Лекция 8. Финансы города

Лекция 8

Достижение целей и решение задач, стоящих перед местным самоуправлением, невозможно без наличия необходимых для этого финансовых ресурсов. Финансы города в условиях регио­нализации и локализации товарно-денежных потоков характе­ризуются обострением противоречий интересов городской по­селенческой общности, государства, банковского сообщества, градообразующих предприятий в сфере формирования доход­ной и расходной частей местных бюджетов.

Муниципальная экономическая политика включает муни­ципальную фискальную политику и налоговое регулирование. Это местная политика возмещения затрат (тарифы водо- и энер­госнабжения, уборка мусора и регулирование стоков; взносы), местные налоговые ставки, муниципализация и приватизация финансовых обязательств предприятий и учреждений.

Одним из принципов городского самоуправления является принцип соответствия материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям. Этот принцип по­лучил свое правовое закрепление в Европейской Хартии о мест­ном самоуправлении, Конституции Российской Федерации, за­конодательстве о местном самоуправлении.

Конституция Российской Федерации гарантирует экономи­ческую и финансовую самостоятельность местного самоуправ­ления, признает и защищает наравне с другими формами соб­ственности муниципальную собственность (статья 8). Статья 132 Конституции Российской Федерации предоставляет органам местного самоуправления самостоятельно формировать, утверж­дать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные на­логи и сборы. Этой же статьей предусмотрено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государствен­ными полномочиями сопровождается передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В качестве одной из гарантий местного самоуправления статьей 133 названо право «на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государ­ственной власти».

Наличие конституционных гарантий ресурсной обеспечен­ности местного самоуправления является фундаментом фор­мирования Финансово-экономической основы городского са­моуправления, необходимой и достаточной для его реальной самостоятельности при осуществлении собственных и передан­ных полномочий.

Для оценки обеспеченности городского самоуправления фи­нансовыми ресурсами решающее значение имеет вопрос, кто пользуется правом распоряжаться доходами местных бюдже­тов. В соответствии с законодательством право, формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов предоставлено органам городского самоуправления. Вместе с тем, непремен­ным условием обеспечения самостоятельности и собственной ответственности органов городского самоуправления является наличие в их распоряжении собственных доходов. Перераспре­деление средств производится в том случае, если собственные доходы оказываются недостаточными.

Поскольку местные бюджеты являются фундаментом бюд­жетной системы Российской Федерации, то они же образуют фундамент фискального федерализма. Это означает, что невоз­можно укрепить цивилизованные принципы фискального фе­дерализма на местном уровне, не укрепив и не улучшив всю си­стему федеративных бюджетных отношений.

Необходимо учитывать социальный аспект и политическую значимость укрепления городского уровня фискального федера­лизма. Дело в том, что именно в местных бюджетах сосредото­чена основная часть бюджетных расходов на социальную сферу. Современный механизм построения российских межбюджетных отношений в социальной сфере сформирован таким образом"что основные социальные функции (образование, здравоохранение, обеспечение жильем, выплата детских пособий, пособий по без­работице) переданы с федерального уровня на региональный, ас регионального - в ведение муниципалитетов.

Все это свидетельствует о том, что за годы рыночных реформ состоялось принципиальное перераспределение бюджетных ре­сурсов государства от федеративного уровня в пользу террито­риальных (региональных и городских) органов управления и внебюджетных источников. В организационно экономическом аспекте подобная перестройка бюджетного процесса называется «децентрализация бюджетной системы» государства.

По мере укрепления рыночных реформ на муниципальные бюджеты приходится все б6льшее число функций, ранее выпол­нявшихся федеральным бюджетом. Так, сегодня посредством му­ниципальных бюджетов финансируется две трети расходов кон­солидированного бюджета на образование, около двух третей затрат на жилищно-коммуналъное хозяйство, более половины затрат на здравоохранение и социальную политику.

В новом Федеральном законе «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерацию) в гл. 8 содержится достаточно подробное изложение основ мест­ных бюджетов, расходов и доходов местных бюджетов, вырав­нивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, финансовой помощи муниципальным образова­ниям.

Каждое муниципальное образование, в том числе городское, имеет собственный бюджет (местный бюджет).

