Основні ознаки держави загального добробуту

План

1. Історичні аспекти взаємодії бюджетно-фінансових і політичних інститутів. Пряма і представницька демократія.

2. Демократична і диктаторська (авторитарна) моделі управління державними фінансами: порівняльна характеристика.

3. Бюрократія та її роль в управлінні державними фінансами.

В підвалинах суспільного ладу західних країн закладені чотири фундаментальні цінності: ринкова економіка, плюралістично-представницька демократія, правова держава і громадянське суспільство.

Упродовж усього трансформаційного періоду проблема вибору оптимальної стратегії розвитку України є, без сумніву, визначальною у виборі засобів, механізмів та спрямованості практичних кроків реформування. Відсутність чітких уявлень щодо сутнісних ознак задекларованих суспільних орієнтирів – демократії, ринкової економіки, соціальної держави, належного розуміння системи їх зв’язків та взаємообумовленостей суттєво гальмують темпи суспільних перетворень, зумовлюють непослідовність та фрагментарність у проведенні реформ. В зв’язку з цим, надзвичайно важливим в сьогоднішніх умовах є вивчення еволюції і становлення демократичних засад в управлінні державними фінансами.

Але спочатку трохи історії.

Анархія як форма безвладного суспільства являє собою ідеал для вільно мислячого індивіда. В умовах анархії відсутні будь-які інститути у формі законів, що регламентують людські дії. Таким чином, відсутніми є колективно затверджені правила. Кожен індивід може приймати індивідуальне рішення на власний розсуд - навіть у тому випадку, якщо інші члени суспільства вважають це рішення помилковим. Таким чином, ніхто не може зашкодити індивідові, скажімо, пофарбувати свої вхідні двері в зелений колір, якщо суспільство вважає прийнятним для цього тільки червоний. Отож, анархія надає індивідам максимальну свободу дій.

Анархічне суспільство можна відстоювати, керуючись ба­гатьма мотивами, наприклад, етичними. Проте з економічної точки зору відсутність держави породжує ряд негативних наслідків, оскільки в такому суспільстві неможливо втілити спільні інтере­си. Досить часто у суспільстві без держави індивідам надзвичайно важко прийти до спільної думки при досяг­ненні спільних інтересів. Завжди існує небезпека того, що аут­сайдер буде використовувати благо, не здійснюючи затрат на його виробництво.

З огляду на ці обставини, заснувавши державу, індивіди могли б значно поліпшити своє становище. Таким чином, можна стверджувати, що основна мета заснування держави полягає не в цілковитому підкоренні кожного індивіда державній владі, а в упорядкуванні анархії.

Демократія (від грецького demos - народ і cratos - влада), як одна із форм державного правління, набуває значного поширення у світовій практиці. Демократія є формою державно-політичного устрою суспільства, що ґрунтується на визнанні народу джерелом влади, послідовному здійсненні принципу рівності і свободи людей, їх реальної участі в управлінні справами держави і суспільства.

Ще за кілька століть до нашої ери давньогрецький філософ Арістотель розумів, що завжди були, є і будуть три основні типи державної влади: монархія, аристократія і демократія, тобто влада одного, влада небагатьох і влада більшості. Проте сам же Арістотель застерігав, що ці три типи влади легко можуть трансформуватися у спотворені форми: монархія – в тиранію (жорстке безконтрольне владарювання), аристократія – в олігархію (владу вузької групи політиків-товстосумів), а демократія – в охлократію (тобто владу юрби).

Проте демократичний ідеал продовжує залишатися одним з найпривабливіших і, водночас, найсуперечливіших політичних ідеалів сьогодення. Демократи переконані в тому, що люди мають здатність до самоврядування або ж їх можна навчити цьому мистецтву; а їхні опоненти вважають, що люди надто нерозумні і ниці, щоб правити мудро. Вони мусять підкорятися або вищим прошаркам суспільства (аристократії), або ж абстрактним принципам (таким як розум, справедливість, закон, право тощо). Жан Жак Руссо з цього приводу песимістично зазначив, що “ця форма правління (демократичний устрій) більше годиться для янголів, аніж для людей”.

Усі, хто вивчав науку самоврядування, починаючи від Арістотеля до науковців наших днів, намагалися визначити ті умови, за яких можна найбільш успішно розвивати демократію. Скажімо, Жан Жак Руссо стверджував, що це залежить від особливих умов, таких як маленька держава, громадяни якої добре знають один одного, гранична простота поведінки, рівність рангів і таланту, суворість життя та звичаїв - умов, що їх навряд чи можна знайти десь, окрім жменьки штучно створених маленьких суспільств, таких як міста-республіки та сільські общини, гідні стати поруч з іще простішим світом античної Греції або щойно народженої Європи. За наявності таких умов демократія здається майже неуникною; за їх відсутності - ані інституції, ані договір, ані конституція не в змозі зберегти її. Якщо керуватися такими стандартами, сучасне масове суспільство виявиться надзвичайно несприятливим середовищем для розвитку демократії.

Йозеф Шумпетер наголошує на такій умові ефективності демократичного механізму: "Переваги демократичної форми правління виявляються повністю лише тоді, коли всі впливові верстви будуть практично одностайні..." Там же, де суспільство розколене на ворожі табори, демократія функціонує неефективно. Якщо ж з'являються проблеми, які виключають будь-який компроміс, демократичний механізм взагалі може зупинитись. Тобто, можна стверджувати, що демократія – це, перш за все, система, орієнтована на умови злагоди та однорідності суспільства. А там, де існує потреба об'єднання різнобічних, а то і непримиримих позицій, вона є неефективною. Системою вирішення конфліктних ситуацій, за Й.Шумпетером, є жорстка централізована влада. Між цими двома екстремальними позиціями, очевидно, і знаходиться той оптимальний механізм управління фінансами, який найкраще підійшов би для вітчизняних умов політичної конфліктності: досить сильна та морально стійка влада, щоб відмовити корисливим інтересам і самій вберегтись від спокуси використати привілейоване становище, та, одночасно, досить гнучка й орієнтована на людину, щоб скористатись перевагами демократії, децентралізації та індивідуальної ініціативи.

Світова історія засвідчила доцільність і необхідність існування демократії як форми управління в сучасному суспільстві.

Проте демократії не слід ототожнювати з поняттям "громадянського суспільства", тобто з ситуацією, коли люди можуть творити багато незалежних від держави спілок. Звичайно, демократія іде в парі з громадянським суспільством, але воно існувало у низці країн Західної Європи ще в XIX столітті перед запровадженням масової демократії. Так само демократії не варто ототожнювати і з правовою державою, альтернативою до якої є поліцейська держава. Демократію, зазвичай, супроводжувала правова держава, але вона існувала у згаданих країнах Західної Європи ще перед запровадженням масової демократії. Таким чином, те, що ми називаємо “демократією”, по суті є поєднанням трьох механізмів: демократії як особливого способу набору та відкликання керівників, громадянського суспільства та правової держави. Демократія не може стабільно існувати без громадянського суспільства і правової держави, проте вони (принаймні за певних обставин) можуть існувати без демократії.

Демократія як суспільне явище пройшла складний і багатовіковий шлях свого розвитку. Історично демократія мала багато типів, форм, особливостей вияву (громадська, племінна, антична, буржуазна, постіндустріальна тощо). Як засвідчив світовий досвід, “чистої” демократії не буває і не може бути взагалі. Завжди є конкретні форми її прояву. Однаковий режим може бути за різних форм правління та організації влади. Так, за формою правління Великобританія, Швеція, Норвегія, Данія – обмежені монархії, ФРН та Італія – парламентські республіки, США і Франція – президентські республіки, але державний і політичний режим у цих країнах один і той самий – демократія. І навпаки, в країнах з однаковою формою правління політичний режим може бути різним. Парламентська республіка як форма правління утвердилася в багатьох країнах, але панівний політичний режим у них різний – від демократії у її класичному вигляді до звичайного фашизму.

