Самоуправления

Ч

ВВЕДЕНИЕ

Управление в человеческом обществе существовало испокон веков. Лю­бое государственное устройство, любая организованная человеческая деятель­ность предполагает, что существует объект управления (то, чем управляют) и субъект управления (тот, кто управляет).

Без эффективно организованной управленческой деятельности невоз­можно было ни строительство египетских пирамид, ни ведение войн, ни воз­никновение и расцвет городов и государств.

Однако с древних времен люди больше внимание уделяли тому, как при­обрести большую власть, как заработать деньги и т.д., и меньше задумывались над тем, как эффективно осуществлять процесс управления, который, в конеч­ном счете мог бы более надежно привести их к цели.

Местное самоуправление - низовой уровень управления, от работоспо­собности которого зависит эффективность и конкурентоспособность всей рос­сийской экономики.

Ведь именно разработка управленческого решения - один из наиболее важных управленческих процессов. От его эффективности в значительной сте­пени зависит успех дела. Только профессиональный менеджер владеет техно­логиями выработки, принятия, реализации управленческих решений, без кото­рых эффективное управление организацией в сложной экономической обста­новке практически невозможно. Каждый менеджер знает, что, прежде чем на­чинать какое-либо дело, необходимо определить цель своих действий.

Цель выпускной квалифицированной работы является разработка пред­ложений по эффективности выработки и реализации принятия управленческих решений в органах местного самоуправления (на примере МО «Граховский район»).

В соответствии с данной целью ставятся следующие задачи:

1. Охарактеризовать теорию принятия управленческих решений

2. Проанализировать теорию местного самоуправления;

3. Исследовать деятельность местных органов власти.

В качестве объекта исследований является деятельность органов мест­ного самоуправления, а предметом процессы принятия и реализации управлен­ческих решений в системе МО «Граховский район».

Дипломная работа состоит из введения, трех разделов, заключения и спи­ска использованной литературы.

Актуальность темы обусловлена тем, что в настоящее время идет рефор­ма местного самоуправления и важнейшим ее условием является повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления. Вопросы ме­стного самоуправления никого не оставят равнодушным, так как это наша жизнь, это мы будем принимать решения о том, как нам жить, на кого надеется.

В работе рассмотрен процесс проведения муниципальных преобразова­ний и предложен ряд конкретных правовых решений анализируемых проблем.

В первой главе раскрыты особенности и проблемы эффективности приня­тия управленческих решений в органах местного самоуправления с использо­ванием различного рода литературы о местном самоуправлении.

Во второй главе проанализирована организация деятельности местного самоуправления в муниципальном образовании «Граховский район». В ней го­ворится о том, как становилось местное самоуправление, какие территории входили в состав нашего района, дается характеристика органов местного са­моуправления, правовые и экономические основы деятельности органов мест­ного самоуправления, их основные направления деятельности, чем занимается Граховский районный Совет депутатов и Администрация МО «Граховский район», приведен анализ кадрового состава органов местного самоуправления, деятельности и сравнительный анализ бюджета, его плановых показателей.

Третья глава данной работы предлагает основные пути эффективности принятия и реализации управленческих решений в органах местного само­управления.

В заключении говорится о том, какие цели мы достигли в результате на­ших исследований.

Глава 1. ОСОБЕННОСТИ И ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРИНЯТИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО

1.Правовые условия эффективности местного самоуправления

Местное самоуправление как одна из форм осуществления народом своей власти и одна из основ конституционного строя впервые в истории России при­знано и гарантировано Конституцией Российской Федерации, принятой 12 де­кабря 1993 года¹.

В соответствии с частью 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы госу­дарственной власти и органы местного самоуправления», относя тем самым ор­ганы местного самоуправления к институтам власти.

В той же статье в части 3 Конституции Российской Федерации содержит­ся положение о том, что «высшим непосредственным выражением власти на­рода являются референдум и свободные выборы». В совокупности нормы час­тей 2 и 3 статья 3 Конституции определяют, что местное самоуправление явля­ется формой народовластия и может осуществляться народом непосредственно (в отношении местного самоуправления - через местный референдум и муни­ципальные выборы), а также через формируемые органы местного самоуправ­ления.

