Класифікація видатків бюджету

Видатки бюджету за економічним змістом є сукупністю фінансових відносин із приводу використання фондів грошових ресурсів держави з метою фінансування соціально-економічного розвитку держави. Функціонування видатків бюджету є безперервним процесом перерозподілу грошових фондів і створення нових фондів із вужчим цільовим призначенням.

У Бюджетному кодексі України визначено, що видатки бюджету – це кошти, які спрямовуються на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винятком коштів на погашення основної суми боргу та повернення надміру сплачених до бюджету сум. Поняття видатки у розкривається за допомогою витрат, а витрати – за допомогою видатків, зокрема підкреслюється, що витрати бюджету – це видатки бюджету та кошти на погашення основної суми боргу.

У процесі використання коштів бюджетного фонду держава вступає у відносини з: підприємствами, організаціями та установами з приводу їхнього фінансування; фізичними особами з приводу соціальних виплат; органами місцевого самоврядування з приводу бюджетного регулювання; іноземними державами, міждержавними об’єднаннями з приводу повернення державних позик і сплати процентів. Сукупність цих грошових відносин складає зміст видатків бюджетів як об’єктивного економічного поняття. За допомогою видатків бюджетів держава має можливість: регулювати розподіл грошових коштів між виробничою сферою і сферою суспільних послуг; впливати на вартісну структуру виробництва; стимулювати розвиток пріоритетних, нових галузей та виробництв, суттєво впливаючи на зміцнення своєї економічної могутності.

Відповідно до Бюджетного кодексу України видатки бюджету класифікуються за:

· бюджетними програмами (програмна класифікація) передбачає поділ видатків за відповідними програмами й використовується при застосуванні програмно-цільового методу у бюджетному процесі;

· ознакоюголовного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація);

· функціями, з виконанням яких видатки пов’язані (функціональна класифікація): загальнодержавні функції; оборону; громадський порядок; безпеку та судову владу; економічну діяльність; охорону навколишнього природного середовища; житлово-комунальне господарство; охорону здоров’я; духовний та фізичний розвиток; освіту; соціальний захист та соціальне забезпечення;

· економічною характеристикою операцій, що здійснюються при їх проведенні (економічна класифікація): поточні видатки (спрямовані на забезпечення простого відтворення і стосуються фінансування поточної діяльності підприємств, установ і організацій), капітальні видатки - це видатки розвитку, пов’язані з розширеним відтворенням і стосуються фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності.

У складі витрат (видатків) бюджету виділяються також витрати (видатки) споживання і витрати (видатки) розвитку відповідно до бюджетної класифікації. Крім того, видатки бюджетів класифікують за такими ознаками:

1) за роллю і місцем у виробництві ВВП: видатки, пов’язані з розвитком виробничої сфери; видатки, за допомогою яких забезпечується функціонування і розвиток сфери суспільних послуг;

2) за рівнями бюджетної системи: видатки державного бюджету; видатки місцевих бюджетів;

3) за суспільним призначенням: видатки на економіку; видатки на соціальні заходи; видатки на оборону; видатки на управління;

4) за видами повноважень органів державної влади, управління та місцевого самоврядування: видатки на здійснення неделегованих державних повноважень (які не можуть бути передані місцевому самоврядуванню); видатки на здійснення делегованих повноважень; видатки на здійснення власних повноважень.

Безпосередньому використанню бюджетних коштів передує етап виділення відповідних ресурсів конкретним одержувачам, що називається бюджетним фінансуванням, яке розглядається, з одного боку, як форма бюджетного механізму, а з іншого – як форма фінансового забезпечення суб’єктів бюджетних відносин. Під бюджетним фінансуванням слід розуміти сукупність грошових відносин, пов’язаних з розподілом і використанням коштів централізованого грошового фонду держави, які реалізуються шляхом безповоротного і безоплатного надання бюджетних коштів юридичним і фізичним особам на проведення заходів, передбачених бюджетом. Процес бюджетного фінансування здійснюється у встановленому Бюджетним кодексом України порядку органами Державного казначейства України згідно затверджений бюджету та бюджетного розпису.

У теорії і практиці бюджетного фінансування існують певні способи надання бюджетних коштів на заходи, передбачені у бюджеті відповідно яких можна виділити три найважливіші форми бюджетного фінансування:

· кошторисне фінансування - виділення державою бюджетних коштів відповідно до затверджених бюджетів та бюджетних розписів бюджетним установам на цілі, передбачені їхніми основними фінансовими планами – кошторисами;

· бюджетне інвестування - виділенням бюджетних коштів на інвестиційну чи інноваційну діяльність фінансування державних капітальних вкладень, проектного фінансування конкретних інвестиційних проектів;

· державні трансферти - невідплатні і безповоротні платежі з бюджету юридичним і фізичним особам, що не призначені для придбання товарів, надання кредиту чи виплату непогашеного боргу;

· бюджетне кредитування - це надання коштів з бюджету суб’єктам підприємницької діяльності на поворотній основі на більш пільгових умовах і за нижчими ставками.

Будучи об’єктивним економічним поняттям у результаті прийняття законодавчих актів видатки бюджетів набувають конкретних матеріальних форм, зокрема, кошторисного фінансування, бюджетних інвестицій, державних трансфертів, бюджетних кредитів, бюджетних резервів. Саме цим й забезпечується єдність теоретичних основ і практики організації видатків бюджетів.

