Экологическое законодательство РФ как механизм экополитики. Международное сотрудничество

Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию

По праву первой концепцией современности следует назвать концепцию экоразвития. Именно в ней впервые были сформулированы идеи соизмерения экологического развития с возможно­стями природных систем, идея уравновешенности, сбалансирован­ности между экономическими и экологическими требованиями. Новую концепцию развития предложил М. Стронг в докладе на Первой Всемирной конференции по окружающей среде (Сток­гольм, 1972 г.). В этом же докладе он призвал мировое сообщество к смене парадигмы развития - переходу от экономического разви­тия к эколого-экономическому. Для этого требуется ускорить пе­реход от экономической системы к эколого-экономической. Имен­но последняя была определена как главная форма организации бу­дущего развития. Привлекательной стороной в этой концепции было то, что переход к эколого-экономической системе радикаль­но изменял главные цели управления развитием. Соизмерение природных и производственных потенциалов в эколого-эконо­мической системе обусловливало переход к количественным ме­тодам, с помощью которых и предполагалось управлять соизмере­нием. Смысл концепции состоял в том, что экономический рост возможен только в рамках допустимого эколого-экономического баланса. Новая форма организации человеческого хозяйства по­требовала бы принципиально новой функциональной и организа­ционной структуры управления.

После Стокгольмской конференции появилось большое коли­чество работ, с энтузиазмом развивающих идеи экоразвития. Кон­цепция экоразвития существовала недолго и плавно трансформи­ровалась в концепцию устойчивого развития.

Термин «устойчивое развитие» был введен в широкое употреб­ление Международной комиссией по окружающей среде и разви­тию (комиссия Брунтланд) в 1987 г.

Под устойчивым понимается такое развитие, которое удовле­творяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои потребности. Устойчивое развитие (УР) включает в себя два ключевых взаимо­связанных понятия: 1) понятие потребностей, в том числе приори­тетных (необходимых для существования беднейших слоев насе­ления); 2) понятие ограничений (обусловленных состоянием технологий и организацией общества), накладываемых на способ­ность окружающей среды удовлетворять нынешние и будущие потребности человечества.

Р. Костанца и К. Фольке выделяют три иерархически взаимо­связанные проблемы, с решением которых связано устойчивое развитие. Они сводятся к поддержанию: 1) устойчивого масштаба экономики, который соответствовал бы ее экологической системе жизнеобеспечения; 2) справедливого распределения (distribution) ресурсов и возможностей не только в рамках нынешнего поколе­ния людей, но также между нынешним и будущими поколениями, а также между человеком и другими биологическими видами; 3) эффективного распределения (allocation) ресурсов во времени, которое бы адекватно учитывало природный капитал.

Чрезвычайно важны для осмысления того, что сделано и делает­ся в плане разработки концепции устойчивого развития, документы конференции ООН по окружающей среде и развитию (июнь 1992 г.), состоявшейся в Рио-де-Жанейро (Бразилия), и встречи на высшем уровне по проблемам планеты Земля, состоявшиеся там же.

Центральные документы, принятые на этой конференции:

1. Повестка дня на XXI в.

2. Программа действий организации Объединенных Наций, принятая в Рио.

3. Декларация по окружающей среде и развитию.

4. Заявление о принципах в отношении лесов.

5. Рамочная конвенция об изменении климата под влиянием га­зов, вызывающих парниковый эффект.

6. Конвенция о сохранении биологического разнообразия.

Эти важные документы охватывают различные аспекты устой­чивого развития.

ООН не только всячески содействует утверждению стратегии устойчивого развития в настоящее время, но и подготовила усло­вия для его зарождения в недавнем прошлом. Еще в 1949 г. она курировала проведение Первой, а в 1955 г. - Второй международ­ной научно-технической конференции по охране природы. В 1962 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла специальную резолюцию «Экономическое развитие и охрана природы». В 1972 г. на Стокгольмской конференции по проблемам природной среды была разработана программа ООН по защите природной среды и утвер­ждена специальная организация для ее реализации - ЮНЕП, кото­рая активно действует совместно с ВОЗ, МАГАТЭ и другими ор­ганизациями ООН по защите природы. В 1976-1980 гг. Генераль­ная Ассамблея ООН приняла ряд постановлений по охране приро­ды, а в 1982 г. сессия ООН утвердила «Всемирную хартию приро­ды», возлагающую на все государства ответственность за сохране­ние планеты и ее природных богатств.