Деякі дослідники звертають увагу на те, що існує так званий “парадокс демократії”, який полягає в тому, що держава як знаряддя забезпечення інтересів приватних осіб, організованих у певну спільноту, виявляється ворогом прав особи.

Навіть у країнах із розвиненою демократією спостерігається криза довіри до демократичних інститутів влади. Так, за даними соціологів, значна частина англійців сьогодні незадоволені системою правління. Таку ж думку висловлюють і 2/3 опитаних американських громадян. На початку третього тисячоліття тільки 16% американців довіряли федеральному уряду, 15% - Конгресу, 13% - профспілкам, 17% - релігійним інститутам, 19% - великому бізнесу, 32% - Верховному суду, 33% - армії. Однак варто зазначити, що при цьому населення демократичних країн виступає не за скасування демократичного режиму, а за його реформування, і недовіру висловлює не демократичному режиму в цілому, а конкретним урядам, іншим органам державної влади, які здійснюють керівництво країною, вирішують соціальні проблеми. У західних демократіях дискусії щодо майбутнього соціальної держави - це дискусії не про факт існування такої держави, а про те, у якому напрямку повинне розвиватися демократичне, справедливе суспільство, яке надає усім рівні можливості, створює гуманні умови життя, забезпечує людську гідність та розвиток особистості.

В світовій практиці виділяють дві основні форми демократії: пряма демократія і представницька демократія.

Пряма демократія – це така політична система, за якої кожен громадянин має право особисто висловити свою точку зору і голосувати по будь-якому конкретному питанню. Вона проявляється у виборі депутатів парламенту чи президента, при проведенні референдумів.

Функціонування прямої демократії яскраво спостерігається на рівні місцевих органів самоврядування в США, Канаді та Швейцарії (переважно при прийнятті рішень на основі результатів референдумів).

За умов представницької демократії громадянин здійснює суспільний вибір шляхом голосування за того чи іншого кандидата, передвиборчу програму якого він підтримує.

До найважливіших дійових осіб (суб’єктів) представницької демократії можна віднести всенародно обраних політиків, групи із специфічними інтересами та бюрократію.

Ця форма демократії є більш поширеною у світовій практиці, незважаючи на певні складнощі і недоліки, притаманні їй. Зокрема, виборче право може бути обмежене майновим цензом (як у Древньому Римі) чи цензом осідлості (як у деяких країнах Балтії). Для обрання кандидата може ставитися вимога відносної або абсолютної більшості. До того ж, на відміну від приватного, суспільний вибір здійснюється через певні проміжки часу і обмежений колом претендентів, кожен з яких пропонує свій пакет програм. Останнє означає, що виборець позбавлений можливості вибирати кількох депутатів: одного – для вирішення проблем зайнятості, другого – для боротьби з інфляцією, третього – з питань зовнішньої політики тощо. Він змушений обрати одного депутата, позиція якого не зовсім співпадає з його позицією. В сфері бізнесу це означало б купівлю товару “з нагрузкою”, тому виборець змушений з двох зол вибирати найменше.

В той же час, представницька демократія має і ряд переваг, зокрема вона успішно використовує вигоди суспільного поділу праці, тобто обрані депутати спеціалізуються на прийнятті рішень з окремих питань. До того ж, законодавчі збори організовують і спрямовують діяльність виконавчої влади, слідкують за втіленням прийнятих рішень в життя.

Надзвичайної ваги для державних фінансів набуло питання формування представницького органу і проблема виборчого цензу зокрема.

Ще в 1429 р. в Англії було видано закон, який вводив майнові обмеження у виборче право (скасовано лише в 1832 р.). Закон визнавав неправильним, що правом голосу володіли люди незначного достатку та закріплював його на майбутнє лише за тими, хто мав не менш, ніж сорок шилінгів річного доходу після сплати всіх податків. Як відмічав Уільям Петті, це навіть змушувало окремих осіб платити завищені податки, аби користуватись привілеєм участі у виборах. Тому до 1832 року право голосу в Англії мали лише 5% дорослого населення, а всі повнолітні мешканці графств чоловічої статі отримали його тільки в 1884 році, жіночої - в 1928 році.

У США на початку XIX століття виборче право в більшості штатів пов'язувалося з володінням нерухомістю або зі сплатою податків. На кінець ХІХ століття прямий майновий ценз було скасовано, хоча в деяких штатах від виборців вимагалося бути грамотним або сплачувати податки.

Що стосується інших країн, зокрема Іспанії, Бельгії, Нідерландів, то й тут умовою активного виборчого права був сплачений податок. Виборче законодавство, яке напряму пов'язувалось із фіскальною спроможністю особи, фактично було інструментом недопущення впливу на державні фінанси тих, хто податків не платить. У більшості держав ценз повністю було відмінено лише у XX столітті.

Між політико-владними структурами та державними фінансами в процесі усієї їхньої еволюції існував та продовжує існувати тісний взаємозв’язок. Зв’язок цей настільки сильний, що останнім часом науковці все більше починають говорити про так званий “феномен фінансово-політичної системи” – симбіоз владно-політичних і фінансових інститутів, які є невід’ємними одне від одного та можуть існувати на певному етапі розвитку суспільства лише у поєднанні. Перші забезпечують можливість функціонування фінансового механізму, який вимагає наявності певних владних повноважень і не може бути запроваджений без заходів державного примусу, другі - виступають фінансовою опорою діючого владного апарату, який потребує джерел фінансування.

Державні фінанси, безумовно, дислокуються в сфері взаємодії між господарською і політичною системами, між економікою і політикою. Пріоритет наукової постановки питання про взаємозв'язок між демократією, ринком і суспільною системою належить лауреату Нобелівської премії 1974 року Йозефу Шумпетеру. У праці "Капіталізм, соціалізм і демократія" (перше видання - 1942 р.) він аналізував сферу політики як ринок, на якому "політичні підприємці" цікавляться голосами виборців, а не їхніми доларами. З подібних уявлень почала формуватися й економічна теорія політики (есоnоmісs оf роlіtiсs), а також теорія суспільного вибору (рublic сhоісе thеоrу), в світлі яких державні діячі, політики, навіть прості виборці уподібнюються господарюючим суб'єктам, узагалі індивідам, що переслідують власні інтереси.

Між системою сучасної політичної демократії й державними фінансами як формою фіскально-бюджетного господарювання є спільні точки дотику, які проявляються в наступних моментах:

по-перше, у процесі боротьби за владу проводиться конкурентна боротьба за розпорядження фінансовими ресурсами держави. Конкуренція в сфері політичного контролю за державними фінансами має багато спільного з конкурентною боротъбою господарюючих суб'єктів, обидві форми конкуренції є гарантами проти неефективності, але жодна з них не є досконалою;

по-друге, фінансова політика уряду є одним із найсуттєвіших факторів його популярності у виборців. Популярність може виявитись лише в умовах вільного політичного ринку, подібно до попиту та пропозиції на ринку товарному. Завоювання популярності — далеко не просте завдання. За спостереженням американських соціологів, вимоги більшості виборців до фінансової діяльності уряду є поверхневими й несумісними: скорочення податків, але водночас збереження максимального обсягу соціальних видатків; обстоюючи високий рівень бюджетних видатків, багато хто вимагає викорінення марнотратства і неефективності. Тому маючи можливість проголосувати за будь-яку програму, вигідну з їх точки зору, не виключено, що виборці віддадуть перевагу економічно необгрунтованій програмі, запропонованій з популістських міркувань;

по-третє, сфера державних фінансів є середовищем для досягнення прагматичних компромісів між ефективністю, соціальною справедливістю і політичною реальністю. На цій основі складається конкурентна рівновага інтересів у загальносуспільному масштабі.Інакше кажучи, в умовах демократії рішення щодо напряму фінансової політики приймаються часом не в тиші кабінетів, а в метушні виборчих дільниць чи різноголоссі парламентських дебатів. Тому необхідним в такій ситуації є певний рівень зрілості та компетентності всіх учасників демократичного процесу, щоб реально прийняті рішення співпадали з теоретичними постулатами;

по-четверте, через процедури суспільного вибору й бюджетного процесу під демократичним тиском функціонує система соціальних допомог і трансфертів за рахунок бюджету, що перетворює державні фінанси в фактор добробуту для ринково незадіяних та економічно неактивних верств населення.

