Понятие и правовой статус муниципального служащего

Понятие и сущность прохождения государственной службы

Прохождение государственной службы — система юридических фактов, порождающих издание индивидуальных актов субъектами исполнительной власти, влияющих на правовой статус служащего.

Прохождение — динамика служебного статуса лица, занимаю­щего государственную должность, его карьера. Основные элементы прохождения службы: 1) поступление (прием) на государственную службу; 2) аттестация и повышение квалификации; 3) присвоение чинов (персональных званий, разрядов, дипломатических рангов и т.д.); 4) перевод на другую должность; 5) поощрение; 6) привле­чение к ответственности; 7) прекращение службы. Если 4—6 эле­менты факультативные, то все остальные — обязательные.

Прохождение государственной службы отражается в личном деле служащего. Ведение нескольких личных дел на одного го­сударственного служащего, сбор и внесение в личное дело све­дений о его политической и религиозной принадлежности, о ча­стной жизни запрещается.

Указом Президента РФ о порядке ведения личных дел от 1 июня 1998 г. №641 установлен перечень документов, которые приобщаются к личному делу служащего. Это заявление о согла­сии на замещение государственной должности России или о вступлении на федеральную государственную службу; копия трудовой книжки или документа, подтверждающего прохожде­ние военной или иной службы; медицинское заключение; копии решений о назначении лица на государственную должность Рос­сии или государственную должность федеральной государствен­ной службы, об освобождении лица от замещаемой должности иего перемещении; сведения о доходах и об имуществе, принад­лежащем ему на праве собственности; справка о соблюдении гражданином ограничений, связанных с замещением государст­венной должности России или государственной должности фе­деральной государственной службы; данные об ознакомлении лица с документами его личного дела; копии решений о при­своении лицу квалификационного разряда (классного чина, ди­пломатического ранга, воинского или специального звания), о поощрении, о наложении дисциплинарного взыскании до его снятия или отмены. Кроме того, в личном деле могут находиться материалы проверок и некоторые иные документы.

Личные дела хранятся кадровой службой в течение десяти лет со дня прекращения лицом государственной службы.

Поступление на государственную службу. Статьей 21 За­кона об основах государственной службы предусмотрено, что назначение впервые или вновь поступающих на государствен­ную службу осуществляется:

• на государственные должности государственной службы категории «Б»— по представлению соответствующих лиц, за­мещающих должности категории «А», либо уполномоченных ими лиц, или государственных органов;

• на государственные должности государственной службы 1-й группы категории «В» — соответствующим должностным лицом;

• на государственные должности государственной службы 2, 3, 4 и 5-й групп категории «В» — по результатам конкурса на замещение вакантной государственной должности государст­венной службы.

Право поступления на государственную службу имеют гражда­не России не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требовани­ям, установленным законом для государственных служащих.

Процедура приема (поступления) на службу состоит из четы­рех этапов: 1) выявление вакантной должности, информирование об этом, объявление конкурса; 2) выбор кандидата; 3) юридическое оформление замещения должности (приказ, контракт); ^всту­пление в должность.

Гражданин не может быть принят и находиться на государст­венной службе в случаях 1) судебного признания его недееспо­собным или ограниченно дееспособным; 2) лишения его права судом занимать государственные должности в течение опреде­ленного срока; 3) наличия подтвержденного заключением меди­цинского учреждения заболевания, препятствующего исполне­нию им должностных обязанностей; 4) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если ис­полнение должностных обязанностей по государственной должности, на которую претендует гражданин, связано с использова­нием таких сведений; 5) близкого родства или свойства с госу­дарственным служащим, если их служба связана с непосредст­венной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; 6) недостаточного знания государственного языка;

7) наличия гражданства иностранного государства, за исключе­нием случаев, если доступ к государственной службе урегулиро­ван на взаимной основе межгосударственными соглашениями;

8) отказа от представления сведений об имущественном положе­нии; 9) отсутствия необходимого образования; 10) несоответст­вия возраста установленным показателям.

Назначение на должность производится на неопределенное время или на определенный срок (не более пяти лет). Служба на государственных должностях категории «Б» ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории «А».

