Процедура установления инвалидности

Установление инвалидности (то есть признание лица инвалидом) является полномочием РФ, которое реализовано путем принятия соответствующими федеральными органами государственной власти определенных нормативно-правовых актов.

Признание лица инвалидом осуществляется в рамках медико-социальной экспертизы. Закон «Об охране здоровья» признает медико-социальную экспертизу одним из видов медицинской экспертизы.

Медико-социальную экспертизу осуществляет система учреждений медико-социальной экспертизы (федеральные учреждения), порядок деятельности которых установлен приказом Минздравсоцразвития от 17.11.2009 №906.

Необходимо иметь в виду, что указом Президента РФ от 20.05.2012 Минздравсоцразвития преобразовано в Министерство здравоохранения и Министерство труда и социальной защиты населения. Функции по выработке политики в сфере медико-социальной экспертизы переданы Министерству труда и социальной защиты населения, что является принципиальным моментом, ибо разведены функции здравоохранения и проведения медико-социальной экспертизы как основания предоставления мер социальной защиты.

См. также Административный регламент по оказанию государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы, принятый приказом Минздравсоцразвития от 11.04.2011 №295.

Медико-социальная экспертиза рассматривается как государственная услуга. Заявителями выступают граждане РФ, а также иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории РФ.

Результат услуги — выдача справки об инвалидности и индивидуальной программы реабилитации инвалида. В случае отказа результатом услуги является письменный отказ. В случае, если предметом медико-социальной экспертизы является вопрос об инвалидности умершего — заключение о признании умершего инвалидом.

Оказывает услугу ФГУ Бюро медико-социальной экспертизы. Бюро медико-социальной экспертизы выступает нижним звеном в иерархии этих специализированных учреждений и учреждается из расчета 1 бюро на 70-90 тысяч населения. Как правило, бюро носит комплексный характер, однако также имеются и специализированные бюро, которые специализируются на отдельных видах экспертиз. Бюро выступают основным учреждением, осуществляющим медико-социальную экспертизу.

Второй уровень — Главное бюро, создаваемое в субъекте РФ и выполняющее двойкую роль. Во-первых, главные бюро выступают учреждением, проводящим медико-социальную экспертизу в сложных случаях (с использованием специального оборудования; когда требуется комплексная экспертиза и прочее). Во-вторых, главные бюро рассматривают жалобы на решения бюро.

Третий уровень — Федеральное бюро, находящееся в ведении Федерального медико-биологического агентства. Оно проводит наиболее сложные, уникальные экспертизы, а также экспертизы в отношении лиц, работающих в определенных сферах (например, атомная энергетика). Кроме того, Федеральное бюро рассматривает жалобы на решения главных бюро.

Самым распространенным способом обращения в бюро является направление гражданина на медико-социальную экспертизу медицинским учреждением.

В правилах экспертизы по установлению временной нетрудоспособности (предшествующая медико-социальной экспертизе) указано, что в случае, когда прогноз не благоприятный (нет оснований рассчитывать на восстановление), не позднее 4 месяцев с момента установления временной нетрудоспособности гражданин должен быть направлен на медико-социальную экспертизу. В случае благоприятного прогноза указанный срок может быть продлен до 10-12 месяцев (в зависимости от характера заболевания).

Помимо медицинских учреждений правом направлять на медико-социальную экспертизу обладают учреждения социальной защиты населения, пенсионные органы. Наконец, гражданин вправе обратиться и самостоятельно (когда ему отказано в выдаче направления).

Суть медико-социальной экспертизы заключается в оценке состояния здоровья с точки зрения наличия ограничений жизнедеятельности, в оценке степени ограничений жизнедеятельности, вызванного дефектами здоровья, и в определении набора мер социальной защиты, направленных на минимизацию ограничений жизнедеятельности для конкретного гражданина.

В ходе медико-социальной экспертизы устанавливаются определенные юридические факты. Во-первых, структура ограничения жизнедеятельности.

Приказом Минздравсоцразвития от 23.12.2010 №1013 утверждены классификации и критерии, которые используются при осуществлении медико-социальной экспертизы; в нем даны классификации и критерии основных видов нарушений функций организма и основных категорий сфер жизнедеятельности человека.

Функции организма (сенсорные, языковые и прочие) оцениваются с точки зрения их сохранности при помощи степеней (от 1 (незначительные нарушения) до 4 (значительно выраженные нарушения)). Каждая функция рассматривается отдельно на основании предъявленных медицинских документов, и количественно оценивается.

