Обеспечение прав и свобод, безопасной жизни граждан, организация охраны общественного порядка

Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправ­ления, помимо других направлений деятельности, осуществляют охра­ну общественного порядка, что также считается решением вопросов местного значения. В реальности круг задач органов местного самоу­правления шире и может быть обозначен как совокупность минимум трех названных в заголовке данного параграфа блоков вопросов:

- обеспечение прав и свобод граждан, в целом законности на террито­рии муниципального образования;

- создание условий безопасной жизни населения;

- организация охраны общественного порядка.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» называет доста­точно много дел, относящихся к деятельности органов местного само­управления. Относить все их к вопросами местного значения можно лишь в том аспекте, что они находятся в ведении органов местного са­моуправления. В реальности в этих сферах органы местного самоуправ­ления присущими им способами и с учетом местных условий участву­ют в их решении проблем общегосударственной политики. Более того, в настоящее время расширен круг вопросов обеспечения прав и свобод граждан, их безопасности, охраны общественного порядка, к решению которых привлекаются органы местного самоуправления.

Обеспечение прав и свобод граждан, законности на территории муниципального образования, по существу, проявляется во всех направлениях деятельности органов местного самоуправления. Целевой характер но­сят их усилия, способствующие обеспечению участия граждан в обще­государственных мероприятиях либо в акциях субъектов РФ. Это касается федеральных и региональных выборов, а также референдумов. Возможны местные референдумы, голосования по отзыву, а также голосования в связи с преобразованием и изменением границ муниципальных образований.

Органы местного самоуправления призваны уделять внимание обеспечению равноправия граждан.

В социальном плане требуют заботы менее защищенные слои насе­ления - дети, молодежь, женщины, пенсионеры. С 2006 г. к сфере дея­тельности местного самоуправления отнесены организация и финан­сирование проведения на территории муниципального образования общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет.

В политическом плане органы местного самоуправления должны создавать равные условия для деятельности подразделений полити­ческих партий и иных общественных объединений на своей террито­рии. Федеральный закон 2003 г. (в ред. 2006 г.) выделил такой аспект деятельности органов местного самоуправления, как создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории муниципального образования, оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на своей территории.

Рассматривая обеспечение законности, прав и свобод граждан на территории муниципальных образований, требуется отметить, что современное муниципальное право предусматривает ряд норм, устанавливающих определенные требования и ограничения в деятельности органов местного самоуправления. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражда­нина согласно ст. 47 Федерального закона 2003 г., вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования).

Кроме того, ст. 74 Закона устанавливает ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством в случае, если ими совершены действия, влекущие нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориаль­ной целостности Российской Федерации, ее национальной безопас­ности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства страны и ряд иных серьезных последствий.

Обеспечение прав и свобод граждан настоятельно требует выде­ления ряда аспектов проблемы в самостоятельный предмет ведения местного самоуправления и его органов. К сожалению, развитие за­конодательства и управление многими отраслями сейчас строится так, что реализация прав и свобод граждан идет мимо органов мест­ного самоуправления, хотя населению приходится обращаться в соответствующие органы регулярно, выстаивать длинные очереди, терпеть бюрократическое бездушие и формализм.

В связи с этим требует внимания органов местного самоуправления - в плане обеспечения прав и свобод граждан - деятельность расположен­ных на территории муниципальных образований подразделений выше­стоящих органов управления и учреждений в сферах обеспечения заня­тости населения, социального (пенсионного) обеспечения, регистра­ционной службы, бюро технической инвентаризации, миграционной службы, госавтоинспекции и др. В соответствии с Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. «Вопросы взаимодействия и координации деятель­ности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной вла­сти» /49/ глава исполнительной власти субъекта РФ наделен полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта и территориальных органов МВД России РФ, Министерства по делам гражданской обо­роны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции РФ, федеральных служб исполнения наказаний, регистрации, судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство кото­рыми осуществляет Правительство РФ, федеральных служб и федераль­ных агентств, подведомственных этим министерствам.

В Федеральном законе 2003 г. следовало предоставить главе муниципального образования аналогичное право взаимодействия и координации деятельности - в рамках законодательства - подразделений вышестоящих органов и учреждений, действующих на данной территории, в части обеспечения должного уровня обслуживания граждан, обе­спечения их прав и свобод. Законодательство говорит о взаимодействии органов местного самоуправления с органами про­куратуры и суда в части обеспечения прав и свобод граждан, охраны общественного порядка. И это не причиняет ущерба самостоятельно­сти соответствующих органов.

В ряде случаев законодатель отходит от норм о «содействии» и «создании условий» со стороны органов местного самоуправления к закреплению их прямых прав, поскольку это диктуется интересами граждан. Например, при дополнении 29 декабря 2006 г. Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» и включении в него ст. 14.1 «О правах органов мест­ного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений» в соответствующем перечне названо их право на совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса. Фактически восстановлено право, которое в прежние времена принад­лежало сельским и поселковым Советам именно по той же причине - необходимость нотариальных действий и отсутствие нотариуса.

