Новые организационные формы учебных заведений

Образование традиционно считается сферой преимущественно государственных интересов, поскольку именно государство формирует эту сферу, определяет условия ее функционирования и основные направления развития, предоставляет общественные ресурсы для ее деятельности, обеспечивает гарантии доступности образования для населения. До недавнего времени в Российской Федерации это выражалось в наличии исключительно государственной системы образования, причем централизованно управляемой государством же. Создание негосударственного сектора эту ситуацию, в целом, не изменило.

Формирование гражданского общества в совокупности с рыночными отношениями поставило сферу образования в новые условия функционирования. Первоначально эти условия оценивались как последовательное усиление роли общественной составляющей в управлении образованием и развитие и углубление автономии образовательных учреждений. Предполагалось, что роль государства в управлении системой образования должна снижаться, а его функции в этой части—передаваться общественным институтам и самим образовательным учреждениям.

Реализация этих положений привела к необходимости определения этих функций, объемов их передачи от государства к субъектам, на которых бы возлагалось их исполнение, а также порядка, сроков передачи и определения направлений взаимодействия государства с общественными организациями и образовательными учреждениями в новых изменившихся условиях.

Традиции и инерция централизованного государственного управления привели к тому, что решения в этой области приняло на себя государство в лице органов управления образованием.

Проблемы совершенствования управления были включены в государственные программы и планы мероприятий по модернизации образования. Следует отметить, что так было практически всегда, поскольку проблемы совершенствования управления образованием относились и относятся к числу приоритетных направлений государственной политики в сфере образования. И практически всегда их решение основывалось на перераспределении функций управления между уровнями и субъектами, включая в большей или меньшей степени общественную составляющую. В результате централизованное начало в управлении образованием не только не сократилось, но, по некоторым оценкам, наоборот, усилилось по следующим основным направлениям:

• дальнейшей централизации финансирования, причем не только бюджетного;

• последовательного сокращения пределов самостоятельности образовательных учреждений в имущественных отношениях;

• ликвидации налоговых льгот для образовательных учреждений.

Как ни парадоксально, но усиление централизации сопровождается последовательным исключением из законодательства положений о государственных гарантиях приоритетности образования, т. е. снижением ответственности государства за образование. Более того, разрабатываемые в настоящее время подходы к модернизации образования предусматривают дальнейшее сокращение сферы ответственности государства.

Основным направлением государственной политики в образовании становится распространение на эту сферу рыночных отношений. В подтверждение этому можно сослаться на ряд положений Федеральной целевой программы развития образования.

В частности, цель политики модернизации образования в среднесрочной перспективе в Программе определена как обеспечение конкурентоспособности России на мировом уровне, а ее достижение может быть обеспечено за счет оптимального соотношения затрат и качества в сферах образования и науки. В рамках Программы решаются задачи повышения ориентации системы образования на рынок труда (не на потребности населения!), перехода на нормативное финансирование образовательных учреждений (приближение финансирования по форме к оплате образовательных услуг—модель ”образование как товар“). В основу модернизации образования, таким образом, закладываются в первую очередь экономические подходы. Управленческий аспект решения программных задач состоит в определении рационального (правильного, оптимального и т. п.) распределения функций между государством, обществом и образовательными учреждениями (организациями).

В зависимости от направления перемещения функций можно рассматривать несколько ”базовых“ вариантов построения системы управления образованием:

• демократизацию—усиление роли общественных институтов при сокращении степени вмешательства государства;

• централизацию—усиление государственного начала в управлении образованием при соответствующем сокращении участия общества в управлении образованием;

• автономизацию—расширение пределов самостоятельности образовательных учреждений и (или) организаций.

Следует понимать, что приведенные варианты являются довольно условными и могут комбинироваться друг с другом. Например, демократизация управления может сопровождаться автономизацией, поскольку может реализовываться через усиление позиций общественных форм управления учебным заведением. Централизация может сопровождаться демократизацией в условиях формирования государством общественных органов управления образованием.

Очевидно, что на разных исторических этапах развития образования преобладали разные направления его реформирования или модернизации (совершенствования). В настоящее время развитие общества находится на путях демократизации, по крайней мере, именно таково официально заявленное направление развития.

Соответственно в образовании можно было бы ожидать развития процессов демократизации, связанных с передачей государственных функций управления и контроля общественным объединениям граждан, профессиональным ассоциациям, студенческим сообществам и т. п. Но, как уже указывалось выше, имеет место процесс усиления централизованной составляющей управления, хотя и рассматриваются вопросы формирования общественных органов управления образованием, в частности—попечительских советов.

Связывается это, главным образом, с тем обстоятельством, что для обеспечения функционирования системы образования выделяются государственные и муниципальные ресурсы, ответственность за расходование которых несут соответствующие государственные и муниципальные органы управления. Естественно, что и распоряжение ресурсами эти органы оставляют за собой. А это в свою очередь приводит к сокращению пределов самостоятельности образовательных учреждений в экономической сфере, что в настоящее время и наблюдается.

Разумеется, в таких условиях сложно говорить об инициативе в сфере экономики образования, рациональности и повышении эффективности расходования ресурсов, экономии и пр. Для решения этих задач одним из направлений совершенствования управления образованием является расширение самостоятельности учебных заведений, но при условии изменения их статуса и передачи им ответственности за результаты своей деятельности.

До недавнего времени статус учебных заведений (точнее сказать— организационно-правовая форма) был ограничен: образовательную деятельность могли осуществлять только учреждения и, в части профессиональной подготовки, предприятия. Изменение Закона ”Об образовании“ существенно расширило этот круг, Распространив ”разрешение“ на все виды некоммерческих организаций. Однако различные виды некоммерческих организаций имеют свои особенности в части распоряжения имуществом, что не обеспечивает гарантий сохранения объектов государственной собственности в системе образования.

Поэтому в рамках процессов модернизации образования разрабатывались новые формы некоммерческих организаций, таких как автономное учреждение и автономная некоммерческая организация. Эти формы, по мысли разработчиков соответствующих предложений, должны при сохранении государственной собственности в образовании или без таковой решить ряд проблем автономности образовательных организаций, расширения их самостоятельности в распоряжении имуществом. В частности, речь идет об отмене для новых форм образовательных организаций сметного бюджетного финансирования и расширении их прав в распоряжении объектами собственности и денежными средствами при одновременном исключении субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам учебного заведения, зарегистрированного в ”новой“ организационно-правовой форме. Эти изменения, безусловно, должны отразиться и на системе управления и регулирования образования.

Обратившись к Закону ”О некоммерческих организациях“, нетрудно увидеть, что характерные черты образовательной организации определены, в основном, в виде повторения положений Гражданского кодекса и имеют как сходство, так и отличия от основных черт образовательного учреждения (табл. 4.2).

Из приведенного краткого перечня видно, что отличия между некоммерческой организацией и учреждением есть и они весьма серьезны: отношения собственности на переданное имущество, ответственность по обязательствам, банкротство и режим финансового обеспечения деятельности.

Дата добавления: 2013-12-13