По решению Генеральной Ассамблеи ООН в 1983 г. была соз­дана Международная комиссия по окружающей среде и развитию (МКОСР). В ее задачу входила срочная разработка глобальной эколого-экономической программы и путей ее реализации в мире в ближайшие десятилетия. В марте 1987 г. работа была закончена, и программа была опубликована в том же году Оксфордским уни­верситетом под названием «Наше общее будущее». В ней впервые сформулированы основные положения концепции устойчивого развития. По постановлению Генеральной Ассамблеи ООН доклад МКОСР разослан всем правительствам (и руководящим органам системы ООН) для составления своих национальных программ и выполнения их на практике. Решения МКОСР получили одобре­ние Генеральной Ассамблеи ООН и были положены в основу оче­редного документа ЮНЕП «Экологические перспективы до 2000 г. и на последующий период».

В 1997 г. состоялась специальная сессия ООН для подведения итогов сделанного в мире за 5 лет по реализации целей встречи на высшем уровне в Рио. Проведены сотни региональных конферен­ций, семинаров, симпозиумов и других мероприятий по охране природы и экологическому воспитанию населения в различных регионах мира.

Работая над «Нашим общим будущим», члены МКОСР сосре­доточили внимание на решении двуединой задачи: не только на­кормить в ближайшие годы сотни миллионов голодающих землян и ликвидировать нищету, удовлетворив основные потребности всех ныне живущих людей, но и перестать обездоливать после­дующее поколение землян.

Понятие устойчивого долговременного развития, по мнению Э.Г. Гирусова, может быть проанализировано в нескольких аспектах.

Политико-правовой аспект:

- развитая современная демократия (народовластие, конститу­ционная власть, правовое государство, подлинно гражданское об­щество);

- система разумного законодательства и налогообложения;

- социальная справедливость (достойная плата за труд, строгое соблюдение прав человека);

- обеспечение свободы и равенства всех людей перед законом;

- единство патриотизма и интернационализма, дружба народов, взаимная ответственность гражданина и общества;

- координация правительственных и общественных структур в обеспечении ноосферного развития общества. Экономический аспект:

- разумное сочетание государственной, общественной и част­ной собственности в народном хозяйстве, цивилизованная товар­но-рыночная экономика;

- демонополизация и свободная конкуренция производителей и продавцов;

- производство сельскохозяйственной и промышленной продук­ции, культурных благ в достаточном количестве для удовлетворе­ния основных жизненных потребностей всех жителей планеты;

- эффективные и гуманные средства стимулирования полезной деятельности жителей Земли. Экологический аспект:

- обеспечение коэволюции общества и природы, человека и биосферы, восстановление относительной гармонии между ними, нацеленность всех трансформаций на формирование ноосферы (ноосферогенез);

- сохранение не только для нынешнего, но и для будущих по­колений реальных возможностей удовлетворять свои основные жизненные потребности;

- теоретическая разработка и практическая реализация методов эффективного использования природных ресурсов;

- обеспечение экологической безопасности ноосферного развития;

- развертывание сначала малоотходного, а затем и безотходно­го производства по замкнутому циклу, продуманное развитие био­технологии;

- постепенный переход от энергетики, основанной на сжигании органического топлива, к альтернативной энергетике, использую­щей возобновимые источники энергии (солнце, вода, ветер, энер­гия биомассы, подземное тепло и т.д.);

- совершенствование административных, экономических и пра­вовых методов защиты природы;

- постоянная забота о сохранении видового разнообразия био­сферы;

- систематическая эколого-воспитательная работа среди насе­ления, особенно среди молодежи, которая должна привести к фор­мированию бережного отношения граждан к природе как к своему собственному дому;

- разработка и неукоснительное соблюдение требований эколого-нравственного кодекса. Социальный аспект:

- искоренение на Земле голода и нищеты;

- забота о детях и пожилых людях, больных и калеках;

- дошкольное и школьное общее образование, воспитание де­тей и подростков;

- развитие широкой и общедоступной сети профессиональных средних и высших учебных заведений. Международный аспект:

- борьба за мир, предотвращение новой мировой войны и ре­гиональных конфликтов, решение любых противоречий мирными политическими средствами;

- обеспечение партнерства всех стран и народов в промышлен­ности, сельском хозяйстве, культуре и науке на основе двухсто­роннего и многостороннего сотрудничества;

- оказание всесторонней помощи слаборазвитым странам в раз­ных аспектах экономического развития;

- активное содействие ООН в ее миротворческой и природо­охранной деятельности. Информационный аспект:

- высокий уровень развития науки, техники и воплощение их достижений на практике;

- преодоление разобщенности естественных и общественных наук вплоть до разработки единой социоестественной научной теории;

- широкое распространение народного образования и средств массовой информации, их правдивость;

- кибернетизация и информатизация всего народного хозяйства и культуры;

- массовое применение электронных средств в идеологической работе, в частности в пропаганде успехов стратегии устойчивого развития, в критике фактов ее недооценки;

- выдвижение на приоритетное место информационных ресур­сов перед вещественно-энергетическими;

- преодоление отставания сознания от бытия, развитие у людей способности научного предвидения.

Конференция ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро учредила для проведения текущей работы по «Повестке дня на XXI век» комиссию ООН по устойчивому развитию (ЮНКУР). Ее специальный печатный орган - ежемесячный бюл­летень «The Network». В нем публикуются сообщения из разных стран о ходе выполнения решений, принятых на этом форуме.

В этом бюллетене сообщается также о различных национальных мероприятиях по переходу к устойчивому развитию в отдельных странах. «The Network» вполне заслуженно получил известность как «малая периодическая энциклопедия по устойчивому развитию».

Отметим и роль Римского клуба в подготовке той концепции устойчивого развития, предложенной на обсуждение Глобальному форуму «Рио-92» и принятой им. Доклады Римского клуба поло­жили начало экосистемному подходу к составлению прогнозов социального развития.

В России в феврале 1994 г. вышел Указ Президента «Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития». В нем даются принципиальные ориентиры рационального приро­допользования в России на конец XX - начало XXI в. Попыткой их конкретизации стала опубликованная в марте 1995 г. правительст­венная концепция перехода Российской Федерации на модель ус­тойчивого развития.

В документе отражены идеи К.Э. Циолковского о Земле как ко­лыбели человечества и концепция В.И. Вернадского о ноосфере как будущем состоянии земной оболочки. Однако в предложенной программе допущен заметный перекос в сторону экономики, не­достаточное внимание уделено анализу биосферных ограничений развития, социальным, экологическим и нравственным проблемам устойчивого развития.

1 апреля 1996 г. был опубликован Указ Президента России Б.Н. Ельцина о принятии Правительством концепции устойчивого развития с тем, чтобы она учитывалась во всех направлениях госу­дарственной политики, а также во всех вопросах социально-экономической и культурной жизни страны. В окончательном ва­рианте концепции устойчивого развития были учтены многие предложения, высказанные в ходе ее широкого обсуждения в пе­чати, на конференциях и съездах.

По замыслу разработчиков российского варианта, концепция устойчивого развития обеспечивает сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благопри­ятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поко­лений.

Структура концепции состоит из семи разделов. Как и в любой концепции, есть общие места, как, например, о разрушении био­сферы и связанных с этим проблемах (ч. 1), которые можно решать только в рамках стабильного социально-экономического развития, не разрушающего природной основы. Переход к устойчивому раз­витию предполагает постепенное восстановление естественных экосистем до уровня, гарантирующего стабильность окружающей среды. Однако этому мешают современные потребительские сте­реотипы мышления, порождающие безответственное отношение граждан и юридических лиц к окружающей среде.

В тексте российской концепции отмечается, что Россия до сих пор имеет мощный природный потенциал (массив естественных экосистем - 8 млн кв. км), но в то же время 16% территории, где проживает больше половины населения, являются экологически неблагополучными.

Кто должен решать вопросы перехода к устойчивому развитию? Прежде всего государство как гарант сохранности окружающей сре­ды через экополитику, а также негосударственные организации.