1. Бюджетний дефіцит: причини виникнення, джерела фінансування та методи обмеження

Державний бюджет, як й усі інші фінансові плани, повинен бути збалансованим, тобто обсяг доходів має відповідати обсягу видатків. У процесі збалансування бюджету шляхом співставлення його дохідної і видаткової частин визначаються показники стану бюджету, до яких відносяться:

· показник рівноваги доходів і видатків свідчить про збалансованість бюджету; такий стан вважається оптимальним, а його досягнення – найважливішим завданням бюджетного планування;

· показник бюджетного профіциту свідчить про перевищення доходів над видатками;

· показник бюджетного дефіциту свідчить про перевищення передбачених у бюджеті видатків над постійними доходами. Наявність бюджетного дефіциту свідчить про те, що у плановому бюджетному році до бюджету включені такі видатки держави, які не мають грошового забезпечення; таке явище є негативним. Однак, бюджетний дефіцит не свідчить про незбалансованість бюджету у цілому, оскільки в процесі складання й затвердження бюджету визначаються необхідні джерела фінансування його дефіциту.

Показники стану бюджету розраховуються при його складанні та записуються окремою стрічкою в законі про Державний бюджет України на плановий рік. Основною причиною виникнення бюджетного дефіциту є випередження темпів зростання бюджетних видатків порівняно зі зростанням доходів бюджету. Конкретні причини можна об’єднати у дві групи:

1) об’єктивні (вимушені), які пов’язані з вимушеними діями держави, у результаті яких виникає необхідність збільшувати видатки бюджету при відсутності необхідного обсягу доходів, зокрема: надзвичайні обставини (війни, епідемії, стихійні лиха); необхідність здійснення великих державних вкладень у розвиток економіки з метою її структурної перебудови; необхідність підвищення рівня доходів громадян у зв’язку з відставанням їхнього обсягу від прожиткового мінімуму та інші;

2) суб’єктивні (невимушені або свідомі), пов’язані з невимушеними, свідомими діями держави, у результаті яких виникає бюджетний дефіцит, зокрема: кризові явища в економіці, її розвал; неефективність внутрішніх та зовнішніх фінансово-кредитних зв’язків; наявність значного тіньового сектора в економіці та низька податкова дисципліна; значне зростання і нераціональна структура бюджетних видатків; надмірні витрати на утримання апарату управління; недосконалість, неузгодженість і часті зміни фінансового законодавства; корупція в органах державної влади, державного управління, місцевого самоврядування, судової влади та правоохоронних органах.

У теорії і практиці управління бюджетним дефіцитом застосовують таку класифікацію дефіциту бюджету:

• за терміном виникнення: плановий і звітний дефіцит бюджету;
• за місцем виникнення - зовнішній і внутрішній;
• за формою вияву: відкритий, прихований і квазіфіскальний бюджетний дефіцит;
• за причинами виникнення: вимушений і свідомий бюджетний дефіцит;
• за напрямами дефіцитного фінансування: активний і пасивний бюджетний дефіцит;
• за критерієм визначення складових частин: фактичний, структурний і циклічний дефіцит;
• за терміном дії: стійкий і тимчасовий бюджетний дефіцит.

Отже, бюджетний дефіцит, у цілому як особливе фінансове явище є не обов’язково негативним і надзвичайним. Сьогодні у світі практично немає жодної держави, яка б не стикалася з бюджетним дефіцитом. Затвердження бюджету з дефіцитом дозволяється у разі наявності обґрунтованих джерел фінансування бюджету.

Відповідно до Бюджетного кодексу під фінансуванням бюджету розуміють надходження та витрати у зв’язку зі зміною обсягу боргу, а також залишку готівкових коштів по бюджету, які використовуються для покриття дефіциту бюджету. На практиці фінансуванням бюджету вважають групу певних фінансових операцій, джерелами фінансування бюджетного дефіциту - види фінансових ресурсів, а дефіцитним фінансуванням - тип фінансової політики.

Класифікація фінансування бюджету містить джерела отримання фінансових ресурсів, необхідних для покриття дефіциту бюджету (напрями витрачання фінансових ресурсів, що утворилися в результаті профіциту бюджету). Фінансування бюджету класифікується за:

· типом кредитора, тобто за категоріями кредиторів або власників боргових зобов’язань;

· типом боргового зобов’язання – за засобами, що використовуються для фінансування дефіциту бюджету.

Джерелами фінансування бюджету є:

1) кошти від державних (місцевих) внутрішніх і зовнішніх запозичень;

2) кошти від приватизації майна;

3) повернення бюджетних коштів з депозитів, надходження від продажу цінних паперів;

4) вільний залишок бюджетних коштів з дотриманням умов Бюджетного Кодексу.

Не можуть бути джерелом фінансування бюджету емісійні кошти НБУ.

У світовій практиці серед найважливіших методів боротьби з хронічними дефіцитами, основним видом діяльності, спрямованої на зниження обсягів державного боргу, інфляції і досягнення сталого розвитку було застосування спеціальних фіскальних правил, які набувають форм законодавчих норм, процедур бюджетного процесу і граничних показників. Усі ці правила можна об’єднати у певні групи, серед яких виділяють наступні:

1. Правила збалансованого бюджету, серед яких центральне місце займає “золоте правило” державних фінансів, що передбачає збалансованість поточних бюджетних доходів і видатків; циклічний бюджетний баланс і встановлення граничних розмірів частки бюджетного дефіциту у ВВП.

2. Правила запозичень, які стосуються обмежень або заборони використання окремих джерел державних запозичень, серед яких можна виділити: заборону внутрішніх державних запозичень; заборону державних запозичень у центрального банку або обмеження їхнього розміру у відсотках до минулорічних доходів чи видатків уряду.