Автор класичної праці "Економічна теорія демократії" Ентоні Даунс (США) вважає, що теза Адама Сміта про економічну взаємозалежність між людьми на грунті самоінтересу (“Дай мені те, що мені потрібно, і ти одержиш те, що необхідно тобі…”) повністю поширюється і на сферу політики: “Доводи Сміта однаковою мірою застосовані й до політики. Ось чому ми приймаємо аксіому особистої вигоди як наріжний камінь нашого аналізу”. Заслугу Е.Даунса науковці вбачають у тому, що він поширив правила формування рішень у приватному бізнесі на урядову сферу.

Переваги сучасних західних демократій базуються на тому, що вони встановлювались еволюційно, органічно переплітаючись із історичними традиціями та політичними умовами. Адже демократію характеризують саме як еволюційно встановлену систему, що налаштовувалась століттями (наприклад, в США, Англії, Франції), політичний порядок в якій є результатом своєрідного “еволюційного відбору”.

З вищесказаного окреслюється висновок про те, що як ринковий порядок, так і політичний, встановити свідомим та цілеспрямованим шляхом, та ще й у короткі терміни досить складно. Тому можна говорити, що проблеми функціонування політичного й економічного механізму в Україні, і зокрема унікальність їх впливу на державні фінанси - значною мірою мають об'єктивний характер і зумовлені трансформаційними процесами.

Демократична і диктаторська (авторитарна) моделі управління державними фінансами: порівняльна характеристика.

Демократію часто визначають, дещо ідеалізуючи, як систему влади народу, хоча доцільніше окреслювати її у конкретних та емоційно нейтральних категоріях – як систему, в якій державну владу обирає і змінює загал виборців під час регулярних та автентичних виборів. Завдяки такому підходу легше аналізувати переваги й вади демократичного ладу, уникаючи небезпеки ідеалізації.

Відмінність демократичної та диктаторської (авторитарної) моделей прийняття фінансових рішень настільки вагома, що є підстави говорити про існування двох різних концепцій державних фінансів. Як одна, так і інша моделі мають свої переваги і недоліки.

За певних умов диктатура може бути більш ефективним способом управління державними фінансами. Зокрема, їй притаманні такі переваги, як стабільність фінансової політики, швидкість реагування, єдність, цілісність, стратегічна виваженість та своєчасність прийняття фінансових рішень тощо.

Однак загалом демократичний метод є більш прогресивним (особливо розглянутий на перспективу, у стратегічному вимірі) і таким, що забезпечує умови для ефективного розвитку суспільства (це підтверджується процесами зміни політичного механізму в посткомуністичних державах). Демократичній моделі прийняття колективних рішень притаманна гнучкість врахування соціальних пріоритетів, вона володіє потужним апаратом самовдосконалення, відповідає динамічним процесам прогресу соціуму та становлення людини.

Проте демократичний спосіб здійснення суспільного вибору має і свої недоліки, які особливо яскраво проявилися після розпаду командно-адміністративної системи. Основні вади демократичної моделі управління державними фінансами полягають у наступному:

· фінансові заходи, здійснювані урядом, часто являють собою не комплексно виважену та єдину за своєю ідеєю програму, а строкату сукупність багатьох складових, сформовану під впливом вимог і прагнень різних суспільних груп.

Загальновідомою є непередбачуваність та стрімкість розвитку політичної ситуації, зміни векторів політичних інтересів, на які повинен орієнтуватись демократичний уряд, щоб забезпечити собі підтримку. Недаремно прем'єр-міністра демократичного уряду часто порівнюють із “вершником, який більше заклопотаний тим, як утриматись в сідлі, ніж тим, куди несе його кінь”. “Обмеженою повинна бути будь-яка влада, але особливо демократична. Всемогутній демократичний уряд саме внаслідок необмеженості своєї влади стає іграшкою в руках організованих інтересів, тому що повинен догоджати їм, щоб забезпечити собі більшість”, - зазначав лауреат Нобелівської премії 1974 року Ф.А.Хайєк. Тобто, досить часто політики не приймають необхідних для країни, але важких рішень, боячись програшу на виборах або під тиском лобістських груп. Це може призвести до нагромадження проблем, а відтак - до кризи в усій країні, і найчастіше - до зростання бюджетного дефіциту й державного боргу.

Наявність даної вади демократії досить часто провокує появу політичних криз. Вони нерідко супроводжуються зміною уряду, що не може не відображатись на фінансовій політиці. Часта зміна урядів та окремих міністрів є досить звичним явищем і у державах з традиційно ринковою економікою. Так, у Франції за період з 1959 р. по 1993 р. змінилось 30 урядів (в середньому 1 рік і 4 місяці роботи); у Греції з 1974 р. по 1990 р. змінено 10 урядів; в Італії з 1947 р. по 1992 р. – 45 урядів; в Португалії з 1976 р. по 1991 р. – 13 урядів. Оскільки окремі аспекти діяльності кожного уряду ще протягом тривалого часу впливають на стан економіки та фінансів, це створює свого роду обмежуючі рамки для активної діяльності його наступників. Таке твердження є особливо справедливим стосовно формування фінансового законодавства, боргових зобов'язань держави, функціонування податкової системи. Для України також характерною є значна нестабільність політичних умов і часта зміна урядів зокрема.

Ще одним наслідком, що випливає із вище згаданого недоліку демократичної процедури, є несвоєчасність прийняття фінансових рішень, що особливо яскраво проявляється в бюджетному процесі на стадії прийняття бюджету.

Ця проблема взагалі позбавлена економічного змісту. В її основі знаходяться ідейні, а не економічні суперечності, різне бачення пріоритетів, тобто суб'єктивні чинники, “політична торгівля”, яка перешкоджає досягненню компромісу. Демократична процедура тут стає методом реалізації політичного тиску та пошуку вигоди. Тобто, в умовах парламентської конфронтації напрями та пропорції витрачання бюджет­них коштів не завжди відповідають суспільним інтересам і вимогам раціональності;

· іншою вадою демократії є те, що, користуючись свободою об'єднань, виникають певні групи тиску, “lоbbies” (лобісти), які прагнуть здобути для себе якнайбільше вигод. Усе це діється, звісна річ, під гаслом всезагального добра. Лобіюючі групи намагаються досягти індивідуальних вигод саме за допомогою одержання суспільних благ у натуральній формі, а не у вигляді грошових трансферів. Це відбувається з тієї причини, що перші, на відміну від останніх, завдяки властивим їм позитивним суспільним характеристикам спроможні привести до консенсусу при їх розподілі. Сказане можна підтвердити низкою прикладів:

• при затвердженні розміру державних витрат тиск лобі вчителів, спрямований на збільшення кількості вчительських місць і на надання додаткових асигнувань, скоріше дістане суспільну підтримку, ніж вимоги про збільшення заробітної плати вчителям;

• прагнення кораблебудівної промисловості одержати субвенції з метою збільшення заробітної плати тим, хто працює у даній галузі, дістануть меншу підтримку, ніж лобіювання асигнувань у такому ж обсязі, але тільки з метою будівництва кораблів для поліпшення берегової охорони країни;

• ініціативи сфери охорони здоров'я, спрямовані на розширення мережі лікувальних установ, будуть скоріше схвалені, ніж лобіювання представниками тютюнової галузі законопроекту про надання їм податкових пільг. Адже здоров'я пов’язане з більшою кількістю позитивних суспільних ха­рактеристик, ніж паління. Більше того, останнє асоціюється зі злом.