Со дня замещения должности засчитывается стаж государст­венной службы, дающий право на получение надбавки за выслу­гу лет, дополнительного оплачиваемого отпуска, назначение пенсии за выслугу лет и выплату денежного вознаграждения при выходе на пенсию. Он включает в себя и время работы (в том числе на выборных должностях) в органах местного самоуправ­ления.

Аттестация государственного служащего. В целях опре­деления служебного соответствия работников предъявляемым требованиям действует система аттестаций. Условно ее можно разделить на общую и персональную. Общая проводится через определенные промежутки времени (раз в 3—5 лет) как очеред­ные мероприятия по работе с кадрами, но может быть и внеоче­редной. В результате принимается решение: соответствует, не полностью соответствует, достоин повышения. Проводится атте­стация специально создаваемыми аттестационными комиссиями.

Персональная аттестация проводится в тех ведомствах, где сотрудники имеют звания, классные чины. Она связана с пред­ставлением к присвоению звания, с назначением на иную долж­ность, увольнением. Особенность заключается в том, что атте­стация всегда проводится в отношении отдельных служащих, связана с подготовкой важных для служащего решений.

Государственный служащий в случае признания его не соот­ветствующим замещаемой должности с его согласия приказом руководителя органа государственной власти переводится на другую государственную должность. В случае отказа от перево­да трудовые отношения с ним прекращаются.

Квалификационные разряды государственных служащих ука­зывают на соответствие уровня их профессиональной подготов­ки квалификационным требованиям, предъявляемым к государ­ственным должностям соответствующих групп. Они присваиваются по результатам государственного квалификационного эк­замена или аттестации.

Порядок проведения квалификационных экзаменов, присвое­ния квалификационных разрядов и сохранение их при переводе на иные государственные должности, аттестации устанавлива­ются федеральным законом. Государственный квалификацион­ный экзамен может быть проведен по инициативе служащего для присвоения ему по результатам экзамена очередного квалифика­ционного разряда без последующего перевода на другую госу­дарственную должность.

Государственным служащим могут быть присвоены следую­щие (всего их 15) квалификационные разряды:

• действительный государственный советник РФ 1, 2 и 3 класса — замещающим высшие государственные должности;

• государственный советник РФ 1, 2 и 3 класса— замещаю­щим главные государственные должности;

• советник РФ 1, 2 и 3 класса — замещающим ведущие госу­дарственные должности;

• советник государственной службы 1, 2 и 3 класса — заме­щающим старшие государственные должности;

• референт государственной службы 1, 2 и 3 класса — замещающим младшие государственные должности.

Присвоение квалификационных разрядов действительных го­сударственных советников РФ, государственных советников РФ производится Президентом РФ.

Законодательство субъектов Федерации тоже, как правило, предусматривает присвоение государственным служащим соот­ветствующих субъектов квалификационных разрядов.

Повышение по службе (продвижение по службе). В п. 10 ст. 21 Закона об основах государственной службы закреплен ин­ститут ротации, т.е. командирование (направление) служащего с его согласия в другой государственный орган для исполнения должностных обязанностей по государственной должности по его специальности на срок до двух лет.

В продвижении по службе значительное место занимают пра­вовые условия продвижения по службе, под которыми понима­ются такие фактические обстоятельства, с наступлением кото­рых у служащего возникает право на продвижение по службе. Такие условия в каждом государственном органе конкретизиру­ются в зависимости от специализации. В ряде отраслевых нор­мативных актов в качестве условия производства в классный чин или специальное звание без соблюдения очередности называется выдвижением на вышестоящую должность.

В науке и на практике признаются два принципа назначения на более высокие должности: принцип старшинства и принцип заслуг. В первом случае продвигается служащий, который более длительный срок работает на непосредственно нижестоящей должности, справляется со своими обязанностями и при этом отсутствуют об­стоятельства, препятствующие его пути «наверх» (возраст, здоровье и т.д.). Принцип заслуг исходит из того, что на более высокую должность следует выдвигать тех, кто лучше проявил себя, чьи ка­чества больше соответствуют такой должности. Государственная служба прекращается:

• по личному заявлению государственного служащего;

• по инициативе руководителя государственного органа, по решению коллегиального органа (правительства и др.);

• по иным установленным законом основаниям. Например, служащими на должностях категории «Б» в связи с прекращени­ем государственной службы лицами, замещающими государст­венные должности категории «А».