Основными направлениями перехода к устойчивому развитию являются:

- создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включая совершенствование действующего законодательства, в котором акцент ставится на экономических механизмах регулиро­вания природопользования;

- разработка системы стимулирования хозяйственной деятель­ности и установление пределов ответственности за ее экологиче­ские результаты. Биосфера при этом должна восприниматься уже как фундамент жизни, а не просто как поставщик ресурсов;

- оценка хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем страны, определение допустимого антропогенного воз­действия на них;

- формирование эффективной системы пропаганды идей устой­чивого развития и создание соответствующих систем воспитания и обучения.

Реализация этих направлений потребует координации действий во всех сферах жизни, а также и мобилизации финансовых ресурсов.

В концепции отмечается, что переход к новой экологической политике невозможен без изменений в политической сфере, а именно без формирования открытого общества с такими элемен­тами, как правовое государство и рыночное хозяйство.

В экополитике государства также большую роль должны играть прогнозы различных уровней (долго-, средне-, краткосрочные по поводу возможных изменений окружающей среды).

Одним из важных условий перехода к устойчивому развитию является создание отлаженной системы взаимодействия «центр -регионы». Устойчивое развитие России в принципе невозможно без стабилизации социально-экологического положения регионов. Поэтому в концепции специальный раздел посвящен устойчивому развитию регионов, где главными, на наш взгляд, являются сле­дующие направления:

- развитие сельского хозяйства на основе экологически про­грессивных технологий, адаптированных к местным условиям, реализация мер по повышению плодородия почв и их охрана от эрозии и загрязнения, а также создание системы социальной защи­ты населения;

- реконструкция региональной промышленной системы с уче­том хозяйственной емкости локальных экосистем.

Но при этом должен существовать определенный централизм -программные и прогнозные документы регионального уровня должны опираться на документы федерального уровня, чтобы бы­ло некоторое единство в политике регионов и отсутствовало ущемление их интересов.

Конечно же, концепция не могла обойтись без определения критериев принятия решений (ч. V): 1. Никакая хозяйственная деятельность не может быть оправданна, если выгода от нее не превышает вызываемого ущерба. 2. Ущерб окружающей среде должен быть рассчитан с учетом экономических и социальных факторов.

Соблюдение критериев должно поднять качество жизни, к ос­новным показателям которого относятся: продолжительность жиз­ни (ожидаемая при рождении и фактическая), состояние здоровья населения, отклонение состояния окружающей среды от нормати­вов, уровень знаний или образовательных навыков, доход (изме­ряемый валовым внутренним продуктом на душу населения), уро­вень занятости населения, степень реализации прав человека.

В российской концепции устойчивого развития сформулированы основные направления международной деятельности России в об­ласти охраны окружающей среды:

- сохранение биоразнообразия;

- защита озонового слоя от истощения;

- предотвращение антропогенного изменения климата;

- борьба с опустыниванием;

- обеспечение безопасного уничтожения химического и ядер­ного оружия;

- решение проблем Мирового океана и др. В седьмом разделе концепции выделены этапы перехода России к устойчивому развитию:

1. Решение острых экономических и социальных проблем и соз­дание экологических программ.

2. Экологизация процесса социально-экономического развития за счет рационализации использования природного потенциала.

3. Гармонизация взаимодействия с природой всего мирового сообщества.

После выхода в свет российской концепции устойчивого разви­тия появились интересные разработки системы индикаторов ус­пешного продвижения к устойчивому развитию. Одна из них при­надлежит О.Н. Толстихину и Ю.И. Трофимцеву. К таким индика­торам они относят: 1. Практические результаты сохранения и вос­становления природных комплексов и отдельных видов ресурсов, улучшение среды обитания людей.

2. Уменьшение диспропорции между объемами совокупного национального богатства, приходящимися на долю различных групп населения, регионов, стран.

3. Возрастание объема совокупного национального богатства страны при соблюдении оптимальных пропорций между состоянием окружающей среды, природными ресурсами, национальным имуще­ством, квалификацией работающих и духовными ценностями.