Депутати, в свою чергу, досить часто зацікавлені в активній підтримці з боку впливових виборців, адже це збільшує шанси їх переобрання на новий термін. Лобізм дозволяє вишукувати джерела фінансування передвиборної компанії і політичної діяльності. Отримання вигод лобістами (як грошових, так і не грошових) відоме в науковій літературі під назвою “економічної ренти”.

Вчені виділяють 4 основні групи лобістів, які функціонують в Україні:

- політичні (партії, рухи, блоки);

- соціальні (профспілки, громадські організації, асоціації);

- економічні (фінансово-промислові групи, галузеві комплекси, корпорації);

- регіональні (відстоюють інтереси регіонів та місцевої еліти).

В Україні надзвичайно великим є вплив економічних лобі при досить низькій активності соціальних і екологічних лобі;

· типовим явищем, характерним для представницької демократії, є також логроулінг або так звана “політична торгівля”, “обмін голосами” в законодавчоиу органі держави, тобто ситуативна домовленість про взаємні поступки у парламенті (logrolling (англ.) – “перекачування колоди”). Під цим терміном розуміють здатність різноманітних груп меншості взаємно підтримувати одна одну й перетворюватися за певних умов у більшість. Обмін голосами може здійснюватися у відкритій формі – при голосуванні з приводу тієї чи іншої пропозиції в парламенті або в прихованій формі – при об’єднанні передвиборних програм різних груп чи при схваленні пропозицій (рішень) у загальному пакеті. За прямої демократії обмін голосами неможливий через велику кількість учасників голосування, оскільки переговорні витрати в даному випадку є занадто великими. За парламентської демократії кількість учасників голосування у парламенті незначна, тому групи з певними інтересами мають у своєму розпорядженні різні комбінації можливостей обміну голосами.

Обмін голосами активно використовується в парламентській практиці демократичних держав, адже, якщо відсутньою є постійна більшість, то застосування логроулінгу є єдиною умовою прийняття будь-якого рішення;

· окремі дослідники до вад демократії зараховують також дію так званого “правила більшості”, коли прийняття рішень щодо колективного сектору (окрім “правила одностайності”), несе потенційну загрозу інтересам меншості. З цього приводу Дж.Б’юкенен писав: “Безперечно, суттю процесу колективного вибору за правилом більшості є примушування меншості до дій, які вона не може попередити і за збитки від яких не може вимагати компенсації”. Дж.Б’юкенен першим визначив, що колективна діяльність на основі правил, відмінних від умов одностайності, пов’язана із виникненням зовнішніх ефектів (екстерналій) для громадян, подібно до зовнішніх ефектів, що мають місце при ринковій взаємодії.

Проте, не зважаючи на наведені вище вади, в цілому демократична модель є більш прогресивною в порівнянні із диктаторською і, як засвідчила історія, більш поширеною у світовій практиці.

Зарубіжний досвід показує, що демократія є найбільш ймовірною у країнах, де існує продумана соціальна політика, а уряд поєднаний з громадянами так званим (у нас цей термін, на жаль, є зовсім не популярним) “соціальним договором”. Тобто, це означає, що населення справно платить податки на користь держави, а та під його ж контролем використовує їх за призначенням. Якщо ж джерелом отримання коштів державою не є податки з населення, а, скажімо, розпродаж природних ресурсів, то вона не відчуває залежності від податкоплатників на виборах, і це породжує певні зловживання та нецільове використання таких коштів з одночасним витрачанням значних сум на утримання репресивного апарату. Тут можна навести приклад нафтових країн Венесуели чи Нігерії. Пронизані корупцією, достатньо багаті, вони тратять величезні зусилля для збереження порядку і спокою в державі.

Вчені – дослідники демократичних засад функціонування державних державних фінансів – стверджують, що, якщо держава є настільки розвиненою в економічному відношенні, що готова поділитися доходами з населенням, і її громадяни отримують по шість тисяч доларів в рік, то демократія в такій країні є стійкою. Наприклад, в старій Швейцарії чи молодій Словенії не виникає ніяких проблем саме в зв’язку з досягненням такого рівня, в той час як в сусідніх зі Словенією бідніших балтійських країнах соціальні бурі не вчухають і по сьогоднішній день. При дев’яти тисячах доларів на одного громадянина в рік демократичний устрій є надзвичайно надійним і міцним. Народ вимогливо утримує уряд за рахунок податкових відрахувань і строго його контролює. Півтори тисячі доларів в рік вчені вважають нижньою межею надійності, зоною ризику, тому що уряд при цьому вже не залежить від податків, а отже і від волі виборців. Цей уряд більше заклопотаний тим, щоб по можливості максимізувати власну вигоду.

Демократія – це суспільний устрій, за якого у багатьох одразу з’являється можливість облаштувати своє життя в межах правової держави, яка про них турбується. Але ми повинні пам’ятати і про те, що зовсім поряд суспільство може підстерігати, розмахуючи плакатами і залізними прутами, спотворений варіант демократії – охлократія, тобто влада агресивної юрби, в якій багато знедолених людей, що втратили надію у краще життя. Тому не випадково сьогодні розвинені країни в першу чергу турбуються про те, щоб зробити своїх громадян багатшими і заможнішими, адже розуміють: і невдоволених стане менше, і в державі буде спокійніше.

Насамкінець варто зазначити, що справжня демократія набуває дієвості лише тоді, коли з теорії перетворюється на практику. І навпаки, її соціальна енергетика та конструктивізм зникають, коли вона сприймається як щось зовнішнє і недоречне у вирішенні повсякденних державних проблем, в тому числі і фінансових.

На світі не існує нічого досконалого. Демократія теж не є винятком. Але, попри наявні недоліки, вона несе в собі неперевершену цінність: при справжній демократії не буває зайвих людей. Цього ми і повинні прагнути.

Бюрократія та її роль в управлінні державними фінансами.

Важливою інстанцією (крім представницького законодавчого органу), котра формує вагомі фінансові рішення в державі, є бюрократичний апарат.

Походження терміну “бюрократія” бере свій початок від давньоримського “бара” – тканина, якою накривали стіл, де писали документи. Згодом, вже за часів держави франків, від цього слова утворилося “боро” – назва кімнати, де писалися документи. Пізніше формалізація влади призвела до посилення значення письмових документів у державному управлінні та піднесення ролі людей, які їх готували.

В українській мові термін “бюрократія” не має свого аналога з тієї причини, що в період формування централізованих національних держав у Західній Європі в ХV-XVII століттях в Україні були відсутніми соціально-політичні умови для бюрократичної діяльності, адже у козацький період історії в Україні так і не склалася бюрократія як відокремлена суспільна верства професійних урядовців.

У своїх класичних формах бюрократія виникла в країнах Західної Європи паралельно з посиленням державної влади. В процесі політичного протиборства з феодальною аристократією центральній владі в союзі з буржуазією потрібна була окрема адміністративна каста лояльних урядовців, незалежно від їх станового чи регіонального походження. Починаючи з ХІХ століття, державні функції значно розширилися, а завдання управління примножилися і ускладнилися до такої міри, що урядові структури усвідомили себе організаційним центром усього державного життя. Тоді і настала “зоряна година” бюрократії, котра усіма силами намагалася реалізувати прерогативи свого становища. В кінцевому підсумку, бюрократія західних країн сформувалася під знаком суспільних цінностей індивідуальної свободи, приватної ініціативи, ефективної держави. Та навіть за цих умов вона не уникла звинувачень у бездумності, інертності та безгосподарності.