Поскольку статьей 12 Конституции Российской Федерации местному са­моуправлению предоставлена самостоятельность в пределах его полномочий, а также предусмотрено, что «органы местного самоуправления не входят в сис­тему органов государственной власти», можно сделать вывод об относительной автономии местного самоуправления, то есть о существовании в системе орга­нов публичной власти в Российской Федерации наделенного собственной

компетенцией, самостоятельного в пределах, установленных федеральными законами, и не относящегося к государственным органам института осуществле­ния народом своей власти, имеющего в соответствии со статьей 8 Конституции Российской Федерации, установившей, что положения главы 1 Конституции, в которую входят все упоминавшие выше статьи, составляют основы конститу­ционного строя Российской Федерации.

В части организационных форм осуществления местного самоуправления глава 8 Конституции называет, кроме уже названных (референдум, выборы), «другие формы прямого волеизъявления», а в отношении органов местного са­моуправления использована формулировка «выборные и другие». При этом в соответствии с частью 1 статьи 131 Конституции «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». На основании это­го можно сделать следующие выводы:

- могут существовать «другие формы прямого волеизъявления», причем Конституцией не установлено, какие именно;

- в структуре органов местного самоуправления должны существовать выборные органы;

- разделение властей на представительную и исполнительную в отноше­нии местного самоуправления Конституцией не установлено;

- право принятия решения о структуре органов местного самоуправле­ния, в том числе о «других органах местного самоуправления», принадлежит населению, но порядок и формы принятия населением решения о структуре ор­ганов местного самоуправления Конституцией не определены.

Частично Конституцией Российской Федерации решается вопрос о ком­петенции местного самоуправления, в соответствии с частью 1 статьи 130 и ча­стью 1 статьи 132 конституции предметы ведения местного самоуправления определены как «вопросы местного значения». Среди вопросов местного зна­чения, указанных Конституцией названы владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и

исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осу­ществление охраны общественного порядка.

Причем население и органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Перечисленными вопросами компетенция местного самоуправления не исчерпывается, так как в статье 132 Конституции упоминаются «иные вопросы местного значения». Кроме того, Конституция предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых материальных и финансо­вых средств. В отличие от решения вопросов местного значения, в реализации отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления об­ладают меньшей самостоятельностью, так как в этой части подконтрольны го­сударству.

Конституцией Российской Федерации в общем виде определена террито­риальная основа местного самоуправления. В соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции местное самоуправление осуществляется в городских и сель­ских поселениях, то есть поселения прямо названы субъектами местного само­управления, хотя понятие поселения не определено. Указанной статьей преду­сматривается возможность осуществления местного самоуправления «и на дру­гих территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Поскольку местные традиции в полной мере могут быть учтены в самих субъектах Россий­ской Федерации, а также на муниципальном уровне, то установление границ территорий муниципальных образований может быть отнесено к ведению субъ­ектов Российской Федерации при условии учета мнения населения соответст­вующих территорий.

Конституционные гарантии местного самоуправления установлены статьей 133 и обеспечиваются правами местного самоуправления на судебную защиту и компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате принятия решений органами государственной власти, а также запретом на ог­раничение прав местного самоуправления. Из этого следует, что население и

органы местного самоуправления вправе обращаться в суд с исками о наруше­нии прав на осуществление местного самоуправления, а органы государствен­ной власти, принимая решения, влекущие дополнительные расходы местных бюджетов, обязаны возмещать местному самоуправлению эти расходы.

Рассмотрение вопроса об установлении общих принципов организации местного самоуправления начнем с того, что предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является «установ­ление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Вообще говоря, общие принципы организации местного самоуправления установлены Конституцией Российской Федерации, которая в этой части опирается на положения Европейской Хартии местного самоуправления, а та, в свою очередь исходя из принципов, сформулированных в двадцатых годах прошлого столетия профессором Л.А. Велиховым в его ра­боте «Основы городского хозяйства». Коротко эти принципы местного само­управления формулируются так:

- наличие собственной компетенции;

- обеспеченность исполняемых функций собственными ресурсами;

- обязательность существования в структуре органов местного само­управления выборных органов;

- законодательное регулирование местного самоуправления.