Затем анализируется, насколько нарушения функций влияют на способность жизнедеятельности в разных сферах:

· способность к самообслуживанию;

· способность к самостоятельному передвижению;

· способность к ориентации;

· способность к общению;

· способность к контролю за своим поведением;

· способность к обучению;

· способность к трудовой деятельности.

Выделяются 3 степени ограничения (устанавливаются отдельно по каждой сфере жизнедеятельности):

· первая — незначительная, когда, как правило, способность к жизнедеятельности в данной сфере сохранена, но требует большего времени, осуществляется в меньшем объеме, когда используются технические приспособления (внешняя помощь);

· вторая — внешние приспособления или посторонняя помощь обязательны;

· третья — способность полностью утрачена.

Вторым вопросом, решаемым в ходе медико-социальной экспертизы, является установление группы инвалидности.

С точки зрения правоприменения сложно руководствоваться степенями ограничения в то время, как требуется интегративный, комплексный критерий инвалидности лица. Выделяются три группы инвалидности:

· третья — самая «легкая»;

· вторая — «средняя»;

· первая — самая тяжелая.

Приказ Минздравсоцразвития содержит указания, какими должны быть ограничения в той или иной сфере жизнедеятельности, чтобы установить определенную группу инвалидности. Так, например, достаточно в одной из семи сфере иметь третью степень ограничения, чтобы иметь первую группу инвалидности; если есть хотя бы одна сфера с первой степенью ограничения, имеются основания для установления третьей группы инвалидности.

Группа инвалидности определяет набор мер социальной защиты, устанавливаемой данному лицу. Меры социальной защиты устанавливаются индивидуальной программой реабилитации (второй документ, наряду со справкой об установлении инвалидности, выдаваемый по итогам медико-социальной экспертизы). При этом некоторые виды социальной защиты законодательно привязаны к определенной группе инвалидности.

Далее, устанавливается время наступления инвалидности. Это важный с правовой точи зрения момент, поскольку время наступления инвалидности определяет момент возникновения права на меры социальной защиты. В условном «хронологическом векторе» есть несколько важных точек, имеющих правовое значение, и самой главной из них является момент установления инвалидности (момент признания лица инвалидом). Таковым является момент обращения лица (при том, что с момента обращения медико-социальной экспертизы проходит до 30 дней (срок для проведения экспертизы). Соответственно, все виды социальной защиты, которые можно «обратить в прошлое», предоставляются с обратной силой.

Моменту установления инвалидности предшествует момент наступления инвалидности. Это момент, когда фактически произошли нарушения здоровья, которые привели к соответствующим последствиям (потребность в социальной защите), например, несчастный случай (в отношении инвалидности в результате заболевания моменту устанавливается экспертизой). Этот момент важен, поскольку некоторые виды социальных гарантий предоставляются с момента наступления инвалидности. Соответственно, если этот момент требует экспертной оценки, это также входит в предмет медико-социальной экспертизы.

Следующий юридический факт — срок инвалидности.

Инвалидность — это состояние, которое может меняться и даже прекратиться. Как правило, инвалидность устанавливается на определенный срок. Срок, на который устанавливается инвалидность, зависит от группы инвалидности (первая группа — по общему правилу, инвалидность устанавливается на 2 года; вторая и третья группы — на 1 год).

По истечении срока инвалидности лицо должно пройти переосвидетельствование (группа инвалидности может быть сохранена, повышена, понижена, что отражается на предоставляемых мерах социальной защиты). Срок переосвидетельствования также устанавливается в ходе медико-социальной экспертизы, и он устанавливается до истечения срока инвалидности. В данном случае важны причины пропуска срока:

· если лицо обратилось вовремя, выдается новая программа реабилитации с новым набором мер социальной защиты;

· если срок переосвидетельствования пропущен по уважительным причинам (что также определяется учреждением медико-социальной экспертизы (кроме пенсионного обеспечения)), учреждение медико-социальной экспертизы установит право на новые меры социальной защиты с момента, когда гражданин должен был пройти переосвидетельствование (при этом уважительными могут быть самые разные причины; так, чаще всего, это состояние здоровья, отсутствие сопровождающего лица и прочее);

· если срок переосвидетельствования пропущен без уважительных причин, новые меры социальной защиты будут предоставлены с даты фактического обращения лица.