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансиро­ванность местных бюджетов и соблюдение установленных фе­деральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, разме­рам дефицита местных бюджетов, Уровню и составу муниципаль­ного долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоя­тельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным

кодексом Российской Федерации.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, 'направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и суб­венции, Предоставленные для обеспечения осуществления орга­нами местного самоуправления отдельных государственных пол­номочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

Проект городского бюджета, решение об утверждении его, го­довой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муни­ципальных учреждений с указанием фактических затрат на их де­нежное содержание подлежат официальному опубликованию.

Расходы местных бюджетов осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федера­ции. Органы городского самоуправления ведут реестры расход­ных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования.

Органы городского самоуправления самостоятельно опреде­ляют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выбор­ных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномо­чия на постоянной основе, муниципальных служащих, работни­ков муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Осуществление городских бюджетов на финансирование пол­номочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации не допускается, за исключением случаев, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Собственные налоговые доходы местных бюджетов вклю­чают:

- доходы от местных налогов и сборов;

- доходы от региональных налогов и сборов;

- доходы от федеральных налогов и сборов.

На постоянной основе за местными консолидированными бюджетами в условиях 2005 г. закреплены следующие федераль­ные и региональные налоги:

- налог На доходы физических лиц (по нормативу 50 %);

- единый налог, взимаемый в связи с упрощенной системой налогообложения (60%);

- единый налог на вмененный доход для определенных ви­дoв деятельности (60 %);.

- единый сельскохозяйственный налог (30%);

- государственная пошлина (20%).

Помимо перечисленных выше так называемых закрепленных налоговых доходов; собственными доходами городских бюдже­тов являются местные налоги и сборы и не налоговые доходы.

В местные консолидированные бюджеты поступают по нормативу 100 %:

- налог на Имущество Физических лиц;

- земельный налог; - торговый сбор;

- транспортный налог.

Неналоговые доходы местных бюджетов включают в себя:

- средства самообложения граждан;

- безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспечен­нocти муниципальных образований;

- доходы отиспользования имущества, находящегося в му­ниципальной собственности;

- часть доходов от платных услуг, оказываемых учрежде­ниями, находящимися в ведении органов местного само­управления, и часть прибыли муниципальных предпри­ятий;

- штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом Отнесено к компетенции Органов местного самоуправления;

- добровольные пожертвования;

- иные поступления в соответствии с федеральными зако­нами, законами субъектов Российской Федерации и реше­ниями органов местного самоуправления.

Под средствами самообложения Граждан понимаются разо­вые платежи граждан, осуществляемые для решения конкрет­ных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине {равным для всех жителей муниципального образования, за ис­ключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 процентов от общего Числа жителей му­ниципального образовация и для которых размер платежей мо­жет быть уменьшен.

Вопросы введения и использования разовых платежей граж­дан решаются на местном референдуме (сходе граждан). Сле­дует отметить, что Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерацию> (статья 7 пункт 4) устанавливает ограничения: в среднем по субъекту Российской Федерации за муниципальными образованиями должны быть закреплены доли следующих федеральных на­ логов:

- подоходного налога с физических лиц - в пределах не ме­нее 50 %;

- налога на прибьль организаций - в пределах не менее 5%;

- налога на добавленную стоимость -в пределах 1 0%;

- акцизы на спирт, водку, ликероводочные изделия - в пре­делах не менее 5 %;,

- акцизы на остальные виды подакцизных товаров - в пре­делах не менее 1 О %.

Эта норма не дает органам местного самоуправления никаких гарантий, поскольку для разных муниципалитетов могут быть установлены разные нормативы отчислений. Средний по субъекту Российской Федерации норматив может быть соблюден при зачислении в бюджет одного муниципального образования 100 % соответствующих доходов, а в бюджет другого - О % доходов.

Безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов включают в себя трансферты (дотации), субвенции и средства, передаваемые по взаимным расчетам. Трансферты (дотации) передаются в бюджеты муниципальных образований в целях межбюджетного выравнивания без целевого назначения. Суб­венции передаются в местные бюджеты на конкретные цели и на определенный срок; в случае не использования их по целе­вому назначению в установленный срок подлежат возврату в со­ответствующий бюджет. Средства по взаимным расчетам пере­даются в местные бюджеты на возмещение затрат, связанных с увеличением расходов или уменьшением доходов, вызванных ре­шениями оpгaнов государственной власти, принятых в течение бюджетного года и Не учтенных при формировании бюджета.