3. Боргові та резервні правила, які полягають у встановленні лімітів щодо акумулювання валового (або чистого) державного боргу у відсотках до ВВП (країни ЄС), а також пов’язані з формуванням спеціальних резервних фондів для запобігання фінансової кризи у несприятливі періоди, коли виникає необхідність підтримувати соціальні виплати на фоні зменшення доходів.

Відповідно до Маастрихтського договору для країн ЄС встановлено два основних критерії, які стосуються державних фінансів, зокрема, державний борг не повинен перевищувати 60% ВВП, а бюджетний дефіцит - 3% ВВП, що також зазначено і в Бюджетному Кодексі України.

Одним із тактичних загальноприйнятих у світовій практиці методів боротьби з бюджетним дефіцитом вважається застосування механізму секвестру видатків бюджету – пропорційне зниження бюджетних видатків за всіма статтями бюджету протягом часу, який залишився до закінчення поточного бюджетного року. При цьому не підлягають секвестру захищені статті бюджету, перелік яких в Україні затверджує Верховна Рада у Законі про Державний бюджет України на поточний бюджетний рік.

1. Бюджетна система і бюджетний устрій України

Основою будови бюджетної системи є державний устрій країни. Бюджетний устрій – це організація і принципи побудови бюджетної системи, її структури, розподіл доходів і видатків між окремими ланками, правові основи функціонування бюджетів, встановлення характеру взаємовідносин між бюджетами, взаємозв’язок між окремими ланками бюджетної системи. Бюджетний устрій України визначається державним устроєм та адміністративно-територіальним поділом України.

Бюджетна система – це сукупність самостійних відокремлених взаємопов’язаних між собою ланок, у яких функціонують бюджетні відносини. У Бюджетному кодексі України бюджетна система трактується як сукупність видів бюджетів, які дозволяє утворювати в державі Конституція, побудована з урахуванням економічних відносин, державного і адміністративно-територіального устроїв і врегульована нормами права.

Бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів, до яких віднесено бюджет АР Крим, обласні, районні бюджети та бюджети місцевого самоврядування. Сукупність всіх бюджетів, які входять до складу бюджетної системи України, є зведеним бюджетом України, який включає показники Державного бюджету України, зведеного бюджету АР Крим та зведених бюджетів областей, міст Києва та Севастополя. Зведений бюджет використовується для реалізації засад державного регулювання економічного і соціального розвитку України, оскільки дає повне уявлення про обсяг доходів і видатків усієї бюджетної системи.

Бюджетна система України ґрунтується на таких принципах:

1) єдності бюджетної системи України, що забезпечується єдиною правовою базою, грошовою системою, регулюванням бюджетних відносин, бюджетною класифікацією, єдністю порядку ви­конання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності;

2) збалансованості - повноваження на здійснення витрат бюджету повинні відповідати обсягу надходжень до бюджету на від­повідний бюджетний період;

3) принцип самостійності - Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними; держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов'язання органів влади АР Крим та органів місцевого самоврядуван­ня;

4) повноти - до складу бюджетів підлягають включенню всі надходження до бюджетів і витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів місцевого само­врядування;

5) обґрунтованості - бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку держави та розрахунках надходжень до бюджету;

6) ефективності - при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути до досягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.

7) субсидіарності - розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюдже­тами повинен ґрунтуватись на максимальному наближен­ні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача;

8) цільового використання бюджетних коштів - бю­джетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджет­ними призначеннями та бюджетними асигнуваннями;

9) справедливості та неупередженості - бюджетна сис­тема України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами;

10) публічності та прозорості, що передбачає інформування громадськості з питань складання, розгляду, затвердження, виконання державного бюджету та місцевих бюджетів, а також контролю за виконанням державного бюджету та місцевих бюджетів.

1. Бюджетна політика і бюджетний механізм

Бюджетна політика є складовою економічної політики держави та фінансової політики. Основою бюджетної політики є розробка напрямків використання бюджету відповідно до засад соціально-економічного розвитку суспільства, в процесі якої держава визначає конкретні форми, методи і види організації бюджетних відносин. Практична реалізація бюджетної політики полягає у сукупності заходів довготермінового та короткотермінового характеру, які здійснює держава через бюджетну систему. Отже в узагальненому вигляді бюджетна політика – це діяльність держави по використанню бюджетних відносин для забезпечення соціально-економічного розвитку суспільства.

Зміст бюджетної політики полягає у визначенні курсу, завдань і напрямів діяльності держави у сфері формування і використання коштів бюджетного фонду. Відповідно до змісту вітчизняною фінансовою наукою основними завданнями бюджетної політик є:

· розробка науково обґрунтованої концепції розвитку бюджету як важливого інструменту регулювання соціально-економічних процесів;

· визначення основних напрямів мобілізації й використання бюджетних ресурсів на

перспективу і поточний період;

· здійснення практичних дій, спрямованих на досягнення поставлених цілей.

Залежно від періоду і характеру завдань, що вирішуються бюджетну політику ділять на бюджету стратегію та бюджетну тактику. Бюджетна стратегія – це цілісна система дій держави спрямована на реалізацію мети, завдань та пріоритетів довготривалого курсу бюджетної політики, розрахованого на тривалу перспективу, що передбачає вирішення глобальних завдань, визначених економічною стратегією. Під бюджетною тактикою розуміють форму реалізації бюджетної стратегії, комплекс адаптивних заходів впливу держави на стан функціонування конкретних бюджетних взаємовідносин з метою надання їм параметрів, визначених завданнями бюджетної стратегії.