Предельный возраст для нахождения на государственной должности государственной службы — 60 лет. Допускается про­дление нахождения на службе государственных служащих, за­нимающих высшие, главные и ведущие государственные долж­ности и достигших предельного для государственной службы возраста, решением руководителя соответствующего государст­венного органа. Однократное продление срока нахождения на государственной службе государственного служащего допуска­ется не более чем на год.

Продление нахождения на государственной службе государст­венного служащего, достигшего возраста 65 лет, не допускается. По­сле достижения указанного возраста он может продолжать работу в государственных органах на условиях срочного трудового договора.

При прекращении государственной службы в связи с выходом на пенсию государственный служащий считается находящимся в отставке и сохраняет присвоенный ему квалификационный разряд.

Помимо оснований, предусмотренных законодательством о тру­де, увольнение государственного служащего может быть осуществ­лено по инициативе руководителя государственного органа в случае:

• достижения им предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы;

• прекращения гражданства России;

• несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для государственного служащего;

• разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;

• возникновения других обстоятельств, предусмотренных за­коном.

Положением о федеральной государственной службе особо регулируются основания отставки федеральных государствен­ных служащих (п. 33): 1) достижение предельного для государ­ственной службы возраста; 2) заявление о добровольной отставке в связи с достижением возраста, при котором в России назна­чается пенсия по возрасту на общих основаниях; 3) инициатива служащего, имеющего право на пенсию за выслугу лет на госу­дарственной службе; 4) временная отставка; 5) инициатива госу­дарственного служащего, занимающего высшую или главную государственную должность, в связи с несогласием с решениями и действиями государственного органа или вышестоящего для государственного служащего руководителя; 6) ликвидация госу­дарственной должности.

Поощрение государственных служащих. Поощрение — это такой способ воздействия, который через интерес, сознание на­правляет волю людей на совершение полезных, с точки зрения поощряющего, дел.

Как метод деятельности исполнительной власти поощрение характеризуется следующими особенностями:

• фактическим основанием является заслуга, деяния, положи­тельно оцениваемые субъектами власти;

• связано с оценкой уже совершенных деяний;

• персонифицировано;

• состоит в моральном одобрении, наделении правами, льго­тами, материальными ценностями и иными благами;

• косвенно воздействует на волю поощряемого, стимулируя, побуждая его.

Основные принципы поощрительной деятельности: обоснован­ность, оперативность, гласность, разнообразие — вытекают из об­щих принципов функционирования исполнительной власти. Виды правовых поощрений устанавливаются законами (федеральными, субъектов Федерации), актами государственной администрации (Трудовой кодекс РФ, УИК, Положение о государственных на­градах РФ).

По содержанию различаются три разновидности поощри­тельной деятельности государственной администрации. Она: 1) устанавливает виды, порядок поощрения и поощряет; 2) на осно­ве законов оформляет соответствующие дела и принимает реше­ния о поощрении конкретных субъектов; 3) на основе законов, указов президентов оформляет соответствующие дела и направ­ляет их президентам, в законодательные органы и суды общей юрисдикции для решения вопросов о поощрении.

С точки зрения правовой основы можно различать поощре­ние формальное и неформальное. Формальным признается по­ощрение, регламентированное правовыми нормами, соответст­вующие меры оформляются специальными правоприменитель­ными актами (приказами и т.д.) и, как правило, заносятся в тру­довую книжку, служебную карточку.

В поощрительной деятельности возможно и желательно про­явление инициативы, применение разнообразных мер воздейст­вия, которые или вообще не предусмотрены юридическими нормами, или не относятся ими к мерам поощрения. Неформальные средства— это и похвала, высказанная лицу руководителем в личной беседе, и похвала публичная, и направление на престиж­ный симпозиум за рубежом, и повышение по службе и т.д.