В доходы городских бюджетов зачисляются субвенции, Пре­доставляемые:на осуществление органами местного самоуправ­ления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Фе­дерации.

Общие требования к порядку определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципалитета (бюджетов город­ских округов) и методике распределения дотаций из региональ­ных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) устанавливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Использование при определении Уровня расчетной бюджет­ной обеспеченности показателей фактических доходов и расходов за отчетный период 'Или показателей, прогнозируемых на плановый период, доходов и расходов не допускается.

Распределение дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципалитета утверждается законом субъекта Рос­сийской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных про грамм и про­ектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального раз­вития.

Отбор инвестиционных программ и проектов, а также муни­ципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, осуществляется в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требовани­ями Бюджетного Кодекса Российской Федерации.

Распределение субсидий из фонда муниципального развития между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

В целях предоставления бюджетам муниципальныx образо­ваний субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных обра­зований в составе расходов бюджета субъекта Российской Фе­дерации может быть образован фонд софинансирования соци­альных расходов.

Целевое назначение, условия предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются законом субъекта Россий­ской Федерации.

Отбор муниципальных образований, которым предоставля­ются указанные субсидии, и распределение указанных субси­дий между муниципальными образованиями осуществляются по единой методике, утверждаемой законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российскои Федерации.

В случаях и порядке, предусмотренных федеральными зако­нами и законами субъекта Российской Федерации, бюджетам муниципальных образований может быть предоставлена иная финансовая помощь из федерального бюджета и бюджетов субъ­ектов Российской Федерации в формах, предусмотренных Бюд­жетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии с федеральным законом о федеральном бюд­жете на очередной финансовый год в фонд муниципального раз­вития и фонд софинансирования социальных расходов могут за­числяться субсидии из федерального бюджета.

Муниципальные образования вправе привлекать так же и за­емные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями феде­ральных законов и иных нормативных правовых актов.

По существу, пределы самостоятельности местного само­управления в части формирования доходов бюджетов огра­ничены только теми налоговыми доходами, которые органы местного самоуправления вправе самостоятельно вводить и по которым вправе устанавливать ставку, порядок и сроки уплаты (то eсть имеют право регулировать объем налоговых доходов), и неналоговыми доходами.

Способом регулирования доходов местных бюджетов явля­ется предоставление органами местного самоуправления дополнитeльныx налоговых льгот. Органы местного самоуправления вправе предоставлять дополнительные льготы по налогам в ча­сти, зачисляемой в местные бюджеты, в соответствии с законо­дательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Закрепленныe налоговые доходы отличаются от регулирую­щих по степени надежности. Первые, в отличие от вторых, за­креплены за местными бюджетами на долговременной основе. Нормативы отчислений в городские бюджеты по регулирующим доходам могут пересматриваться органами государственной вла­сти. Такая ситуация осложняет для органов местного самоуправ­ления процесс среднесрочного и долгосрочного планирования развития муниципального образования.

Проблема роста экономической эффективности местного налогообложения образует составную часть проблемы поли­тики экономического роста и повышения эффективности вла­сти на всех уровнях ее функционирования. Вместе с тем обе­спечение повышения экономической эффективности местного налогообложения предполагает наличие необходимых для этого системы организационно-экономических и финансово-эконо­мических предпосылок. Здесь важно создание такой финансово-­экономической базы, которая могла бы на деле обеспечить ре­альную самостоятельность населения и создаваемых им органов муниципальной власти в решении экономических вопросов в пределах предоставляемой федеральными и региональными ор­ганами власти самостоятельности и компетенции.

Столь же важное значение для определения резервов роста ЭКОН9мической эффективности местного бюджета имеет разде­ление муниципального бюджета на бюджет по решению вопро­сов местного значения (обязательные и добровольные полно­мочия) и на бюджет по реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного са­моуправления.