Реалізація бюджетної політики, успішне її впровадження до життя забезпечується за допомогою бюджетного механізму, який є найдинамічнішою частиною бюджетної політики і формування якого здійснюється державою відповідно до бюджетної стратегії. У цілому бюджетний механізм можна розглядати як систему встановлених державою форм і методів організації бюджетних відносин. Він є зовнішньою оболонкою бюджету, що проявляється у бюджетній практиці. У практичному плані бюджетний механізм – це налагоджена економічна структура, яка відображає послідовність і способи дій відповідних державних органів у процесі мобілізації і використання бюджетних коштів. До структури бюджетного механізму входять різноманітні організаційні форми, форми бюджетного забезпечення, методи та інструменти бюджетного регулювання, бюджетні стимули та санкції, які можна об’єднати у відповідні підсистеми: забезпечуючі (використовуються при прогнозуванні та бюджетному плануванні), оперативні (використовуються у процесі виконання бюджетів), ретроспективні (використовуються на заключних стадіях бюджетного процесу).

1. Бюджетний процес в Україні

Процедура, за якою відбувається бюджетний процес, визначається бюджетним регламентом. Бюджетний регламент – це документ, в якому встановлюється порядок, терміни складання, розгляду та затвердження бюджету, а також організація його виконання. Бюджетний регламент затверджується Верховною Радою України та є основою для організації бюджетного процесу. Бюджетний процес – це регламентована нормами права діяльність, пов’язана із складанням, розглядом, затвердженням і виконанням бюджетів, контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну систему України. Бюджетний кодекс України визначає наступні стадії бюджетного процесу:

1) Складання проектів бюджетів;

2) Розгляд та прийняття закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети;

3) Виконання бюджету, в тому числі у разі необхідності внесення змін до закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети;

4) Підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

Від початку складання бюджетів до затвердження звітів про їх виконання весь бюджетний процес проходить під контролем Верховної Ради України. Бюджет складається на рік і цей період має назву бюджетного періоду, він в Україні співпадає з календарним роком. Складання проекту бюджету – є першою і дуже важливою стадією бюджетного процесу в цілому і бюджетного планування зокрема. В теоретичному аспекті бюджетне планування проходить три етапи: аналіз показників виконання бюджету за попередній період; розрахунки показників за кожним видом доходів та видатків; збалансування доходної та видаткової частини бюджету. Формуванню проекту бюджету держави передує аналітична робота, що проводиться Міністерством економіки, Міністерством фінансів, Національним банком України, інши­ми органами управління, за такими напрямками: розробка основних макропоказників економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період; аналіз виконання бюджету у минулому році та очікуване виконання в поточному бюджетному періоді; оцінка обсягу фінансування бюджету для складання пропозицій щодо проекту бюджету; визначення Основних

напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Для підготовки пропозицій щодо проекту Державного бюджету України Міністерство фінансів України розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції щодо підготовки бюджетних запитів. Головні розпорядники бюджетних коштів організовують розроблення бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України, несуть відповідальність за своєчасність, достовірність і зміст поданих бюджетних запитів, які повинні містити всю інформацію, необхідну для аналізу показників проекту Державного бюджету України. Міністерство фінансів України на будь-якому етапі складання і розгляду проекту Державного бюджету України проводить аналіз бюджетних запитів, поданих головними розпорядниками бюджетних коштів, з точки зору його відповідності меті, пріоритетності, а також ефективності використання бюджетних коштів, розглядає та вживає заходів щодо усунення розбіжностей з головними розпорядниками бюджетних коштів.

Друга стадія бюджетного процесу – розгляд і затвердження бюджету здійснюється за таким порядком. Не пізніше, ніж через п'ять днів після подання Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет України до Верховної Ради України Міністр фінансів доповідає його на пленарному засіданні Верховної Ради України. Голова Комітету Верховної Ради України з питань бюджету доповідає про відповідність проекту закону про Державний бюджет України вимогам Кодексу, Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період та пропозиціям Верховної Ради України до Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період. У разі відхилення проекту закону про Державний бюджет України Кабінет Міністрів України зобов'язаний у тижневий термін з дня набраний чинності рішенням про відхилення подати проект закону про Державний бюджет України на повторне подання з обґрунтуванням внесених змін, пов'язаних з відповідним рішенням Верховної Ради України. Міністр фінансів повторно представляє проект закону про Державний бюджет України не пізніше трьох днів після його повторного подання до Верховної Ради України. Представлений проект Закону до 1 жовтня підлягає попередньому розгляду комітетами Верховної Ради. Після цього проект розглядається у трьох читаннях на пленарних засіданнях Верховної Ради і приймається Верховною Радою до 1 грудня року, що передує плановому.

Проекти відповідних місцевих бюджетів розглядають постійні комісії, які готують висновки та зауваження щодо показників доходів і видатків бюджету. З доповіддю про проект відповідного бюджету виступають. Розгляд і затвердження місцевих бюджетів здійснюється місцевими радами. Місцевий бюджет може бути затверджений тільки після затвердження державного бюджету.