Термін “бюрократія” в сучасному розумінні використовується в кількох значеннях. Він може означати систему управління, здійснюваного досвідченими фахівцями на довгостроковій основі згідно з установленими правилами. Набуваючи негативного забарвлення, цей термін може вживатися й у зв’язку з певними особливими хибами управління: марнотратством, неефективністю, формалізмом, зволіканням у вирішенні окремих питань.

Установленням першого значення, як еталонного, соціологія ХХ століття завдячує Максу Веберу, який зазначав, що “правління професійних експертів дедалі більше переважає в політичних системах будь-якого типу”. М.Вебер визначав бюрократію як систему управління, що має такі характерні риси: ієрархія (кожен службовець має чітко окреслене коло повноважень і є відповідальним перед вищою посадовою особою); безособовість (робота виконується згідно з установленими правилами, без свавілля і фаворитизму, щодо кожної дії робиться письмовий запис); безперервність (служба забезпечує оплату за повний робочий день, гарантує тривалий термін перебування на посаді і перспективу поступового підвищення); компетентність (службовців відбирають з огляду на їхні відповідні якості, їх навчають виконанню певних функцій, а доступ до інформації тримається під контролем). Усі ці характерні риси, взяті разом, як стверджував М.Вебер, підвищують до максимуму ефективність роботи управлінців і роблять бюрократію неуникним явищем для сучасних суспільств.

Проте останнім часом все гостріше постає питання стосовно того, чи насправді ті характеристики бюрократії, що їх М.Вебер визначав як сутнісні, підвищують ефективність роботи адміністрації, адже жорстка ієрархія здатна гальмувати передачу ідей та інформації на гору; звичка до дотримання правил може посилювати негнучкість; тривале перебування на привілейованій посаді може виплекати консервативні погляди. До того ж, вивчення чинних систем управління дозволяє припустити, що вони діють через мережу особистих стосунків, які скоріше сприяють успішному вирішенню справи, ніж заважають йому.

Зважаючи на вищесказане, можна стверджувати, що бюрократія – це є суспільно-політична і адміністративна група людей колективної дії, яка функціонує за власними внутрішніми закономірностями, породжуючи в зовнішньому соціально-економічному середовищі як позитивні, так і негативні ефекти.

Визначаючи роль бюрократії в управлінні державними фінансами, варто акцентувати увагу на тому, що між бюрократичними і ринковими принципами господарювання існує кардинальна розбіжність. Ринок є сферою змагання, динамізму і вільного вибору, тоді як бюрократія уособлює монополізм, стагнацію і примус. З цієї точки зору, суспільство буде динамічним рівно настільки, наскільки його економіка дотримується ринкових принципів господарювання за обов’язкового (одначе зведеного до мінімуму) функціонування бюрократії в системі соціального забезпечення.

На відміну від ринкових структур, що укомплектовують свої фінанси в процесі господарської діяльності на свій страх і ризик, бюрократія розпоряджається не власними, а суспільними фінансовими фондами. Остання обставина суттєво змінює мотивацію поведінки, і тому ефективність використання державних коштів значно понижується. Подібно до бізнесмена, бюрократ діє як максимізатор власної корисності, але, не маючи хисту й міри самоінтересу, властивого підприємцю, в принципі, не здатний забезпечити економічну вигоду на підприємницькому рівні. Та й сфера діяльності, режим використання коштів у нього зовсім інші. Вплив бюрократії на обсяги й ефективність витрачання бюджетних асигнувань і по сьогоднішній день залишається актуальною проблемою західної та вітчизняної фінансової науки та практики.

Значення однієї з центральних ідей праці А. Сміта "Дослідження про природу і причини багатства народів" справедливо відводиться словам: "Не з ласки різника, пивовара чи булочника розраховуємо ми на свій обід, а через їх піклування про власні інтереси". Американський економіст і соціолог Г.Таллок так перефразував це культове для економіки твердження: "Не з доброзичливості бюрократа одержуємо ми свій дослідницький грант або соціальну допомогу, а тому, що він переслідує свої власні, а не суспільні інтереси". Своєрідність соціального стану бюрократії полягає в тому, що, на відміну від більшості громадян в умовах вільного ринку, вона матеріально залежить від держави і, до того ж, функціонально інтегрована у владні структури.

Вагома роль бюрократії в суспільній діяльності не викликає сумніву. Зосереджена в державних відомствах і установах, бюрократія й на Заході є згуртованим, активним соціальним прошарком, який цілеспрямовано прагне максимізувати свої корпоративні вигоди у всеозброєнні професійної підготовки, адміністративного вишколу, інформаційних можливостей урядових структур. Разом з тим, як зазначає відомий американський учений-правознавець Л.Фрідмен, “бюрократія немисляча й незрима, вона керується інстинктом, висмоктує життєво важливі соки з економіки і повсякденними причіпками діє на зразок дріб'язкової тиранії”. Зрозуміло, що сила й влада бюрократії опираються на ті матеріальні ресурси й грошові фонди, котрими розпо­ряджається управлінський апарат. Зацікавленість у якомога більшому впливі, вимірюваному величиною контрольованих ресурсів, пояснює намагання бюрократії розширити державний сектор, посилити втручання в господарське життя, що, в кінцевому підсумку, супроводжується зростанням обсягів бюджетів.

На відміну від власника, споживача чи підприємця, чиновник не схильний надто задумуватись над проблемами ефективності. Дослідниками неодноразово висловлювались припущення, що функціонери від влади за самою природою державної служби не можуть володіти ефективним економічним мисленням. Для західних соціологів є зрозумілим, що функціональна слабкість бюрократії полягає в її статусі найнятих державою менеджерів, тоді як приватний бізнес опирається на ініціативну самоорганізацію й відповідальне самоуправління. Ще А.Сміт свого часу помітив, що урядові агенти вважають державні ресурси невичерпними, "вони не надають значення тому, за якою ціною купують і продають...". А.Сміт характеризує державного службовця непривабливими рисами: "Не тільки невідання і помилкова обізнаність, але й дружба, партійна ворожнеча та особисте невдоволення часто ведуть до неправильних дій цих чиновників". Бюрократ, розпоряджаючись витрачанням бюджетних коштів, особисто не зацікавлений у виборі найбільш економного варіанту. Тому не дивно, що бюрократія постійно є об'єктом палких нападів з боку представників різних поглядів, від класиків лібералізму й монетаризму до ідеологів соціалізму.

Словом, — рішучістю, проникливістю, підприємливістю, притаманними діловим людям, чиновництво не володіє. Тому бюрократію небезпідставно звинувачують у спричинюваній нею невідповідності складу й завищенні вартості державних видатків порівняно з істинними потребами суспільства в благах і послугах, а також у завищенні обсягів та неефективному витрачанні бюджетних коштів. Як свідчить статистика, чисельність керівників усіх рівнів в Україні зросла з 284 тис. чол. у 1991 році до 710 тис. чол. у 2001 році. Зараз їх чисельність становить більше 1 млн. чол. Відповідно, питома вага видатків на утримання органів державного управління в загальному обсязі видатків Державного бюджету України також зростає: з 1,9 % у 1995 році до 7,2 % у 2005 році.

За можливостями свого впливу, а також шляхом маніпулювання суспільною думкою в загальнонаціональному масштабі, бюрократія контролює сектор електорату набагато більший, ніж її власна чисельність, що в умовах розпорошення голосів може надавати апаратові вирішальну роль у визначенні обсягу й структури бюджетів, особливо місцевих. В основі такої поведінки лежать мотиви, названі Г.Таллоком "боротьбою за ренту". Використовуючи унікальну зручність своєї позиції у владних структурах, бюрократія через політичний вплив домагається додаткових переваг за рахунок суспільства, не говорячи вже про особисті привілеї, зумовлені належністю до бюрократичного стану (доступ до інформації, різного роду пільги тощо).