Переосвидетельствование необходимо для переоценки инвалидности, однако иногда состояние здоровья объективно не может измениться. Соответственно, предусмотрено несколько оснований для неопределенного срока. Во-первых см. утвержденный перечень заболеваний и дефектов: инвалидность на неопределенный срок устанавливается либо сразу же, либо не позднее 2 лет с момента установления инвалидности.

Во-вторых, инвалидность на неопределенный срок может быть связана не с неустранимыми заболеваниями и дефектами, но с отсутствием положительной динамики. В таком случае инвалидность на неопределенный срок устанавливается в течение 4 лет с момента первоначального установления инвалидности.

Лицо, которому установлена инвалидность без истечения срока вправе самостоятельно обратиться за переосвидетельствованием (например, в случае ухудшения состояния здоровья и, следовательно, появления более серьезного ограничения жизнедеятельности).

Далее, медико-социальной экспертизой устанавливаются причины инвалидности. Причины перечисляются в приказе Минздравсоцразвития, и каждая имеет свое правовое значение.

1. Общее заболевание. Это все случаи, кроме нижеперечисленных (например, когда не установлена соответствующая причинно-следственная при «потенциальном» трудовом увечье и прочее).

2. Трудовое увечье. Это результат нарушения целостности организма (увечье), которое прямо или косвенно связано с выполнением трудовых обязанностей.

Речь идет о лицах, состоящих в трудо-правовых либо гражданско-правовых отношениях, и есть причинная связь между выполняемыми трудовыми обязанностями и увечьем при условии, что договор, регламентирующий деятельность лица, предусматривает социальное страхование этого лица.

Правовое значение имеют время, когда произошел несчастный случай, обстоятельства несчастного случая и его последствия. Под временем понимается «рабочее время», то есть время, когда гражданин обязан выполнять свою трудовую функцию. Под обстоятельствами понимаются такие обстоятельства, при которых имеет место причинная связь между выполнением трудовых обязанностей и наступившими последствиями в виде несчастного случая, за исключением умышленных действий самого лица (поскольку используется механизм страхования). Среди последствий несчастного случая обязательным является утрата лицом профессиональной трудоспособности.

Когда речь идет о трудовом увечье как причине инвалидности в ходе медико-социальной экспертизы устанавливается причинная связь между нарушениями функций организма и утратой профессиональной трудоспособности, а также степень такой утраты в процентах.

Несчастный случай на производстве расследуется работодателем или иным субъектом, состоящим в соответствующих отношениях. Соответствующее заключение является основанием для признания несчастного случая несчастным случаем на производстве, а последствий в виде травмы — трудовым увечьем (или отказа в таком признании).

Основное правовое последствие трудового увечья — возникновение у лица права на соответствующее страховое возмещение в дополнение ко всем правам инвалида.

3. Профессиональное заболевание. Эта причина также связана с выполнением лицом трудовых обязанностей; последствия такие же, как и при трудовом увечье (поскольку страхование охватывает оба страховых риска).

Квалификация заболевания как профессионального требует дополнительный комментарий. Нормативные акты, посвященные установлению инвалидности понимают под профессиональным заболеванием заболевание, связанное с воздействием вредных производственных факторов, то есть заболевание, находящееся в прямой причинно-следственной связи с вредными производственными факторами, вытекающими их тех условий, в которых осуществляется трудовая деятельность лица.

Конвенция МОТ №121 устанавливает перечень профессиональных заболеваний. Эта конвенция не ратифицирована РФ, и поэтому долгое время стояла проблема несоответствия отечественного законодательства требованиям Конвенции МОТ. Так, отечественное законодательство исходило из того, что мало установления причинной связи между вредными производственными факторами и заболеванием, но нужен еще и особый вид работ. Соответственно, перечень в РФ был трехзвенный в отличие от двузвенного перечня Конвенции МОТ.

01.01.2012 «оригинальный» отечественный перечень был отменен, а с 27.04.2012 приказом Минздравсоцразвития был утвержден новый перечень, соответствующий требованиям Конвенции МОТ (ликвидирована зависимость от выполняемых лицом работ).

Расследование профессионального заболевания осуществляется в рамках специальной процедуры с участием работодателя и центра профпатологии (специализированное медицинское учреждение).

4. Инвалидность с детства. Это случаи, когда лица, которые к моменту освидетельствования или переосвидетельствования достигли 18-летнего возраста, но момент наступления инвалидности приходится до достижения ими 18-летнего возраста.