Все основания (заслуги) можно разделить на абсолютные и относительные. Абсолютные — подлинные заслуги (например, добросовестное выполнение трудовых, служебных, родитель­ских и иных постоянных обязанностей), относительные— по­лезные действия по устранению вредных последствий ранее со­вершенных нарушений, по исправлению, перевоспитанию. По­следние регламентируются УК, КоАП, дисциплинарными уста­вами. Нормы этих актов обязывают поощрять добровольный отказ от неправомерной деятельности, чистосердечное раская­ние, добровольное устранение причиненного вреда.

На основании норм административного права могут поощ­ряться коллективные и индивидуальные субъекты. Среди кол­лективных находятся структурные подразделения государствен­ных и общественных организаций, предприятия, учреждения, воинские части и другие организации, а также сложные органи­зации: железные дороги, пароходства, города, в прошлом награ­ждались области и республики.

Если в качестве критерия группировки взять за основу право­вой статус субъекта, отмечающего отличившихся, то можно го­ворить о федеральной, региональной, местной и локальной госу­дарственной администрации.

На федеральном уровне поощрение производится:

• Президентом РФ. Он награждает государственными награ­дами, присуждает Государственные премии;

• Правительством РФ;

• центральными органами исполнительной власти специаль­ной компетенции России;

• иными центральными органами (Банк России, Генеральная прокуратура РФ, Центральная избирательная комиссия РФ).

На региональном уровне награды раздают главы исполни­тельной власти, правительства, министерства и другие централь­ные органы субъектов Федерации.

На местном уровне поощряют руководители государственных районных, городских, межтерриториальных органов (начальники ОВД, налоговых инспекций, военные комиссары и др.).

На локальном уровне поощрительную деятельность осущест­вляют администрации государственных организаций, командиры строевых подразделений и соединений.

Дисциплинарное производство. Наряду с поощрением зако­нодательство предусматривает юридическую ответственность государственных служащих, а именно: дисциплинарную, административную, материальную (для лиц, на которых не распро­страняется действие норм трудового права, она регулируется в особом порядке) и уголовную. Ответственность выражается в применении к государственным служащим тех или иных мер наказания, взысканий за виновное совершение ими правонару­шения, т.е. за такие поступки и действия, которые юридически признаны как противоправные.

Дисциплинарная ответственность — это применение мер дисциплинарного воздействия в порядке служебного подчинения за виновное нарушение правил государственной службы, не пре­следуемое в уголовном порядке. Она установлена на общих ос­нованиях с другими гражданами (равенство всех перед законом, единая процессуальная форма рассмотрения дел о правонаруше­ниях и т.п.). Однако характер профессиональной деятельности государственных служащих предопределяет и некоторые осо­бенности регулирования их ответственности. Например, в ряде случаев для них установлена повышенная ответственность, со­размерность ответственности замещаемой должности, санкции, которые могут быть применены только в отношении служащего (предупреждение о неполном служебном соответствии, снижение в воинском или специальном звании и др.).

Нормативными актами, регулирующими этот вид юридиче­ской ответственности, являются: Закон об основах государст­венной службы, Дисциплинарный устав Вооруженных Сил РФ, Положения о прохождении службы в органах внутренних дел, в органах налоговой полиции и др.

Статья 14 Закона об основах государственной службы уста­навливает, что дисциплинарные взыскания могут налагаться на государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение им возложенных на него обязанностей (должностной проступок). Наиболее серьезными должностными проступками являются те из них, которые приводят к нарушению или неис­полнению федеральных законов, указов Президента РФ и реше­ний судов. По вопросам ответственности за должностные про­ступки Президентом РФ издан специальный Указ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы». В нем, в частности, предусмотрено, что должностные лица и работники федеральных органов испол­нительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, на которых наложено дисциплинарное взыскание за указанные проступки, не подлежат в течение года премирова­нию, представлению к награждению государственными награ­дами (кроме случаев проявления мужества на пожаре, при спасении утопающих, при защите правопорядка или в условиях боевых действий) и знаками отличия, повышению в должности или представлению для присвоения очередного, квалификаци­онного разряда (классного чина, воинского или специального звания). Эти лица могут быть также направлены на внеочеред­ную аттестацию, понижены в должности (классном чине, воин­ском или специальном звании) либо лишены квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания).