Теорія суспільного вибору, одним із основоположників якої є Дж.Б’юкенен, вказує на тісний взаємозв’язок між виборцями, законодавчою і виконавчою владою: законодавчі органи створюють виконавчі, а ті, в свою чергу, - численний апарат для виконання різноманітних державних функцій, які торкаються інтересів виборців. Таким чином, виборці, що проголосували за депутатів, потрапляють у безпосереднє підпорядкування до бюрократів.

Бюрократія, як правило, побоюється не невдоволення суспільства в цілому, а прицільної критики зі сторони груп з особливими інтересами, які легко можуть використати для цього засоби масової інформації. І навпаки, у випадку провалу їм можуть допомогти вийти із складного становища все ті ж групи з особливими інтересами, з якими вони тісно пов’язані. Зважаючи на своє особливе становище, бюрократія обслуговує, перш за все, інтереси різних ешелонів законодавчої і виконавчої влади. Чиновники не тільки реалізують уже прийняті закони, але й беруть активну участь у їх підготовці. Як справедливо зазначав Дж.Б’юкенен, періодичне оновлення законодавчих органів поєднується з відносною стабільністю основних ешелонів виконавчої влади.

Дослідження причин, джерел і наслідків існування бюрократизму, проведене вітчизняними вченими, дозволило виділити основні типи бюрократів. Тотальний бюрократ – це затятий прихильник апаратного стилю управління, захисник номенклатурного підбору, призначення і переміщення кадрів. Він професійно володіє методами апаратної роботи, знає таємниці номенклатурного процесу керівництва. Прихований бюрократ добре засвоїв методи діяльності бюрократів і форми приховування негативних результатів. Прихований бюрократ дотримується правил гри номенклатури, не допускає випадків порушення, живе в постійному побоюванні не розгнівити начальство. На словах прихований бюрократ – супротивник бюрократизму і навіть формально бореться з ним; реально ж він ніколи цього не робить. Це найбільш розповсюджений і небезпечний тип бюрократа, а боротьба з ним є тривалою і важкою. Співчуваючий бюрократ завжди наслідує номенклатуру, схвалює всі її вчинки. Такий бюрократ співчутливо ставиться до номенклатурного способу мислення і дій, апаратних методів роботи і є супротивником усього прогресивного. Бюрократ, який сумнівається, підозріло ставиться до номенклатури, її форм роботи. Він внутрішньо не приймає апаратний і командний стиль управління, ставить під сумнів його корисність і ефективність, однак, будучи людиною нетворчою, не шукає нових форм роботи, а використовує командний стиль управління. Значний інтерес становить також бюрократ, який реформується чи перебудовується. Під впливом нових умов і змін він швидко оцінює свої можливості. Це, в основному, молоді номенклатурні працівники, які розуміють, що корисніше самому перебудуватися і змінити власні методи роботи, ніж змінювати їх за ініціативою знизу. Боячись утратити посаду і привілеї, вони оперативно реформують свій стиль роботи. Основне питання полягає в тому, наскільки швидко і неупереджено ці фахівці трансформуються у творчих працівників.

Світова наукова думка постійно працювала над вирішенням проблеми підвищення ефективності роботи бюрократичного апарату.

Так, з метою скорочення масштабів бюрократичної ренти існували пропозиції формувати кошториси кожного державного відомства за рахунок конкретної групи податкоплатників. Цей задум полягав в ініціюванні боротьби з бюрократичними претензіями за допомогою самої бюрократії. В такому випадку баланс протилежних інтересів дозволив би обмежити державні видатки, а також уникнути невиправданого завищення податків. Однак, подібна пропозиція навряд чи була б реальною для здійснення. Часи ізольованих відомчих бюджетів і цільових податків уже давно минули.

Більш реалістичну новітність запропонував Дж.Б'юкенен. У відповідності з його ідеями, в західних країнах набуло розповсюдження надання суспільних благ та послуг за конкурсно-контрактною системою. Проведення подібних тендерів розраховане на суттєво нижчу вартість обслуговування саме тому, що, на відміну від марнотратних і нерідко корумпованих чиновників, менеджери приватних фірм особисто матеріально зацікавлені в економії коштів. Наприклад, у деяких штатах Австралії органи місцевого самоврядування не менше половини своїх бюджетів передають на конкурсній основі приватним фірмам. У Бразилії залучення до ремонту шляхів приватних підрядників економить 25% коштів порівняно з аналогічними затратами державних ремонтних організацій. У США підряди з приватними пожежними командами та компаніями з прибирання сміття обходяться у третину, а то й удвічі дешевше послуг відповідних муніципальних служб.

М.Фрідмен запропонував поширити спосіб недержавного забезпечення при збереженні бюджетного фінансування освіти в формі так званого “ваучерного проекту”. Суть його полягає в тому, що, замість безпосереднього фінансування шкіл з бюджету, місцева влада передає кошти для оплати навчання (ваучери) батькам, а ті оплачують навчання дітей у школах (приватних чи державних) за їх вибором. Розрахунок робиться на використання державних коштів у режимі приватної ініціативи. Породжуючи конкуренцію між школами за залучення якомога більшої кількості ваучерів, фінансування ваучерним способом за державні кошти зберігає соціальні гарантії на освіту при зниженні вартості навчання та підвищенні його якості. Адже при такій системі батьки й вчителі є вільними у виборі школи, методик та програм навчання. "Приватні кошти заміняють податки. Контроль відбирається у бюрократів і повертається тим, кому він належить”, — переконував М.Фрідмен про переваги ваучерів.

Ваучерний проект, розроблений М.Фрідменом у 1980 році, не затримався на стадії гіпотези. Експериментальне запровадження підтвердило його потенційні можливості. Так, надання освітніх послуг недержавними навчальними закладами поширене в Нідерландах, де дві третини учнів уже відвідують фінансовані державою приватні школи. У Чілі система ваучерів (індивідуальних грантів) дозволяє школярам навчатись у будь-яких школах (приватних чи державних), які отримують державне фінансування в залежності від кількості набраних учнів. У 1993 році успішно відбулась пробна ваучеризація шкіл у Пуерто-Ріко. Загалом, ваучерний проект можна оцінити як успішну інноваційну технологію підвищення ефективності бюджетних асигнувань на освіту паралельно з дебюрократизацією освітньої системи.

Соціологічний і політологічний аналіз функціонування державних фінансів під кутом зору приймання рішень в умовах демократії привів сучасних дослідників до висновку, що бюрократичні структури серйозно модифікують вибір громадянами-податкоплатниками обсягу й складу забезпечуваних державою благ шляхом голосування, впливають на зміст фінансового законодавства. Політики й бюрократи привносять у процес фіскально-бюджетного вибору елементи маніпуляції, інтриги, часом корупції, що меншою мірою властиве ринковому вибору приватних благ. Керуючись груповими корпоративними інтересами, бюрократія політично й матеріально зацікавлена в розширенні свого розпорядження над державними фінансовими ресурсами. Вдається це чи ні, більшою чи меншою є бюрократична рента, залежить від політичних технологій формування рішень, кон'юнктурного співвідношення соціально-політичних сил та економічних інтересів, морально-етичного рівня правлячих еліт.