Нетрудно заметить, что многие аспекты концепции устойчиво­го развития носят декларативный характер. Поэтому отношение к данной концепции весьма неоднозначное, она имеет много сторонников, но и много противников. Так, Т.А. Акимова и В.В. Хаскин считают, что концепцию устойчивого развития разра­батывали вполне благополучные интеллектуалы. Отсюда - пре­увеличение «способности биосферы справляться с последствиями человеческой деятельности», лицемерные сентенции о нищете, надежда на то, что толстосумы (страны, корпорации, люди) согла­сятся основательно раскошелиться, пустые слова о политической воле. Авторы концепции не могут не понимать истинного положе­ния вещей и поэтому исходят из доводов «от противного». В ко­нечном счете все это выглядит как пропагандистская и совершен­но беспомощная попытка обойти закон «на всех не хватит».

Первоначальная трактовка понятия sustainable development в экологической экономике означает поддерживающее развитие, т.е. развитие, поддерживающее состояние общества на экологически допустимом уровне, без количественного роста потребления при­родных ресурсов. В концепции устойчивого развития этот смысл искажен и превращен в плохо завуалированное и абсолютно без­надежное желание богатых стран и слоев общества сдержать стремление бедных к повышению благосостояния. Многократное повторение тезиса о том, что развивающиеся страны не должны следовать по пути, которым пришли к своему богатству и благо­получию развитые страны, воспринимается в развивающихся странах как социально-политическая дискриминация.

В концепции нет ни слова о необходимости остановить эконо­мический рост и сократить масштабы материального производст­ва. Наоборот, «устойчивое развитие» воспринимается большинст­вом именно как устойчивый экономический рост. И потом возни­кает вполне естественный вопрос: что сделано (реально) для того, чтобы мир и Россия стали развиваться более «устойчиво?» После «Декларации Рио» (1992 г.) уже прошло определенное время...

Итак, концепция устойчивого развития вполне уязвима для кри­тики с разных направлений. Но справедливости ради отметим, что польза от данной разработки, несомненно, есть. Она стимули­ровала экологическое мышление во многих странах мира, появи­лись правительственные программы и интересные организации, целью которых и является реализация идеи этой концепции. На­пример, в России действует Федеральная целевая программа (ФЦП) экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы), создан Центр содействия устойчивому развитию России (Прези­дент - академик М. Залиханов).

В июле 2001 г. Комиссия по проблемам устойчивого развития сформировала группу из видных российских ученых и обществен­ных деятелей для работы над стратегией УР России. Итогом этой деятельности, учитывающей предложения широкой научной об­щественности страны, является труд «Научная основа стратегии устойчивого развития Российской Федерации». Комиссия Госу­дарственной Думы по проблемам устойчивого развития рекомен­дует этот документ как базу для разработки сценариев экономиче­ского развития страны, ее регионов.

В концепцию устойчивого развития, несомненно, будут внесе­ны определенные коррективы, но сейчас необходимо разрабаты­вать конкретные экономические и правовые механизмы регуляции отношений между обществом и природой.

Экологическое законодательство обычно понимается в двух ас­пектах. В узком смысле слова оно представляет собой систему только законодательных актов, т.е. актов, принятых органами за­конодательной власти Российской Федерации и ее субъектов. Эти акты носят нормативный характер. Все другие нормативные пра­вовые акты должны рассматриваться как акты исполнения законо­дательства. В широком смысле слова термин «экологическое зако­нодательство» обозначает систему не только законодательных, но и любых других нормативных правовых актов, регулирующих экологическую сферу.

Систему экологического законодательства возглавляет Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.). Он задумывался как головной комплексный законодательный акт. Этот закон содержит свод правил охраны природы в условиях хозяйствен­ного развития и является, таким образом, экологическим кодексом России. Задачи этого закона можно разделить на три блока: охрана природной среды (а через нее и здоровья человека); предупреждение вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности; оздоров­ление окружающей среды и улучшение ее качества

Ведущим принципом, направленным на решение этих задач, за­кон называет сочетание экологических и экономических интере­сов, научно обоснованное с точки зрения сохранения, а при необ­ходимости и восстановления природной среды и здоровья челове­ка. Это научно обоснованное сочетание должно устанавливать нормативы качества окружающей природной среды - предельно допустимые нормы воздействия (химического, физического, био­логического и т.д.); предельно допустимые концентрации вредных веществ; предельно допустимые выбросы, сбросы вредных ве­ществ; нормы радиационного и электромагнитного воздействия, шума, вибрации; нормы вредных остаточных веществ в продуктах питания и т.д. Для обеспечения выполнения нормативов качества окружающей среды закон формирует экологические требования, предъявляемые ко всем хозяйственным структурам и гражданам, которые несут ответственность за их неисполнение.

