в зависимости от места жительства и к нарушению принципа юридического равенства в целом. В Постановлении КС РФ от 11 июня 2002 г. N 10-П*(11) указано, что непосредственно законом субъекта федерации не может предусматриваться запрет на проведение повторного голосования в случае, когда на день его проведения в избирательном бюллетене осталась только одна кандидатура.

КС РФ неоднократно признавал нормативные правовые акты субъектов РФ неконституционными как ограничивающие свободу передвижения и выбора места жительства, активное и пассивное избирательное право, свободу экономической деятельности и право собственности. В Постановлении КС РФ от 4 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное местожительство в названные регионы*(12), КС указал, что законодатель Ставропольского края вмешался в сферу регулирования прав и свобод человека и гражданина, относящуюся к исключительному ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71 Конституции РФ). Государственная Дума Ставропольского края, введя квоту на поселение в городах Кавказских Минеральных Вод, установила ограничение на выбор места жительства, что может быть сделано только федеральным законодателем. По мнению КС РФ, органы государственной власти субъектов РФ вправе закреплять правила регистрационного учета, не изменяя, однако, его правового режима и не допуская ограничения прав и свобод граждан.

В указанном Постановлении КС РФ признал, что соответствующие вопросы правового регулирования прав и свобод человека и гражданина не могут решаться без определенного проникновения субъектов федерации в эту сферу*(13). Так, КС РФ констатировал, что "ограничение прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в процессе осуществления этих прав связаны с необходимостью поиска равновесия между общественными и частными интересами и зависят от ряда социально-экономических факторов". При решении этой проблемы "в законах субъектов РФ... должны учитываться такие конституционные принципы, как принцип равенства (ч. 1 ст. 19) и принцип соразмерного конституционно значимым целям ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55)".

Очевидно, что защита и возможное регулирование прав и свобод человека и гражданина со стороны субъекта федерации не должны противоречить положениям федеральной Конституции, в частности принципам правового статуса личности. Следует согласиться с Н.С. Бондарем, что региональное правотворчество в области прав и свобод человека и гражданина связано с ориентацией не на первичное, учредительное регулирование, предполагающее провозглашение новых для конституционного пространства региональных прав, а на юридическое гарантирование признанных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, их конкретизацию или на создание дополнительных механизмов их реализации применительно к конкретным условиям отдельных субъектов РФ*(14).

В 2008 г. КС РФ согласился с предложениями ученых о разграничении регулирования прав и свобод человека и гражданина на первичное и вторичное. В контексте ограничения избирательных прав в Постановлении КС РФ от 11 марта 2008 г.*(15) указано, что "субъекты РФ имеют собственное избирательное законодательство, на основе которого проводятся выборы в их законодательные (представительные) органы государственной власти и обеспечиваются избирательные права граждан применительно к указанному уровню выборов. Соответствующий закон субъекта РФ выступает при этом в качестве конкретизирующего нормативного регулятора избирательных прав граждан... Такое регулирование не является регулированием прав и свобод человека и гражданина в смысле ст. 71 (п. "в"), оно носит вторичный характер и производно от базового, устанавливаемого... Конституцией РФ и федеральными законами". Таким образом, представительные органы субъектов РФ могут осуществлять вторичное регулирование прав и свобод человека и гражданина в предусмотренных федеральными законами пределах. Однако такое регулирование возможно лишь в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Последние должны обеспечивать единство правового регулирования в области реализации гражданами своих прав и свобод на основе принципа равенства на всей территории России.

Региональные органы конституционной (уставной) юстиции обеспечивают надлежащие регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина посредством совершенствования актов, принимаемых на уровне субъекта федерации, рассмотрения дел, касающихся обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Например, в 1999 г. в производстве Уставного Суда Свердловской области находилось дело о соответствии Уставу Свердловской области ряда постановлений Правительства Свердловской области, предусматривающих очередность выплаты государственных ежемесячных пособий на детей и замену выплаты денежных пособий товарами. Уставный Суд Свердловской области, признав оспариваемые нормы не соответствующими Уставу Свердловской области, пояснил, что закрепление первоочередного права на получение пособия дает преимущество одним гражданам, обладающим таким правом, перед другими, ущемляя права и свободы последних. Что касается норм, устанавливающих порядок замены выплаты пособий в денежной форме товарным покрытием и другими формами расчета, то, предусмотрев такой порядок при отсутствии законодательных гарантий, они ограничили права граждан на социальное обеспечение*(16).