Но ограничиться перечислением этих принципов - значит фактически от­казаться от регулирования местного самоуправления на федеральном уровне. Поэтому законодатель расширил сферу регулирования, а в некоторых случаях ввел в Федеральный Закон «Об организации общих принципов местного само­управления в Российской Федерации»¹ нормы прямого действия, обеспечи­вающие реализацию установленных принципов, для удобства именуя его «Фе­деральный закон». Глава 1 Федерального закона формулирует основные поня­тия и термины. Для нас принципиально важны два из них - «местное само­управление» и «муниципальное образование», так как они являются ключевы-

ми для понимания сущности местного самоуправления. Как уж было отмече­но, Конституция Российской Федерации не дает определения термину «местное самоуправление». Федеральный закон его трактует как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленной Конститу­цией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях установлен­ных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, са­мостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредст­венно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного зна­чения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций». То есть местное самоуправление определено, как форма народовла­стия; субъектом этой формы публичной власти является население, объединен­ное общими интересами, к предметам деятельности отнесены вопросы местно­го значения. Существенными характеристиками местного самоуправления сле­дует считать слова «самостоятельное» и «под свою ответственность». Иначе говоря, подразумевает наличие собственной компетенции местного самоуправ­ления, и при этом за результаты деятельности в пределах компетенции отвечает само население и созданные им органы.

Территориальные основы местного самоуправления - не менее важный вопрос. Следуя Конституции Российской Федерации, Федеральный закон опре­деляет муниципальное образование как городское или сельское, муниципаль­ный район, городской округ либо внутригородскую территорию города феде­рального значения, давая следующие определения этим населенным территори­ям: - сельское поселение - это один или несколько объединенных общей тер­риторией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишла­ков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное само­управление осуществляется населением непосредственно и (или) через выбор­ные и иные органы местного самоуправления;

- городское поселение - это город или поселок с прилегающей терри­торией (в составе городского поселения также могут находиться сельские на­селенные пункты, не являющимися сельскими поселениями в соответствии с

настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федера­ции), в которых местное самоуправление осуществляется населением непо­средственно или через выборные и иные органы местного самоуправления.

- муниципальный район - несколько поселений или поселений и меж-селенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно или че­рез выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осу­ществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Рос­сийской Федерации.

- городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуще­ствляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Рос­сийской Федерации.

- внутригородская территория города Федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное само­управление осуществляется населением непосредственно или через выборные и иные органы местного самоуправления.

Таким образом, федеральный законодатель исчерпывающе установил категории муниципальных образований и ввел обязательность наличия как минимум двух из них - поселений и муниципальных районов.

Но понятие «муниципальное образование», кроме населенной террито­рии, определяется и другими признаками. В каждом муниципальном образо­вании должны наличествовать муниципальная собственность и местный бюд­жет. Во многом это продиктовал Гражданский Кодекс Российской Федерации, так как именно он впервые ввел этот термин. В соответствии с ним муници-

пальные образования вступают в отношения, регулируемых гражданским законодательством, то есть являются субъектами гражданских правоотноше­ний.

Рассмотрим теперь, каким образом раскрываются в Федеральном законе основополагающие принципы организации местного самоуправления.¹

Первый принцип - наличие собственной компетенции, нашел отраже­ние в статьях 14,15,16 и 17 Федерального закона, определяющих, соответст­венно, вопросы местного значения городских и сельских поселений, муници­пальных районов и городских округов, а также полномочия органов местного самоуправления по их решению. Перечни этих вопросов установлены исчер­пывающе и могут быть изменены только посредством внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон. При этом предусмотрена возмож­ность принятия муниципальными образованиями к своему рассмотрению иных вопросов, не исключенных из их ведения и не отнесенных к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти, вза­имного делегирования полномочий на основе соглашений между поселениями и муниципальными районами. Кроме того, на органы местного самоуправле­ния федеральными законами и законами может возлагаться исполнение от­дельных государственных полномочий. Окончательно компетенция муници­пального образования устанавливается с принятием устава муниципального образования.