Запрещается финансировать и реализовывать проекты и про­граммы, не получившие положительного заключения государст­венной экологической экспертизы. В состав комиссии по приемке законченного строительства включаются представители органов охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического контроля. Без их подписи объект не должен приниматься. Закон устанавливает наложение крупного штрафа на членов приемных комиссий за прием к эксплуатации объектов с нарушением эколо­гических требований. Уголовный кодекс РФ допускает привлече­ние таких лиц к уголовной ответственности за халатность или зло­употребление служебным положением.

Впервые в нашем законодательстве в закон включен раздел, от­ражающий право граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду, а также закреплено право граждан и обще­ственных экологических движений участвовать в экологической экспертизе, требовать ее назначения, проводить митинги, демонст­рации, обращаться в административные и судебные органы с заяв­лениями о приостановлении или прекращении деятельности эколо­гически вредных объектов, с исками о возмещении вреда, причи­ненного здоровью и имуществу. Сумма причиненного вреда взы­скивается с причинителя, а если установить его невозможно, то за счет средств соответствующего государственного экологического фонда, т.е. в данном случае государство отвечает перед гражданами. В состав экономического механизма охраны окружающей сре­ды по закону входят две категории факторов: позитивные и нега­тивные. Их цель - обеспечить экономический интерес природопользователя к ограничению вредного воздействия на природу. Позитивные факторы создают прямые экономические стимулы к охране окружающей среды и обеспечивают финансирование, кре­дитование, льготы, уменьшенное налогообложение при внедрении экологически чистых технологий. Негативные факторы влияют на экономический интерес через изъятие части дохода в качестве платы за пользование природными ресурсами, налога на экологи­чески вредную продукцию или продукцию, выпускаемую с при­менением экологически опасных технологий.

Важную роль приобретают отраженные в законе принципы ме­ждународного сотрудничества в деле охраны окружающей среды, поскольку задачи экологического возрождения трансграничные и полноценно могут быть решены лишь усилиями всего междуна­родного сообщества. Россия подписала ряд международных со­глашений об охране окружающей среды.

Данный Закон «Об охране окружающей природной среды» за­думывался как головной комплексный законодательный акт. Его существование предполагало принятие других законов, допол­няющий головной. Это такие законодательные акты, как Закон о животном мире (1995 г.), Закон РФ «О недрах» (1992 г.). Кстати, 6 апреля 2002 г. в Министерстве природных ресурсов РФ был представлен проект новой редакции Кодекса РФ о недрах. Проект, сохраняя основные принципы принятого в 1992 г. действующего Закона РФ «О недрах», дополняет и уточняет его с учетом сло­жившейся практики его применения. Отметим также Указы Пре­зидента РФ «О федеральных природных ресурсах» (1993 г.) и «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере (1997 г.) и т.д.

10 января 2002 г. Президент РФ подписал Федеральный закон «Об охране окружающей среды».

Головной Закон и другие законодательные акты опираются на экологические аспекты Конституции РФ (1993 г.), в которой содер­жится ряд статей, регулирующих отношения между обществом и природой. Так, в ст. 9 говорится, что «земля и другие природные ресурсы используются и сохраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответст­вующих территориях. Статья 42 гласит: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушениям».

Итак, Конституция РФ - это основа для развертывания достаточ­но сложного экологического законодательства. Но следует учиты­вать, что на внутригосударственное право по окружающей среде влияют принципы международной охраны естественных экосистем. Они закреплены в различных международных документах. Напри­мер, принцип суверенитета государства над природными ресурсами в пределах своей территории нашел отражение в резолюции Гене­ральной Ассамблеи ООН «Неотъемлемый суверенитет над естест­венными ресурсами» (1962 г.), в Декларации Конференции ООН по проблемам окружающей среды, принятой в Стокгольме (1972 г.), в Декларации по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992 г.).

Принцип, согласно которому деятельность отдельных госу­дарств не должна причинять ущерба окружающей среде других государств, сформулирован в Стокгольмской декларации 1972 г., в Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г., в Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г., в Декларации Рио-де-Жанейро 1992 г.