Третя стадія бюджетного процесу охоплює виконання бюджету, під яким слід розуміти забезпечення своєчасного і повного надходження запланованих доходів, а також повного і безперервного фінансування передбачених бюджетом заходів. Участь у виконанні бюджетів беруть підприємства, організації та установи усіх форм власності, а також населення, які пов’язані з доходами і видатками бюджетів. Виконання Державного бюджету України забезпечує Кабінет Міністрів України. Міністерство фінансів України здійснює загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету України, координує діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету. В Україні застосовується казначейська форма обслуговування Державного і місцевих бюджетів України, яка передбачає здійснення Державним казначейством України: операцій з коштами державного бюджету; розрахунково-касового обслуговування розпорядників бюджетних коштів; контролю бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов'язань та проведенні платежів; бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання державного і місцевих бюджетів. В основу діяльності Державного казначейства покладено принцип “єдиної каси”, що дає змогу в поєднанні з централізованою казначейською телекомунікаційною системою мати вичерпну інформацію про щоденний стан державних фінансів і забезпечує можливість гнучкого маневрування державними грошовими ресурсами. Державний бюджет України виконується за розписом, який затверджується Міністром фінансів України відповідно до бюджетних призначень у місячний термін після набрання чинності законом про Державний бюджет України.

Складання і затвердження звітності про виконання бюджетів є завершальним етапом бюджетного процесу. Тому бюджетну звітність відносять до вищого етапу узагальнення інформації про виконання бюджетів. За характером показників бюджетна звітність представляє собою сукупність упорядкованих взаємозв’язаних даних, що характеризують умови, кількісні та якісні результати виконання бюджетів.

ТЕМА 5. Державннй кредит і державний борг

1. Економічна сутність і функції державного кредиту
2. Форми державного кредиту
3. Державний борг: сутність і соціально-економічні наслідки
4. Управління державним боргом: принципи та методи здійснення

1. Економічна сутність і функції державного кредиту

Державний кредит в умовах повнокровної ринкової економіки і демократичних форм державності – це досить розвинена галузь фінансової діяльності держави, що відіграє важливу роль у функціонуванні фінансової системи. Будучи доволі специфічною ланкою державних фінансів, державний кредит, є досить складним і багатогранним явищем у суспільстві, своєрідною суспільною позиковою системою. У традиційному розумінні державний кредит виникає як реакція на бюджетні дефіцити, зумовлені неекономним, нераці­о­наль­ним використанням кош­тів. Саме тому об’єктивна необхідність використання дер­жа­вного кредиту для задоволення суспільних потреб зумовлена пос­тій­ною суперечністю між величиною цих потреб і можливостями держави щодо їх задо­во­лення за рахунок коштів єдиного централізованого фонду держави – бюджету.

Розкриваючи економічну природу державного кредиту, доцільно проаналізувати основні сутнісні характеристики цього поняття, які можна трактувати за такими аспектами:

· за економічним змістом державний кредит є самостійною економічною категорією, яка є невід'ємною складовою фінансів і характеризується тими самими ознаками, які притаманні фінансам в цілому, але одночасно має свої особливості, які відрізняють її від інших сфер і ланок фінансових відносин. Як економічна категорія державний кредит – це сукупність економічних відносин між дер­жа­вою в особі органів влади і управління, з одного боку, і рези­ден­та­ми (фізичними та юридичними особами) та нерезидентами (в тому числі іноземними державами й міжнародними фінансовими ін­сти­ту­ціями) – з іншого, при яких держава традиційно виступає у ролі позичальника (рідше кредитора і гаранта);

· за матеріально-речовим втіленням державний кредит – це рух позичкового капіталу у результаті вторинного перерозподілу ВВП. Особливістю такого руху є те, що кошти, які мобілізуються за допомогою державного кредиту не формують окремого фонду, а перерозподіляються, як правило, через бюджет;

· за матеріально-речовим втіленням державний кредит являє собою конкретні форми прояву: державні позики (забезпечені випуском цінних паперів чи залучені на підставі угод) та гарантії. На відміну від державних позик, які відразу ж впливають на величину централізованого грошового фонду – бюджету, гарантування пога­шення зобов’язань не обов’язково призводить до зміни останнього;

· за юридично-правовим статусом державний кредит можна трактувати як врегульований нормами права механізм залучення додат­ко­вих коштів державою; або сукупність особливих фінансових право­від­но­син, передбачених нормативно-правовими актами, що обумовлюються по­лі­тико-економічними прерогативами держави в процесі залучення нею тимчасово вільних коштів на засадах добровільності, зворотності, плат­нос­ті і строковості; юридичною основою державних позик є дого­вір (угода).

Державний кредит як фінансова категорія і метод мобілізації коштів для тимчасового поповнення бюджетного фонду має низку особливостей:

· одночасно є і джерелом формування додаткових фінансових ресурсів держави, і джерелом збільшення доходів власників цін­них паперів, шляхом виплати процентів і виграшів за державними позиками;

• двосторонній рух вартості на принципах строковості, поворотності, платності;
• державний кредит має добровільний характер;

· державні запозичення, як правило, здійснюються тоді, коли вичерпано інші джерела мобілізації фінансових ресурсів держави або коли доцільно обмежити рівень оподаткування;

· призначення державного кредиту виявляється, насам­пе­ред, в тому, що він є засобом мобілізації державою додаткових фінансових ре­сурсів, тоді як податки – це основне фінансове підгрунття існування держави;

· отримані через державну позику кошти надходять у розпорядження органів державної влади, перетворюючись в додаткові фінансові ресурси держави;

· безпосереднім позичальником є держава в особі органів державної влади, а виплати кредиторам (власникам державних цінних паперів) забезпечуються переважно за рахунок бюджетних надходжень. Згодом, джерелом погашення державних позик і виплати процентів за ними виступають кошти бюджету.