Второй принцип - наличие собственных ресурсов и их соответствия исполняемым функциям. Финансовые, материальные и природные ресурсы составляют экономическую основу местного самоуправления. В отношении соответствия ресурсов исполняемым функциям определено, что экономиче-скую основу местного самоуправления составляют находящееся в муници­пальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Достаточность ресурсов для выполнения функций в минимально не-

обходимом объеме достигается за счет

том их бюджетной обеспеченности. Выше было указано, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномо­чиями, которые влекут дополнительные расходы. Кроме того, финансовые потери муниципальных образований возможны по причине принятия органа­ми государственной власти решений, уменьшающую налоговую базу местных бюджетов, например установление всякого рода льгот, или требующих до­полнительных затрат из средств местного бюджета (например, дополнитель­ные выплаты отдельным категориям граждан). Законодатель предусмотрел обязательность в этих случаях дополнительных расходов и недополученных доходов. Очевидно, что даже при самых благоприятных экономических усло­виях минимальные местные бюджеты недостаточны для полноценного удов­летворения интересов и жизненных потребностей населения. Поэтому Феде­ральным законом предусмотрено создание в составе бюджетов субъектов Рос­сийской Федерации фондов финансовой поддержки муниципальных образо­ваний, муниципального развития, компенсации со финансирования социаль­ных расходов.

Следующий принцип - выборы - обязательный атрибут представи­тельной демократии. Применительно к местному самоуправлению выборы иг­рают еще большую роль, так как сущность самоуправления состоит в само­стоятельной и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. Очевидно, что население в целом, особенно в крупных поселениях, не может прямо осуществлять текущее управление ме­стным хозяйством. Для этих целей должны быть сформированы специальные органы, выполняющие две основные задачи - представление интересов насе­ления и практическую реализацию этих интересов. Для решения этих задач создаются обычно два вида органов - представительные и исполнительные (административные), хотя возможно и объединение функций в одном органе. Выборы принципиально важны для формирования представительного органа,

так как, с одной стороны, прямыми выборами обеспечивается выражение этим органом интересов населения, с другой - появляется реальный механизм контроля за деятельностью представительного органа местного самоуправле­ния, состоящей в периодической сменяемости депутатов, а также в возможно­сти их досрочного отзыва и даже досрочного прекращения полномочий всего органа. Органы, выполняющие функцию управления местным хозяйством, це­лесообразно формировать на основе найма профессионалов на основе найма профессионалов на контрактной основе.

Для того, чтоб гарантировать достаточность полномочий выборного ор­гана, представляющего интересы населения, в статье 35 Федерального закона устанавливается перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении представительных органов муниципальных образований, причем этот пере­чень содержит важнейшие вопросы, определяющие деятельность остальных органов.

Федеральный закон не исключает возможность наличия в структуре ор­ганов местного самоуправления других выборных органов и выборных долж­ностных лиц. Одно выборное лицо обозначено в статье 36 Федерального за­кона - глава муниципального образования. Но, обеспечив обязательность вы­борных органов в структуре органов местного самоуправления, Федеральный закон не нарушает прав населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, представляя населению самостоятельно решать этот вопрос посредством принятия основных положений устава муни­ципального образования.

И, наконец, четвертый принцип, который Л.А. Велихов в своей работе «Основы городского хозяйства» назвал «подзаконностью», имея при этом в виду, что местное самоуправление - власть, которая действует в рамках, уста­новленных государством посредством принятия законов. Сегодня мы смотрим на этот принцип и с другой стороны. Местное самоуправление должно регу­лироваться только законами, что ограничивает возможность вмешательства в его компетенцию со стороны государственных органов и государственных

должностных лиц. Во всех положениях Федерального закона, которые пре­дусматривают регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления, использованы формулировки «установленных законом», «в соответствии с законом». В части определения полномочий органов государ­ственной власти законодатель ввел еще одно ограничение. Перечень вопросов в области местного самоуправления, подлежащих регулированию федераль­ными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов российской Федерации, также установлен федеральным законом. Принимая во внимание федеративное устройство России и гарантированную Конституцией Российской Федерации самостоятельность местного само­управления, законодатель определил компетенцию местного самоуправления. Завершают развитие рассматриваемого принципа нормы Федерального закона, предусматривающие, что возможные разногласия государственных органов и органов местного самоуправления разрешаются в судебном порядке. То есть произвольное вмешательство государства в деятельность местного самоуправ­ления невозможно, если конечно, не говорить о незаконных действиях отдель­ных органов и должностных лиц. Но для пресечения этих действий также су­ществуют судебные органы и орган прокуратуры.

В целом состав федерального законодательства по вопросам местного самоуправления может быть определен только на основе вышеуказанных нормативных акта, так как именно они устанавливают предметы ведения и полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления.