В Законе об основах государственной службы содержится ряд конкретных обязанностей, неисполнение или ненадлежащее исполнение которых расценивается как должностной проступок, влекущий дисциплинарную ответственность. Например, ответ­ственность наступает за нарушение требований ст. 5 (при­знавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гра­жданина), ст. 10 (исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отдан­ные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных, хранить государственную и иную охраняемую за­коном тайну, а также не разглашать ставшие известными ему в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, за­трагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан).

Могут быть и другие, самые разнообразные случаи неиспол­нения или ненадлежащего исполнения государственными слу­жащими своих должностных обязанностей, расцениваемых как должностной проступок. Вместе с тем законодательством преду­смотрены и такие случаи, когда отдельные категории государст­венных служащих подлежат дисциплинарной ответственности за поступки, имевшие место и не при исполнении служебных обя­занностей, если эти поступки не совместимы с достоинством и назначением государственных служащих ввиду особого характе­ра выполняемых ими обязанностей.

Видами дисциплинарных взысканий являются: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служеб­ном соответствии, увольнение.

Дисциплинарное взыскание налагается органом или руково­дителем, имеющим право назначать государственного служаще­го на государственную должность. Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинар­ной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.

Порядок проведения служебных расследований, применения и обжалования дисциплинарных взысканий определяется зако­нодательством. На этот счет применяются нормы трудового за­конодательства, а в отношении военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, органов налоговой полиции — Дисциплинарный устав Вооруженных Сил РФ, соответствующие поло­жения о прохождении службы.

Муниципальная служба— самостоятельный институт мест­ного самоуправления, институт муниципального права. Расходы, связанные с содержанием органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляются за счет местного бюджета. Вместе с тем данный институт тесно связан с институтом госу­дарственной службы, ибо время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законода­тельством о государственной службе. Это положение ст. 21 Фе­дерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» не только приравнивает муниципальных служащих к госу­дарственным служащим в части предоставления им льгот и га­рантий, но и создает возможность для «безболезненного» пере­хода из одной системы службы в другую.

Под муниципальной службой понимается профессиональная дея­тельность на постоянной основе в органах местного самоуправле­ния по исполнению их полномочий (ст. 1 Закона об общих прин­ципах организации местного самоуправления).

Муниципальными служащими являются лица, осуществляю­щие службу на должностях в органах местного самоуправления (ст. 21), т.е. осуществляющие профессиональную деятельность на постоянной основе на должностях в органах местного само­управления по исполнению их полномочий и не относящиеся к категории государственных служащих.

Основные задачи муниципальной службы: а) обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования; б) обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения; в) подготовка, принятие, исполнение и кон­троль решений в пределах полномочий органов местного само­управления; г) защита прав и законных интересов муниципаль­ного образования.

Муниципальные служащие классифицируются по двум группам: 1) выборное должностное лицо местного самоуправления— долж­ностное лицо, избранное населением непосредственно или предста­вительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полно­мочиями по решению вопросов местного значения (например, глава муниципального образования); 2) должностное лицо местного са­моуправления, замещающее муниципальную должность путем за­ключения трудового договора и наделенное по должности организационно-распорядительными полномочиями (руководители струк­турных подразделений администраций и др.).

В соответствии со ст. 21 Закона об общих принципах органи­зации местного самоуправления правовая регламентация муни­ципальной службы, включающая требования к должностям, ста­тус муниципального служащего, условия и порядок прохожде­ния муниципальной службы, определяется уставом муниципаль­ного образования в соответствии с законами субъектов Федера­ции и федеральным законом.

На муниципальных служащих распространяются следующие ограничения, связанные с государственной службой: а) зани­маться другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогиче­ской, научной и иной творческой деятельности; б) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверен­ных лиц; в) принимать участие в забастовках; г) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для про­паганды отношения к ним (ст. 11 Закона об основах государст­венной службы). В органах местного самоуправления, как и в государственных органах, нельзя образовывать структуры поли­тических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профсоюзов.

Дата добавления: 2014-01-04