Однако в последние годы собственные доходы местных бюд­жетов значительно сократились. Сокращение основных источ­ников формирования местных бюджетов в 2001-2003 гг. про­изошло прежде всего в связи с упразднением местного налога на содержание жилищно-коммунального хозяйства и объектов социально-культурной сферы (поступления от которого состав­ляли около 18 % всех налоговых доходов местных бюджетов и98 % поступлений от местных налогов), централизацией НДС(ранее - 12 % налоговых доходов местных бюджетов), а также со снижением муниципальной ставки налога на прибыль орга­низаций с 5 до 2 %, а затем и ее полным сокращением. Вместе с тем далеко не повсеместно исполнялись требования Федераль­ного закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» о закреплении за местными бюджетами на постоянной основе долей федеральных налогов, распределен­ныx между бюджетами разного уровня, - налога на прибыль ор­ганизаций, налога на доходьi физических лиц, НДС и акцизов. При существующей системе закрепления доходов между уров­нями бюджетной системы свыше 95 % муниципальных образо­ваний дотационны.

Органы местного самоуправления не располагают достаточ­ными для обеспечения нормальной жизнедеятельности населе­ния средствами. Из 12215 муниципальных образований, существующих ныне до преобразования системы муниципальных образований и формирования новых муниципалитетов, не менее трети не имеют основных объектов муниципальной собственно­сти (а в 2000 из них отсутствуют даже местные бюджеты: в ряде субъектов Федерации муниципальные нужды финансируются по сметам расходов).

Пределы самостоятельности муниципалитетов в процесс е фи­нансового стимулирования развития местного хозяйства отра­жаются в рамках договорных отношений с предприятиями раз­личных форм собственности. Например, муниципалитет может предоставить льготы по местным налогам и сборам. Но они для большинства предприятий и организаций малозначительны, так как местные налоги не превышают 4 % от общих налоговых платежей. Гораздо более важными являются платежи в местный бюджет по федеральным и региональным налогам. Здесь реше­ния принимают органы муниципальных образований при на­личии серьезных на то оснований. В этом же ряду можно отме­тить такой рычаг воздействия муниципалитетов, как ресурсные платежи. Начинает более эффективно работать институт муни­ципального заказа в соответствии с положением, утвержденным решениями городских дум. В условиях инфляционных процес­сов экономически весомо предоставление отсрочек по платежам в местный бюджет в течение года на срок до 6 месяцев. По своей сути это беспроцентный, кредит в объеме налогового платежа. Тем более важным является использование механизма инвести­ционного налогового кредита.

Важным инструментом повышения эффективности исполь­зования местных бюджетных средств становится муниципаль­ный заказ. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связан­ныx с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение ра­бот и оказание услуг оплачиваются за счет средств местного бюд­жета. Размещение указанного муниципального заказа осущест­вляется на конкурсной основе, за исключением случаев, когда размещение муниципального заказа осуществляется путем за­проса котировок цен на товары, работы и услуги или случаев за­купки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя.

Однако на практике порой исчезает конкурсный характер муниципального заказа. Например, в 2002 г. в Администрации г. Ростова-на-Дону было проведено 19 заседаний Комиссии по вопросам размещения закупок товаров, работ и услуг для муни­ципальных НУЖД, на которых было рассмотрено 259 обращений муниципальных заказчиков г. Ростова-на-Дону о согласовании закупок товаров, работ и услуг у единственного источника, что означает фактическое отсутствие конкуренции за муниципаль­ной заказ у производителей работ.

Основными принципами предполагаемого подхода к форми­рованию, размещению и исполнению заказов на поставку това­ров, работ и услуг для муниципальных нужд являются центра­лизация, унификация и автоматизация закупок путем создания единой структуры, про водящей торги и конкурсы в электрон­ном режиме.

На открытые электронные торги выставляются наиболее зна­чимые позиции, такие как: приобретение расходных материалов, медикаментов, ГСМ, приобретение оборудования.

Введение данной системы будет способствовать достижению следующих целей: оптимизации процесса планирования затрат, повышению открытости и гласности процесс а закупок, равному доступу всех претендентов к исполнению заказов, дополнитель­ной экономии бюджетных средств, усилению контроля за испол­нением муниципальных заказов.