Насамкінець варто зазначити, що перед молодою українською демократією постала та ж проблема, яку, звичайно з поправкою на епохи, свого часу вирішували західні демократії. Як свідчить світовий досвід, бюрократизм у будь-яких проявах був, є і, напевно, буде існувати, допоки буде існувати держава. Проте в сучасних умовах необхідно шукати ефективні засоби для зменшення наслідків його впливу на суспільство. З цією метою можуть бути корисними окремі рекомендації стосовно реформування та підвищення ефективності роботи органів державного управління в Україні, зокрема:

· конкурсний добір осіб на керівні посади і пропорційна відповідальність за порушення службових повноважень;

· контроль за результатами діяльності апарату управління і його періодична звітність про наслідки керівництва;

· заповнення декларацій про доходи і витрати посадових осіб і їх родин;

· прозорість діяльності керівників у засобах масової інформації;

· конструктивна критика опозицією дій влади;

· престижна заробітна плата в сфері управління;

· зміщення акцентів від участі в бюрократичній культурі, яка є основою управління в сучасній державі, до культури бюрократії, яка передбачала б для державного службовця набір морально-етичних норм і правил організації державної служби, а для пересічного громадянина – спосіб цивілізованого спілкування з органами державної влади.

Удосконалення системи виконавчої влади позитивно впливатиме на проведення інших радикальних перетворень у нашому суспільстві, і насамперед – на економічні реформи, особливо з тих питань, де велике значення мають форми та методи державного регулювання і контролю.

ТЕМА 4. ФІНАНСИ В СИСТЕМІ ЕКОНОМІКИ ДОБРОБУТУ.

Держава загального добробуту як продукт соціально-економічної філософії добробуту.

Масштаби і структура суспільного добробуту залежать від типу соціальної організації держави. З цього погляду держави поділяють на два види: соціалістична (“Від кожного за здібностями – кожному за працею”, тобто безпосередній виробник благ забезпечує індивідуальне і суспільне споживання) і трансфертна (держава збирає податки з ринкового сектору і перерозподіляє їх на користь певних соціальних груп).

Держава загального добробуту – це різновид трансфертної держави, котра цілеспрямовано фінансує державні програми на користь окремих груп населення (літніх, незаможних, дітей).

Свого роду економічною передумовою вчення про державу загального добробуту є економічна теорія добробуту (welfare economics). Теорія економіки добробуту – галузь економічної науки, що пропонує альтернативні оцінки заходів або цілих економічних систем під кутом зору певного етичного критерію добробуту. За іншим визначенням, “економіка добробуту є дослідженням матеріального благополуччя членів суспільства, взятих разом, у тій мірі, в якій на нього впливають рішення та дії приватних осіб і державних установ у залежності від змін економічного стану”. Це означає, що економіка добробуту забезпечує суспільний добробут при врахуванні недосконалостей ринку та необхідності державного втручання.

Економіка добробуту тим відрізняється від приватно-ринкового господарювання, що торкається матеріального інтересу суспільства як цілого, а не окремих осіб чи фірм. Зрозуміло, що на мікрорівні добробут створюється зусиллями людей, котрі всі сили віддають роботі або досягають успіху на ринку. Але з точки зору макроекономіки, проблема полягає в тому, що приватні і суспільні інтереси не завжди співпадають, і сама по собі ринкова економіка не вирішує деяких гострих проблем суспільного буття. Скажімо, у приватному секторі нічого аморального немає в тому, що підвищення добробуту одних людей супроводжується погіршенням матеріального стану інших. Проте на макрорівні, під кутом зору інтересів стабільності та соціальної гармонії всього суспільства подібна ситуація є не просто небажаною, вона є шкідливою і, навіть, соціально небезпечною.

Суттєвий вклад у розвиток фінансового аспекту теорії економіки добробуту внесли шведські економісти Кнут Віксель (1851 - 1926) та Ерік Ліндаль (1891 - 1960). Вони теоретизували такі її фінансові компоненти як справедливе оподаткування, обсяг і структура державних видатків під кутом зору ефективної алокації ресурсів між приватним і державним секторами. Концепція суспільних благ була використана ними для обгрунтування споживацького суверенітету щодо цього виду благ. Словом, усіма своїми гранями економіка добробуту торкається державних фінансів як інструмента алокації ресурсів, розподілу й перерозподілу доходів, джерела фінансування суспільних благ та соціальних трансфертів.

Наукові праці, що стали класикою нормативної теорії суспільного добробуту, вийшли з-під пера відомих теоретиків Вільфредо Парето, Артура Пігу, Поля Самуельсона, Дж. де Грааффа. Творці теорії економіки добробуту похитнули віру в чудодійну силу “незримої руки” та вікову традицію мати на увазі не людей, а багатство, не споживачів, а виробництво. Сьогодні вчення про добробут – одна із сфер інтелектуальної активності західних учених. Воно розвивається в широкому діапазоні від чистої теорії до практичних рекомендацій стосовно здійснення реальної соціально-економічної та фінансової політики, що не може не викликати схвалення і підтримки з одного боку, опору й намагань теоретичного спростування – з іншого.

Досить часто держава загального добробуту ототожнюється із соціальною державою, що має під собою певне економічне підгрунтя.

Метою соціальної держави є гарантування певного мінімуму проживання, компенсація та зняття на державному рівні суспільно-економічних суперечностей, що виникають у будь-якому суспільстві. Ця мета реалізується шляхом забезпечення матеріальної безпеки, індивідуальної незалежності та суспільної солідарності.

Доволі розповсюдженою як серед політиків, так і серед науковців є думка, що будь-яка держава є соціальною, а тому термін “соціальна держава” призначений лише для підкреслення спроможності такої держави здійснювати сучасну соціальну політику: піклуватися про трудову зайнятість населення, права людини, створювати системи охорони здоров’я, соціального забезпечення, підтримувати малозабезпечені прошарки населення, боротися зі злочинністю та конфліктами тощо.

Проте, звернувшись до зовсім недалекого минулого, пригадаємо, що пріоритети радянської соціальної політики у своїй переважній більшості формально відповідали наведеному вище визначенню. Однак американський дослідник теорії авторитаризму С.Биялер з цього приводу зазначає, що “важливим чинником політичної стабільності радянської системи було задоволення людей рівнем життя. Це пояснюється тим, що радянське суспільство оцінювало якість життя у порівнянні не з західними показниками, а по відношенню до власного минулого”. До речі, цей феномен спостерігається і сьогодні. Люди висловлюють незадоволення сучасним рівнем свого життя, порівнюючи його, насамперед, з минулим – за їхніми уявленнями, благополучним і стабільним. Отже, виходячи з цього, можна зробити висновок, що в СРСР та інших соціалістичних країнах державою певною мірою задовольнялися соціальні потреби громадян, обсяги яких визначалися, виходячи з ідеологічних засад та економічних можливостей держави.

А от дослідник соціальної держави Б.Орлов стверджує, що “соціальна держава – це не тільки надання підтримки тим, хто цього потребує, це ще і забезпечення в країні здорового соціального клімату, розвиток без потрясінь, революції і громадянських війн”.

В умовах сучасної західної демократії було б дивним, якби не виникла ідея і не склалася практика держави загального добробуту. Річ у тому, що держава такого типу неминуче повинна була виникнути при демократичній політичний системі, котра чутливо реагує на тиск з боку виборців. З метою завоювання популярності й політичної підтримки уряди та органи представницької влади ідуть на розширення соціальних трансфертів (при відповідному збільшенні їх податкового забезпечення) в розрахунку, що на вибори прийде більше охочих соціальних реципієнтів, ніж незадоволених податкоплатників. З цього приводу Дж.Б'юкенен, скептичний у ставленні до держави загального добробуту, зауважує: "Сучасним економістам не варто було б давати такі поради, практично здійснимі хіба що марнотратним диктатором. Краще вони б звернули увагу на систему, в якій приймаються політичні рішення".

За соціологічними спостереженнями, в США вже цілі покоління не знають, що таке праця. Як відзначалось на науковій конференції з питань соціальної ролі федерального уряду, організованій Прінстонським університетом у 1988 році, для американського суспільства влас­тиве насторожене ставлення до соціальної діяльності держави. Вважається, що держава добробуту шкодить ринковій системі, хоч і не пригнічує її ефективність остаточно. Адже коли бідні громадяни у порядку націоналізованого розподілу отримують виплати з бюджету, нічого не даючи взамін, порушується основоположний принцип еквівалентного обміну.