Для того чтобы норма международного права стала обязательной для государства (его физических, юридических лиц, органов), вво­дится процедура имплементации, т.е. трансформации международно-правовой нормы в национальные законодательные и иные правовые акты. Этот порядок установлен Федеральным законом «О междуна­родных договорах Российской Федерации». Только после соблюде­ния всех предусмотренных данным законом процедур международ­ные договоры становятся обязательными на территории РФ.

Однако любое национальное экологическое законодательство опирается на собственные принципы, пусть и подверженные впол­не естественному влиянию международного права. И.Г. Игнатьева выделяет следующие принципы развития экологического законо­дательства:

- конституционность развития экологического законодательст­ва, а это означает, что все акты в этой области должны приводить­ся в соответствие с нормами Конституции РФ и не могут ей про­тиворечить;

- построение экологических законодательных актов по системе «права - обязанности - ответственность - процедуры реализации -гарантии соблюдения»;

- разработка и включение в экозаконодательство правовых норм, регулирующих правовой, экономический, организационный, идеологический механизм его реализации;

- научное обоснование экологических требований, привлечение широкого круга специалистов из различных отраслей науки для разработки и принятия новых законодательных актов;

- периодическое обновление экологического законодательства с учетом практики его применения.

При определении приоритетных направлений развития права в области охраны природной среды и природопользования необхо­димо учитывать, что отношения в этой сфере регулируются, наря­ду с собственно экологическими правовыми актами, нормами за­конодательства государственного, гражданского, уголовного, земельного и др. Без такой правовой и организационной структуры принятые законы и подзаконные акты не будут иметь необходимо­го правоприменительного механизма и не дадут желаемого эффек­та. Как показывает мировой опыт, действенное природоохранное право должно включать следующие основные компоненты:

- полное правовое определение качеств окружающей среды, природных объектов, процессов и других экологических ценно­стей, находящихся в государственной и частной собственности и под управлением РФ и субъектов Федерации;

- опирающийся на Конституцию основной природоохранный акт, закон, устанавливающий принцип и приоритетные направле­ния правового регулирования в этой сфере;

- специальные законы, а в случае необходимости дополняющие их подзаконные акты и нормы, касающиеся конкретных природных объектов (воздух, реки, прибрежные зоны, почвы, недра, леса, жи­вотный и растительный мир, ландшафты, заповедные и охраняемые территории, природные объекты, представляющие исключительную научную, эстетическую, рекреационную ценность и т.п.);

- организационные структуры, в том числе в юриспруденции, необходимые для эффективного применения экологического права;

- механизмы экологического контроля, включающие систему экономического мониторинга, учета природных ресурсов, правила ведения соответствующих кадастров, экологическую аттестацию и экспертизу хозяйственных объектов;

- правовое обеспечение и стимулирование участия населения в решении вопросов природопользования, охраны окружающей сре­ды и в экологической экспертизе;

- систему стандартов качества окружающей среды, состояния природных систем и юридического контроля экологических норм;

- специальные нормы и правила, регулирующие экологическую регламентацию хозяйственной деятельности, ограничение вредных эмиссий, использование и удаление отходов, обязательны для госу­дарственных, муниципальных и частных природопользователей;

- развернутое лицензионное законодательство, определяющее порядок установления квот, выдачи и аннулирования лицензий на использование природного объекта, на выбросы и стоки в окру­жающую среду, на захоронение отходов и т.д.;

- специальные нормы, касающиеся ответственности за ущерб, причиненный природной среде, и подкрепляющие их методики расчета ущерба, основанные, в свою очередь, на разработанной системе оценки природных ресурсов и объектов, включая не толь­ко их хозяйственную, но и экологическую, рекреационную и эсте­тическую ценность;

- систему применения штрафных санкций за нарушение эколо­гических правовых норм;

- нормы уголовного права об ответственности за нарушение экологических правовых норм.

По мнению ТА. Акимовой и В.В. Хаскина, правовую структуру следует дополнить определенной ориентацией судебной системы и процессуальными нормами. Детализацию права необходимо ориенти­ровать на внедрение экологических компонентов в экономику, причем на макроэкономическом уровне. Экологические законы должны быть законами конкретного прямого действия, а не всеохватными и много­словными, как некоторые законы советского времени.

Дата добавления: 2014-01-04