Контроль за расходованием бюджетных средств и деятель­ностью муниципальных предприятий осуществляется и в рамках проводимого регулярно аудита. Мэрии утверждают перечень му­ниципальных унитарных предприятий, подлежащих обязатель­ной аудиторской проверке ежегодно уполномоченными ауди­торскими фирмами.

Финансы предприятий и организаций, находящихся на тер­ритории города, в широком смысле слова могут быть включены в финансы города (но не в муниципальные финансы). Финан­совый оборот является одним из показателей экономического развития города и его хозяйственного «веса». Так, дневной де­нежный оборот в г. Ростове-на-Дону в 300 раз меньше, чем в г. Москва.

Муниципальные образования Российской Федерации имеют возможность; используя свой административный и финансовый ресурс, оказывать поддержку предприятиям и организациям в привлечении инвестиций и других источников финансирования. Финансовая помощь, главная задача которой заключается в по­вышении социально-экономической эффективности конкрет­ных инвестиционных проектов и программ, может быть оказана при выполнении следующих функций:

- привлечение финансовых вложений из федерального и ре­гионального бюджетов посредством лоббирования участия му­ниципального образования в федеральных программах с исполь­зованием государственного инвестирования и в международных программах с участием федеральных властей (например, кон­версионные, экологические программы). В данном направлении особое значение имеет информированность соответствующих комитетов муниципального образования о проводящихся и го­товящихся федеральных и региональных программах, детальное знание структур бюджетов и объемов финансирования отдель­ных статей бюджетов. Необходимо отметить, что принципиально важным является инициативность администраций муниципаль­ного образования в выдвижении предложений по формирова­нию этих программ;

- разработка перечня целевых (адресных) программ муници­пального образования, имеющих первостепенное значение для развития муниципальных образований, и финансирование этих программ из местного бюджета. Перечню целевых про грамм, безусловно, должна предшествовать разработка комплексных планов, прогнозов и программ социально-экономического раз­вития муниципального образования, где будут расставлены при­оритеты развития;

- участие в создании хозяйственных товариществ и обществ (в частности, возможна передача прав на аренду земли и объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности в качестве вложений в уставный' капитал создаваемого предпри­ятия). Данная функция муниципального образования является одним из наиболее сильных механизмов для стимулирования инвестиций в приоритетные для развития региона и социальнозначимые отрасли, так как ставит муниципальное образование в равное партнерское положение с частными инвесторами;

- муниципальные внешние заимствования (выпуск муници­пальных облигаций, займов и других ценных бумаг), обеспечен­ные имуществом, находящимся в собственности муниципаль­ного образования, позволяют привлекать кредитные ресурсы для финансирования краткосрочных проектов муниципального об­разования. Использование внешних заимствований требует обе­спечения прозрачности бюджета и мер по формированию дове­рия к займам и облигациям муниципального образования;

- поручительство муниципального образования для предо­ставления кредитов предприятиям и организациям, которое мо­жет быть: поручительством под залог, когда муниципальное об­разование выступает гарантом возврата предприятием кредита, предоставляя в залог муниципальное имущество или имущество государственных предприятий, где есть доля муниципалитета.

Настоящий механизм в своих основах регулируется Федераль­ным законом «Об ипотеке (залоге недвижимости»> № 102-ФЗ, от 16 июня 1998 года; поручительством без залога, при котором муниципальное образование может предоставлять гарантии воз­врата кредита, обеспеченные средствами бюджета муниципаль­ного образования и внебюджетных фондов;

- налоговые льготы;

- льготы по аренде земли и иной недвижимости;

- продажа объектов недвижимости на льготных условиях (цена, отсрочка и рассрочка платежа);

- программы работы с иностранными банковскими струк­турами, с иностранными государственными структурами, с иностранными компаниями и корпорациями.

Пределы финансовой самостоятельности городов, определяются, таким образом, как внешними (федеральными и субфедеральными), так и внутренними факторами. Наряду с качеством и эффективностью самого местного самоуправления и деятель­ности органом муниципального управления важнейшим эконо­мическим фактором является уровень развития и структура эко­номики на территории Города.

Дата добавления: 2013-12-13