Иногда субъекты федерации для повышения эффективности системы социального обеспечения, усиления адресного характера социальной помощи вводят меры, нарушающие отдельные права и свободы человека и гражданина. Так, в соответствии с Указом Президента Республики Башкортостан от 25 сентября 1996 г. "О мерах по обеспечению создания системы адресной социальной помощи и социальной защиты населения"*(17) каждому гражданину, проживающему на территории Республики присваивался социальный номер. Лишь при его наличии осуществлялись все денежные и иные выплаты, гражданско-правовые сделки и их регистрация. Однако Конституционный суд Республики Башкортостан в Постановлении от 27 ноября 1997 г. признал данные положения не соответствующими Конституции Республики Башкортостан, так как они вводили дополнительные условия реализации прав и свобод граждан Республики и ограничивали их*(18).

Конституционный суд Республики Бурятия в Решении по делу о проверке конституционности постановления мэра города Улан-Удэ от 7 апреля 2000 г. "О порядке начисления оплаты за потребляемую электроэнергию абонентам, не имеющим электросчетчиков"*(19), признал данное постановление не соответствующим Конституции Республики. Он указал, что оспариваемое постановление ставило абонентов, не имеющих электросчетчиков (размер оплаты потребляемой ими электроэнергии был существенно выше тарифов, утвержденных федеральными нормативными актами и актами Республики Бурятия), в неравные условия с другими гражданами-потребителями электроэнергии, имеющими приборы учета. Этот же Суд в 2000 г. рассмотрел жалобу гражданина О.Б. Хомутова на нарушение его конституционных прав Указом Президента Республики Бурятия "О введении лицензирования деятельности по оптовой торговле пищевыми продуктами на территории Республики Бурятия"*(20). Конституционным судом было установлено, что отдельные положения данного Указа вступают в противоречие с положениями федеральных законов "О лицензировании отдельных видов деятельности" и "О качестве и безопасности пищевых продуктов". Оспариваемые положения Указа ограничивали право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, предусмотренное ч. 1 ст. 34 Конституции РФ, ч. 1 ст. 32 Конституции Республики Бурятия. В результате Конституционный суд признал оспариваемый Указ Президента Республики Бурятия не соответствующим действующему законодательству*(21).

Безусловно, подобное рассмотрение конституционными (уставными) судами субъектов федерации конституционных жалоб является дополнительным средством правовой защиты. Однако в доктрине и практике российского конституционализма существует коллизия: имеют ли органы конституционной (уставной) юстиции самостоятельный, исключительный предмет рассмотрения? Исходя из правовой позиции КС РФ, выработанной в вышеупомянутом Постановлении от 11 марта 2008 г., можно сделать вывод: поскольку регулирование субъектами федерации прав и свобод личности носит вторичный, производный характер, то и рассмотрение конституционными (уставными) судами субъектов РФ дел, касающихся обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, возникает в связи с таким вторичным регулированием. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ при рассмотрении обращений заявителей не имеют собственного предмета: они защищают права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции РФ, ибо их регулирование относится к исключительному ведению РФ. Тем не менее открытым в законодательстве остается вопрос о соотношении компетенций КС РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Заявитель может обратиться в КС РФ с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод и на нарушение гарантированных конституцией (уставом) субъекта федерации прав и свобод в соответствующий конституционный (уставный) суд.

Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, формула по защите и регулированию прав и свобод личности в контексте конституционного принципа федеративного устройства Российского государства соответствует международно-правовым стандартам прав человека и зарубежной конституционной практике. Во-вторых, возможное регулирование прав и свобод человека и гражданина субъектами федерации носит вторичный характер. В-третьих, подобное регулирование и установление дополнительных гарантий субъектами федерации возможно в силу особенностей их природно-климатического, социального, национально-этнического или техногенного характера, но они должны основываться на общих стандартах правового положения человека и гражданина на всей территории Российской Федерации и согласовываться с конституционным принципом федерализма как механизма сохранения многообразия в государственном единстве. В-четвертых, особое значение в обеспечении связи регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, в рационализации этих процессов и улучшении положения личности имеет деятельность КС РФ и органов конституционной (уставной) юстиции.

Дата добавления: 2015-07-02