Проте в сучасних умовах спроба державних діячів серйозно демонтувати соціальну політику держави загального добробуту рівнозначна їх політичному самогубству. Західною соціологічною наукою доведено, що соціальна сфера — це політизована економіка, де рішення мало залежать від економістів. А один з ідеологів і творців американської державності Томас Джефферсон (1743 - 1826) попереджав: “Чим сильнішою є державна влада, чим більшими є її доходи, чим енергійніше діє її адміністративний апарат, тим більшу небезпеку вона може становити для прав людини, бо чим вища нагорода, тим з більшою наполегливістю люди за неї борються. А яка нагорода може бути вищою права експлуатувати суспільство від імені держави?”

У цілому діяльність держави загального добробуту породжує проблему, котра більш чи менш гостро стоїть перед будь-якою державою, а саме: неможливість забезпечити сподівані обсяг і якість послуг та благ через обмеженість бюджетних ресурсів. Як застерігає Дж.Б'юкенен, “при певних умовах надмірне розростання держави добробуту може завершитися руйнуванням її економічної основи”. Тому в останні роки функції держави загального добробуту помітно модифіковані, а масштаби перерозподільчих процесів скорочені за рахунок копіювання державним сектором ринкових підходів. Йдеться, зокрема, про “ваучерний план”, запропонований Мілтоном Фрідменом і частково реалізований у кінці 80-х років ХХ століття у Великій Британії. Соціальні реформи уряду Маргарет Тетчер торкнулися служби охорони здоров'я і сфери середньої освіти. Залишаючись безоплатними для пацієнтів, медичні установи були перетворені на самоврядні організації, що конкурують між собою за одержання контрактів на лікувальні послуги. Школи для навчання своїх дітей батьки вибирають самостійно, що породжує суперництво між ними. Розширене бюджетне фінансування дістається тим школам, керівництво яких зуміло залучити більше учнів та запропонувати вищу якість навчання. Таким чином, у самому державному секторі створюється внутрішній конкурентний ринок медичних і освітніх послуг, який функціонує за звичайними законами економічної ефективності, що рівнозначно економії бюджетних коштів.

Проте, попри часткову реорганізацію на ринкових засадах, держава загального добробуту як ідея і модель державотворення продовжує зберігати значну політичну підтримку і має переконливе теоретичне обгрунтування. Сучасне західне суспільство – це суспільство, за виразом Джона Гелбрейта, з “людяним порядком денним” (human agenda), де держава, хоч і не без опору, активно стримує соціальне розшарування на рівні, що забезпечує суспільну стабільність. Західні лідери діють за принципом: абсолютна рівність (за комуністичним взірцем) непотрібна і шкідлива, але часткова рівність у нагальних біологічних і соціальних потребах справедлива й необхідна. Навколо ідеї суспільного добробуту та відповідних їй соціальних функцій держави на Заході розвивається актуальна, інтригуюча тема фінансової науки.

Таким чином, теорія економіки добробуту складає одну з підвалин сучасного вчення про державні фінанси у тих його аспектах, коли потрібно пояснити неефективність ринкових підходів у соціальній сфері, де знаходяться мільйони споживаючих ресурси, але не господарюючих суб’єктів. Реалізація вимог теорії добробуту в сфері державних фінансів здійснюється через економічно мотивовані політичні механізми прийняття фінансових рішень, а постулати економіки добробуту органічно інтегровані в сучасну фінансову науку. В соціальному плані теорія добробуту порушує не менш гострі питання, ніж економічні проблеми стабільності та росту.

Таким чином, держава загального добробуту як продукт соціально-економічної філософії добробуту є суперечливим досягненням сучасної західної цивілізації: вона надто обтяжлива в фінансовому відношенні, але, будучи сферою політизованої економіки в умовах диктату електорату, не підлягає радикальному згортанню з політичних міркувань. Фінансову політику, що відповідає критеріям теорії добробуту, здатні реалізовувати лише соціально “освічені” уряди економічно розвинутих, багатих і демократичних країн.

Державу загального добробуту, теорія і практика якої пов’язані з іменами Артура Пігу (Велика Британія), Елвіна Хансена (США), Гуннара Мюрдаля (Швеція), Людвіга Ерхарда (Німеччина) та інших видатних особистостей, характеризують наступні основні ознаки:

§ значні масштаби перерозподілу валового національного продукту через бюджетну систему (до половини ВВП – у країнах Західної Європи, до двох третин ВВП – у скандинавських країнах);

§ соціальний характер видаткової частини бюджетів, а саме: фінансування інвестицій у людський капітал (освіта, охорона здоров’я), соціальні компенсації з безробіття та низьких доходів;

§ формування бюджетних доходів переважно за рахунок прогресивного прибуткового оподаткування фізичних осіб;

§ бюджетне субсидування окремих галузей промисловості та сільськогосподарського виробництва.

За останні десятиріччя уявлення про роль держави загального добробуту, побудованої на ідеї велферізму (переконанні, що за своїм призначенням уряд повинен “приватизувати бідноту”, взяти на себе матеріальне забезпечення людей, неспроможних самостійно забезпечити належний рівень власного існування), зазнали суттєвої трансформації. Однією з причин такого перегляду стала фіскальна криза держави загального благоденства внаслідок непосильності (навіть для найбагатших, в основному ЄС-овських і НАТО-вських країн) узятих на себе завищених фінансових зобов’язань перед “золотим мільярдом” свого населення. Тим більше, потерпіли фіаско соціалістичні держави Східної Європи, котрі претендували на високі соціальні показники життєвого рівня без адекватних економічних можливостей їх практичної реалізації повною мірою.

Таким чином, у чистому вигляді ані держава загального добробуту, ані абсолютна ринкова економіка існувати не можуть. Попри теоретичне протистояння в реальній суспільній практиці економічний лібералізм співіснує й постійно комбінується з етатизмом.

Оптимум Парето як етичний ідеал суспільного добробуту.

Великий імпульс теоретичному обгрунтуванню ролі державних фінансів в системі економіки добробуту надали ідеї італійського економіста і соціолога Вільфредо Парето (1848 - 1923). В.Парето запропонував широко відомий тепер етичний ідеал суспільного добробуту – оптимум за Парето, згідно з яким умовою зростання суспільного добробуту є покращення добробуту одних людей без одночасного погіршення стану інших. Цей стан рівноваги увійшов у науку під назвою “умови або ефективності за Парето”. Ефективне за Парето розміщення (алокація) ресурсів або розподіл доходів здійснюються у момент, коли будь-яка зміна економічної ситуації не може покращити стан одних людей чи фірм, не погіршуючи стану інших. І навпаки: погіршення стану одних засвідчує рівнозначне покращення стану інших. Останнє означає, що, наприклад, у ситуації, коли одна людина живе в розкоші, а інші бідують, то Парето-оптимальним буде перерозподіл доходів багатої меншості на користь основної маси населення. В результаті загальна сума фінансових ресурсів не зміниться, але суб’єктивно прийнятний суспільний добробут зросте.

Оптимальність за Парето можлива в необмеженій кількості варіантів розподілу доходів і багатств, кожен з яких може означати як справедливий, так і несправедливий розподіл між окремими індивідуумами. З цього випливає той аргумент проти вільного ринку, що, забезпечуючи ефективність виробництва (тобто, Парето-оптимальну аллокацію факторів виробництва) і відповідний розподіл доходів, існуючі пропорції розподілу можуть залишатись соціально несправедливими. Але забезпечення справедливості потребує міжперсональних порівнянь добробуту. Цю проблему індійський учений Амартья Сен вважає дуже складною. Саме за розробку теорії функції суспільного добробуту та практичні рекомендації по боротьбі з бідністю А.Се

Дата добавления: 2014-01-05