Як фінансова категорія державний кредит виконує дві функції фі­нан­сів – розподільчу і контрольну. За допомогою розподільчої функції державного кредиту забез­пе­чу­єть­ся формування коштів єдиного централізованого фонду дер­жа­ви – бюджету. Виступаючи у ролі позичальника, держава акумулює додаткові кошти для фінансування своїх витрат. Контрольна функція державного кредиту органічно поєдну­ється із контрольною функцією фінансів, однак має свої специфічні риси, по­род­же­ні особливостями цієї категорії та її внутрішньою сутністю. Вона забез­пе­чує контроль у процесі залучення державних позик і розміщення пози­ко­вих коштів; дає можливість контролювати напрями та цільове ви­ко­ритання позик; строки їх повернення і своєчасність сплати відсотків.

Окрім розподільчої та контрольної функції державному кре­диту притаманна регулююча функція. Держава, свідомо вико­рис­товуючи дер­жав­ний кредит як інструмент регулювання економіки, може проводити ту або іншу фінансову політику. Розміри державного кредиту, його форми, методи розміщення і погашення прямо чи опосередковано впливають майже на всі процеси економічного життя держави: рівень оподаткування і масштаби бюджетного фінансування, економічне зростання і розподіл доходів, бюджетний дефіцит і розмір грошової маси в обігу, міжнародну платоспроможність та кредитний рейтинг дер­жави.

1. Форми державного кредиту та класифікація державних позик

Державний кредит є невід’ємною складовою економічної і фінан­со­вої системи держави. У теорії і практиці його прийнято поділяти на внут­ріш­ній і міжнародний державний кредит, кожен з яких у свою чергу, має свої особливості і форми прояву. При внутрішньому державному кредиті держава зазвичай виступає позичальником грошових коштів, а її кредиторами є банківські установи, підприємства, страхові компанії, населення. Внутрішній державний кредит може виступати у таких формах: державні позики, використання частини вкладів населення в ощадних установах, грошово-речові лотереї, використання коштів державного позичкового фонду. У випадку міжнародного державного кредиту однією із сторін кре­дит­ної угоди виступає держава, причому вона може виступати і як бор­жник, і як кредитор, а може бути боржником і кредитором одночасно. Най­більш типовими формами такого кредиту є: зовнішні державні позики, за­без­печені випуском цінних паперів; позики, що надаються на підставі угод на двосторонній та багатосторонній основі; державні гарантії.

Основною формою державного кредиту є державні позики, які прий­нято класифікувати за певними ознаками.

1. За правовим оформленням розрізняють:
• державні позики, що надаються на підставі угод (без­облі­га­цій­ні);
• державні позики, забезпечені випуском цінних паперів, за до­по­могою яких мобілізуються кошти на фінансовому ринку.
2. За місцем розміщення позики поділяються на:

· внутрішні (облігації, казначейські зобов’язання), що розмі­щу­ють­ся в даній країні на внутрішньому фінансовому ринку і зазвичай в національній валюті;

· зовнішні (облігації, фідуціарні позики), які розміщуються на міжнародному фінансовому ринку переважно в іноземній валюті чи безоблігаційні позики, що надаються на підставі угод і надходять ззовні від урядів інших країн, міжнародних.

1. Залежно від статусу позичальника (точніше емітента) позики поділяються на:

· державні, що випускаються центральними органами управ­лін­ня (Міністерством фінансів за рішенням Кабінету Міністрів Укра­ї­ни);

· місцеві, що випускаються місцевими органами управління, а кошти від них спрямовуються у відповідні місцеві бюджети.

4. Залежно від термінів погашення державою своїх боргових зо­бов’­язань розрізняють:

· короткострокові (поточні, як правило, до 1 року);

· середньострокові (від 1 до 5 років);

· довгострокові позики (понад 5 років).

5. За видами доходності державні позики поділяються на:

· процентні, коли виплата доходу за державними позиками здійснюється у вигляді позикового процента;

· безвідсоткові (дисконтні), характерні тим, що дер­жав­ні цінні папери реалізуються зі знижкою, а погашаються за номінальною вартістю;

· виграшні, реалізуються без встановлення фіксованих відсотків, а виплата доходу здійснюється на підставі проведення тиражів виграшів.

6. За формою випуску державних позик розрізняють:

· готівкові (супроводжуються емісією державних цінних паперів);

· безготівкові позики (шляхом записів на рахунках в електронному депо­зи­та­рії).

7. За способом погашення позики поділяються на:

· ординарні (пога­шаються одночасно всі випущені позики);

· серійні (погашаються позики деякими частинами через певні проміжки часу);

· з достроковим погашенням (держава може вдатися лише при наявності коштів).

8. Залежно від забезпеченості державні позики поділяються на:

· заставні (забезпечуються державним майном чи конкретними доходами);

· беззаставні (не мають конкретного матеріального забезпечення, а їх надій­ність визначається авторитетом держави).

1. Державний борг: сутність і соціально-економічні наслідки

Наявність державного кредиту призводить до появи державного боргу. Державний борг являє собою суму прямих договірних зобов’язань органів державного управління перед економічними суб’єктами інших секторів економіки (резидентами) і зарубіжними кредиторами; виникає в результаті запозичень у грошовій формі, випуску боргових зобов’язань, прийняття боргів інших економічних суб’єктів та безготівкового випуску боргових зобов’язань. Тому, державний борг – це сума усіх випущених і непогашених боргових зобов’язань держави перед внутрішніми і зовнішніми кредиторами, а також відсотків за ними (включаючи гарантії за кредитами, що надаються іноземними позичальниками державним підприємствам).