До достижения 18 лет ребенок, у которого установлена инвалидность называется «ребенок-инвалид» (все дети-инвалиды равны по правовому статусу (особая категория), и группы инвалидности и прочее не выделяются). По достижении 18 лет дети проходят переосвидетельствование, устанавливается группа инвалидности, степени ограничения; причиной же инвалидности признается инвалидность с детства.

Эти лица имеют право на особые меры социальной защиты, поскольку они, как правило, не осуществляли трудовую деятельность, а потому не могут претендовать на соответствующие «общие» меры социальной защиты.

5. Военная травма. Это ранение, увечье, контузия или заболевание, которое связано с выполнением обязанностей воинской службы.

6. Заболевание, полученное в период военной службы. Это все остальные случаи, произошедшие с военнослужащим, которые не могут быть отнесены к военной травме.

7. Последствие радиационных воздействий. Например, катастрофа на Чернобыльской АЭС, иные признанные (и, если таковые имеются, непризнанные) катастрофы.

Это единственная причина инвалидности, для которой причинная связь между заболеванием и радиационным воздействием устанавливается межправительственной комиссией (что является достаточно длительной процедурой).

Первоначально же таким лицам устанавливается «общее заболевание» в качестве причины инвалидности и только по получении результатов межведомственной экспертизы досрочно или при переосвидетельствовании) в качестве причины инвалидности указывается последствие радиационного воздействия. Соответственно, специальные права лица получают именно со второго момента, и ВС РФ признал правомерной такую последовательность.

8. Иные причины, установленные законодательством. Например, см. закон «Об иммунопрофилактике» (поствакцинальные усложенения); инвалидность «по зрению» и прочее.

В судебной практике также встречаются дела, оказывающее существенное воздействие на правоприменительную практику.

Ст. 58 ФЗ «Об основах охраны здоровья» устанавливает, что гражданин имеет право на независимую медицинскую экспертизу, в том числе, медико-социальную (то есть вне государственного бюро медико-социальной экспертизы), а инвалидность, согласно утвержденной процедуре, устанавливается лишь на основании решения бюро медико-социальной экспертизы.

См. определение КС РФ от 21.02.2008: КС РФ признал, действующая процедура установления инвалидности не противоречит Конституции РФ. Более того, право лица на независимую медико-социальную экспертизу может быть реализовано при обращении лица в суд с обжалованием решения бюро медико-социальной экспертизы (назначение судом соответствующей экспертизы в независимом учреждении). При этом такое решение независимой медико-социальной экспертизы не может быть «в чистом виде» положено в основу решения об установлении инвалидности.

Решение ВС РФ от 07.07.2007 о сроках принятия решения.

С момента обращения лица с заявлением в бюро медико-социальной экспертизы до момента вынесения решения должно пройти не более месяца. Далее главное бюро имеет 3 дня для передачи ему соответствующего дела (в порядке обжалования) и 30 дней для принятия собственного решения (аналогично — федеральное бюро).

ВС РФ указал, что нормы закона о порядке обращения граждан в государствнные органы не распространяются на бюро медико-социальной экспертизы, ибо это государственная услуга.

Определение ВС РФ от 08.05.2007.

Порядок признания лица инвалидом устанавливает, что гражданин предоставляет соответствующие медицинские документы, содержащие основаниях установления инвалидности. Если их недостаточно, бюро вправе назначить дополнительное обследование.

Дополнительное обследование осуществляется в медицинских учреждениях (до заключения медико-социальной экспертизы, требуется медицинское заключение). Медицинские же манипуляции возможны лишь с согласия пациента.

Если гражданин отказывается от дополнительного обследования, бюро выносит решение на основании предоставленных документов. Соответственно, противоречия в законодательстве нет.

Определение ВС РФ от 12.08.2010.

Вышестоящее бюро, осуществляя контроль, вправе провести повторную медико-социальную экспертизу (оно может даже понизить группу инвалидности). В то же время, если медико-социальная экспертиза признается законом «Об основах охраны здоровья» медицинской экспертизой, требуется согласие «пациента».

ВС РФ обосновал отсутствие противоречия в регулировании тем, что медико-социальная экспертиза не является медицинским вмешательством, а потому нормы о правах пациента не действуют в этой части, и гражданин не вправе отказаться от повторной медико-социальной экспертизы (и группа инвалидности может-таки быть изменена (она изменяется с момента вынесения повторного решения)).

Дата добавления: 2013-12-14