Всю систему федерального законодательства в области местного само­управления можно разделить на два блока законодательных актов - собствен­но акты по вопросам местного самоуправления и акты, содержащие нормы муниципального права (отдельные положения, касающиеся местного само­управления).

Формирование первого блока законов основывается на пункте «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, относящем к предметам ве-

дения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установ­ление общих принципов организации местного самоуправления. Из этого по­ложения следует необходимость принятия соответствующего Федерального закона, что и было реализовано. Разработка и принятие других федеральных законов по вопросам местного самоуправления обуславливаются полномо­чиями органов государственной власти Российской Федерации в области ме­стного самоуправления, установленными Федеральным законом с учетом предметов введения Российской Федерации и субъектов Российской Федера­ции в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Эти полномочия названы статьей 5 Федерального закона. В целях определения состава первого блока укажем лишь те из них, которые влекут принятие федеральных законов, прямо касающихся вопросов местного самоуправления:

- определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской федерации, устанавливаемых федеральным законом;

- правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов российской Федерации прав, обя­занностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граж­дан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного само­управления по решению вопросов местного значения;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, уста­новленном Федеральным законом. Количество перечисленных вопросов и их формулировки не подразумевают количество и наименование принимаемых

законов. Следует говорить только о том, что названные вопросы подлежат регулированию федеральными законами.

Второй блок федеральных законов - законы, содержащие нормы муни­ципального права, - связан с предметами ведения местного самоуправления. В целом вопросы местного значения можно рассматривать как выделенную часть общегосударственных вопросов. Поэтому решение вопросов местного значения может регулироваться федеральными законами в той мере, в какой эти вопросы входят в сферу регулирования федеральными органами государ­ственной власти. Для ясности приведем несколько примеров.

К вопросам местного значения муниципальных районов относятся, в ча­стности, «организация предоставления общедоступного и бесплатного на­чального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к пол­номочиям органов государственной власти субъектов Российской Федера­ции». В то же время общие вопросы образования отнесены Конституцией Рос­сийской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъек­тов Российской Федерации. Очевидно, что деятельность органов местного са­моуправления в сфере общего образования не может быть полностью выделе­на из решения общих вопросов образования. Поэтому федеральное законода­тельство субъектов Российской Федерации по вопросам общего образования будет содержать нормы муниципального права, то есть определенным образом регулировать деятельность местного самоуправления в указанной сфере. Это можно отнести и к вопросам здравоохранения, культуры и многим другим.

Среди вопросов местного значения названа охрана общественного по­рядка. Как и в предыдущем случае, соответствующий вопрос - общественная безопасность - относится к предметам совместного ведения. Следовательно, деятельность муниципальных органов охраны общественного порядка будет осуществляться в рамках, заданных федеральным законом.

Отметим еще как важнейший вопрос участия муниципальных образо­ваний в гражданских правоотношениях, а если несколько уже - осуществле­ние муниципальными образованиями самостоятельной финансово - хозяйст­венной деятельности. Сфера хозяйственных отношений практически полно­стью регулируется Гражданским кодексом Российской Федерации и связан­ным с ними законодательством. Органы местного самоуправления ничем не выделяются среди других юридических лиц, разве что дополнительными ор­ганизациями их хозяйственной деятельности, связанными с особенностями этих органов. Иначе говоря, их деятельностью в гражданской сфере подлежит еще и специальному регулированию.

При внимательном изучении всего перечня вопросов местного значения выясняется, что каждый из них попадает в сферу законодательного регулиро­вания или, как минимум, регулируется ведомственными нормативными акта­ми.

Таким образом, к законодательству, содержащему нормы муниципаль­ного права, может быть отнесено значительное количество федеральных зако­нов, и это нужно иметь в виду по двум причинам:

Во - первых, органы и должностные лица местного самоуправления должны располагать всей полнотой правовой информации и руководствовать­ся ею в своей деятельности.

Во - вторых, законодатель в своей законотворческой работе должен ис­ходить из принципа системного единства законодательства и разрабатывать «отраслевые» законы с учетом того, что и иерархии законов Федеральный за­кон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» занимает место одного из немногочисленных и основопола­гающих законов о системе власти в России, то есть о ее конституционном строе.

Дата добавления: 2015-07-13