У Бюджетному кодексі України державний борг класифікується за двома ознаками: за типом кредитора (мова іде про категорію кредитора або власника боргових зобов’язань) та за ти­пом боргового зобов’язання (відповідно до засобів, що використовуються для фінансування дефіциту або профіциту). Крім того, держаний борг можна класифікувати ще й за іншими критеріями:

1. За періодом сплати:

· капітальний борг -загальна сума боргу й відсотків, що мають бути сплачені за позиками);

· поточний борг- сума основного боргу, що підлягає погашенню в поточному році, й належних до сплати відсотків за усіма випущеними позиками).

1. За сферою розміщення позик:

· внутрішній борг - зобов’язання, що виникають перед внутрішніми кредиторами-резидентами;

· зовнішній борг – зобов’язання, що виникають перед іноземними кредиторами- нерезидентами.

1. За забезпеченістю фінансовими активами: чистий борг і ліквідний борг;
2. За наявністю гарантій уряду:

· державний прямий борг (внутрішній і зовнішній), де держава виступає позичальником;

· дер­жав­ний гарантований борг (внутрішній і зовнішній), коли держава виступає гарантом.

1. За термінами сплати:

· короткостроковий борг (до 1 року);

· середньостроковий борг (від 1 до 5 років);

· довгостроковий борг (понад 5 років).

1. За включенням відсотків до боргу розрізняють:

· первинний борг, який дорівнює сумі основного боргу без нарахованих відсотків;

· непогашений борг, який складається із основної суми боргу і нарахованих відсотків.

Вихідною категорією є категорія борг, як результат позичкових операцій, а вже після формування первинного боргу виникає проблема заборгованості, на величину якої впливає динаміка норми відсотка та низка інших факторів. Тому, заборгованість – явище похідне від боргу, виступає результатом нагромадження боргів та платежів на їх обслуговування. У кінцевому результаті прослідковується взаємозв’язок і трансформація різних за природою категорій: позика (кредит) – борг – заборгованість.

Довготерміновим економічним наслідком функці­о­ну­ван­ня накопичу­ю­чої системи боргоутворення виступає загальне суттєве звуження інвестиційних можли­востей економіки; а наявність над­мірного зовніш­ньо­го державного боргу є гальмом економічного зростання, оскільки він унеможлив­лює про­ве­дення економічної політики, яка б врахо­ву­ва­ла національні інтереси, виснажує бюджет та еко­но­мі­ку дер­жа­ви здійсненням значних виплат іноземним кредиторам. Кінцевим соціальним підсумком системи перерозподілу доходів через інструменти державного боргу є те, що життя сучас­но­го покоління покращиться, але тягар наслідків поточного бюд­жет­ного дефіциту ляже в основному “на плечі майбутніх по­ко­лінь”.

Таким чином, державний борг, його розміри, методи розміщення і погашення прямо чи опосередковано впливають майже на всі процеси економічного життя держави: економічне зростання і розподіл доходів, бюджетний дефіцит і розмір гро­шо­вої маси в обігу При його використанні доцільно пам’­я­тати, що державний борг може здій­сню­вати як позитив­ний, так і негативний вплив на економіку, може виступати у якості засобу забезпечення безпеки, або, навпаки, фактору посилення загроз і ризиків. Тому лише застосування ефективної стратегії управління державним боргом сприятиме ефективному використанню запозичень і створить необхідні умови для оптимізації боргового навантаження.

1. Управління державним боргом: принципи та методи

Виникнення державного боргу і накопичення заборгованості зу­мов­лю­ють необхідність забезпечення ефективного управління ним. Під управлінням державним боргом слід розуміти комплекс за­хо­дів, що здійснюються державою в особі її уповноважених органів щодо виз­начення обсягів та умов залучення коштів, їх розміщення і погашення, а також забезпечення платоспроможності держави.

У широкому розумінні управління державним боргом передбачає формування одного із напрямів фінансової політики держави, пов’язаної з її діяльністю у ролі позичальника і гаранта, що потребує комплексного підходу, координації грошово-кредитної (монетарної) та фіскальної політики, узгоджених взаємовідносин уряду та НБУ; розробки ефективних форм і методів зниження боргового тягаря у контексті переходу від антикризового менеджменту до стратегічного боргового менеджменту із застосуванням інструментів активного управління державним боргом.

Відповідно до вищезазначеного державну політику у сфері управління державним боргом можна класифікувати на бор­гову стратегію і боргову тактику. Під борговою стратегією у світовій теорії та практиці розуміють систему дій і заходів щодо уникнення боргових проблем держави та забезпечення її платоспроможності. Боргова тактика визначає межі та умо­ви державного запозичення, співвідношення між його формами, між кредиторами держави, а також порядок і механізм погашення державного боргу.

Політика ефективного управління державним боргом має базу­ва­ти­ся на таких принципах:

· безумовність – забезпечення безумовного виконання державою всіх зобов’­язань перед інвесторами і кредиторами, які держава як пози­чаль­ник взя­ла на себе;

· мінімізація ризиків – диверсифікація і оптимізація джерел запо­зи­чень таким чином, щоб знизити вплив коливань кон’юн­кту­ри світового ринку капіталів на ринок державних зобов’язань;

· оптимізація структури – підтримання оптимальної структури боргових зобов’язань за термінами обертання і погашення;

· мінімізація вартості державного боргу – у тому числі за ра­ху­нок довго­стро­кового викупу боргових зобов’язань держави з дисконтом;

· збереження фінансової незалежності – підтримання опти­маль­ної струк­тури боргових зобов’язань держави між резидентами і нерези­ден­тами, поступове заміщення зовнішнього запозичення внутрішнім;

· прозорість – дотримання відкритості і повної прозорості запо­зи­чень, по­чи­на­ючи від розгляду доцільності їх залучення до остаточного по­га­шення.

Управління державним боргом варто розглядати як циклічний і багатостадійний процес, що послідовно включає три стадії: залучення – ви­користання – погашення. На етапі залучення позик управління державним боргом здійснюється в кон­тек­сті бюджетного процесу, зокрема, Законом України “Про державний бюджет” на відповідний рік установлюються граничні розміри боргу, вказуються обсяги державних запозичень із чіткою кла­си­фі­кацією на внутрішні і зовнішні. У період залучення позик необхідно основну увагу акцентувати на мінімізацію затрат при погашенні боргу, враховуючи такі основні аспекти: обсяги позик; форми і умови запозичення (відсоткові ставки і валюта; терміни погашення і пільговий період; можливі загальноекономічні і по­лі­тич­ні умови); структура позик (за кредиторами й формами позик). Управління розміщенням запозичених коштів є основним елементом усієї системи управління державним боргом; повинно базуватися на принципі максимізації доходу від залучених позик та створення джерел його погашення. Використання позик може бути: фінансове, коли державні позики та кредити виступають джерелом фінансування інвестиційних проектів і використовуються на розвиток національного виробництва; бюджетне, при якому залучені ресурси спрямовуються на поточне споживання, шляхом фінансування поточних бюджетних витрат; фінансово-бюджетне, коли запозичення використовуються як на фінансування поточних бюджетних потреб, так і на інвестиційний роз­виток економіки в цілому. Останнім етапом управління державним боргом, є його погашення та обслуговування, яке здійснюється шляхом проведення платежів з виконання боргових зобов’язань перед кредиторами щодо по­га­шен­ня основної суми боргу, сплати відсотків та супутніх витрат, перед­ба­че­них умовами випуску державних цінних паперів, угодами про позику, дер­жав­ними гарантіями та іншими документами.

Основними джерелами обслуговування державного боргу є: бюджет, кошти від приватизації державного майна, нові запозичення, валютні резерви. Обслуговування і погашення державного боргу здійснюється у про­це­сі виконання державного бюджету. Безпосередню оплату здій­снює Державне казначейство України через банківську систему. В Україні в управлінні державним боргом беруть участь: Кабінет міністрів України; Міністерство фінансів України (Департамент державного боргу); Національний банк України; Державне казначейство України.

З метою ефективного управління державним боргом, розв’язання проблеми зниження боргового навантаження та ризику невиконання боргових зобов’язань, а також забезпечення платоспроможності держави використовують реструктуризацію як метод врегулювання проблеми державної заборго­ва­нос­ті. Реструктуризація боргу – угода кредитора з позичальником, який має труднощі з погашенням своїх фінансових зобов’язань, про нову схему їх погашення. Реструктуризація боргу може проводитись за допомогою таких методів управління державним боргом:

· пролонгація боргу – це форма добровільної згоди кредиторів на відтермінування виплат за зобов’язаннями боржника;

· списання (анулюванн)я частини боргу означає відмову уряду від його погашення;

· викуп боргу із дисконтом на вторинному ринку можуть собі дозволити лише деякі країни-боржники, які мають у своєму активі значні обсяги золотовалютних резервів;

· обмін боргу на акції національних підприємств чи національну ва­люту перед­бачає надання кредиторам права продажу боргів з дисконтом за націо­наль­ну валюту, на яку у результаті можна придбати акції національних ком­паній;

· тимчасовий мораторій на виплату відсотків або частини основ­но­го боргу – це відтермінування сплати борго­вих зобов’язань, що оголошується спеціальними актами державної влади на певний термін чи до закінчення надзвичайних подій;

· к онверсія боргу – зміна початкових умов державної позики, зокре­ма, зміна термінів позики, часу виплати, способу погашення позики, а найчастіше –зміна доходності позик;

· консолідація боргу – зміна умов позики щодо часу її чинності (три­ва­лості) з можливою зміною величини позикового процента, зокрема пе­ре­творення короткотермінових державних позик у довготермінові, чи об’єднання кількох державних позик попередніх років в одну позику; консолідація і конвертація боргу можуть проводитись одночасно.

Реструктуризація зовнішнього боргу проводиться у рамках Паризького клубу офіційних кредиторів (реструктуризація міжурядових позик і позик гарантованих урядом) та Лондонського клубу приватних кредиторів (реструктуризація комерційного боргу). Борг перед МВФ і Світовим банком реструктуризації не підлягає. Від характеру врегулювання боргової проблеми залежить бюджетна дієздатність країни, стан її валютних резервів, а відповідно і стабільність національної валюти, рівень відсоткових ставок, інвестиційний клімат, характер поведінки всіх сегментів фінансового ринку. Тому управління державним боргом має бути зорієнтоване на застосування ефективної боргової стратегії, а не базуватися на короткострокових ситуативних орієнтирах. Лише ефективний менеджмент державного боргу є запорукою зростання економіки, інвестиційної привабливості, фінансової стабільності, підвищення кредитного рейтингу держави.

Дата добавления: 2014-01-04