Создание условий безопасной жизни населения всегда было важной задачей органов местного самоуправления. В последние годы ее вы­полнение осложнилось фактами террористических и экстремистских проявлений, что отражено в круге вопросов местного значения. Со­гласно ст. 14 Федерального закона 2003 г. к ведению поселений отне­сены и традиционные вопросы обеспечения безопасности, например обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах насе­ленных пунктов поселения (в свое это было время одной из важных за­дач земского самоуправления), и относительно новые:

- участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения;

- участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычай­ных ситуаций в границах поселения;

- организация и осуществление мероприятий по гражданской оборо­не, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуа­ций природного и техногенного характера;

- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;

- организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреж­дений, находящихся на территории поселения.

Фактически такие же вопросы названы Законом применительно к муниципальным районам и городским округам.

В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности» (в ред. от 18 октября 2007 г.) /40/ законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Кон­ституции РФ и включает в себя настоящий Федеральный закон, прини­маемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности. Основными элементами системы обеспечения пожарной безопасности являются органы государственной власти, ор­ганы местного самоуправления, организации, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законо­дательством Российской Федерации. Пожарная охрана подразделяется на следующие виды:

- государственная противопожарная служба;

- муниципальная пожарная охрана;

- ведомственная пожарная охрана;

- частная пожарная охрана;

- добровольная пожарная охрана.

Финансовое обеспечение мер первичной пожарной безопасности в границах муниципального образования, в том числе добровольной пожарной охраны, в соответствии с Федеральным законом 1994 г. яв­ляется расходным обязательством муниципального образования.

Муниципальная пожарная охрана создается органами местного самоуправления на территории муниципальных образований. Цель, за­дачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами по­жарной охраны определяются органами местного самоуправления.

С задачами органов местного самоуправления по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций тесно связаны их полномочия по организации и осуществлению мероприятий по гражданской обороне на территории муниципального образования. Правовой основой ре­гулирования правоотношений в сфере гражданской обороны выступа­ет Федеральный закон «О гражданской обороне» /41/, согласно которому гражданская оборона - это система мероприятий по подготовке к за­щите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техноген­ного характера. Указанным Федеральным законом органы местного самоуправления в области гражданской обороны наделены широкими полномочиями. Так, органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований:

- проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения;

- проводят подготовку и обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

- поддерживают в состоянии постоянной готовности к использова­нию системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;

- проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;

- проводят первоочередные мероприятия по поддержанию устойчи­вого функционирования организаций в военное время;

- создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной зашиты и иных средств. Обеспечение указанных мероприятий является расходным обязательством муниципального образования.

Вопросы, связанные с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по организации деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории муниципального образования, регулируются Феде­ральным законом от 22 августа 1995 г. «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» (в ред. от 28 апреля 2008 г.). /42/ Аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования могут создаваться:

- на постоянной штатной основе - профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования;

- на нештатной основе - нештатные аварийно-спасательные формирования;

- на общественных началах - общественные аварийно-спасательные формирования.

Профессиональные аварийно-спасательные службы, профессио­нальные аварийно-спасательные формирования могут создаваться: на федеральном уровне, в субъектах РФ, а также в органах местного са­моуправления - по их решению. В последнем случае финансовое обе­спечение соответствующих подразделений является расходным обяза­тельством муниципального образования.

Вопросы, связанные с осуществлением мобилизационной подготов­ки, регулируются Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (в ред. от 25 октября 2006 г.). /43/ Согласно ст. 8 этого Закона органы мест­ного самоуправления осуществляют следующие полномочия в области мобилизационной подготовки и мобилизации:

- организуют и обеспечивают через соответствующие органы мобилизационную подготовку и мобилизацию;

- руководят мобилизационной подготовкой муниципальных образо­ваний и организаций, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения;

- разрабатывают мобилизационные планы;

- проводят мероприятия по мобилизационной подготовке экономи­ки муниципальных образований;

- проводят во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти мероприятия, обеспечивающие выполнение мобилиза­ционных планов;

- заключают договоры (контракты) с организациями о поставке продукции, проведении работ, выделении сил и средств, об оказании услуг в целях обеспечения мобилизационной подготовки и мобилизации муниципальных образований;

- при объявлении мобилизации проводят мероприятия по переводу экономики муниципальных образований на работу в условиях военно­го времени;

- в случае несостоятельности (банкротства) организаций, имеющих мобилизационные задания (заказы), принимают меры по передаче этих заданий (заказов) другим организациям, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения;

- оказывают содействие военным комиссариатам в их мобилизаци­онной работе в мирное время и при объявлении мобилизации; вносят в органы государственной власти предложения по совершенствованию мобилизационной подготовки и мобилизации.

Перечисляя возможности органов местного самоуправления в пла­не обеспечения безопасности населения, следует специально сказать об одной интересной новелле, включенной в Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» в 2006 г.: органы местного самоуправления по­селений и городских округов вправе в соответствии с уставами муни­ципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения ряда вопросов местного значения поселений, связанных в основном с обеспе­чением безопасности населения. К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессио­нальной подготовки. К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.

В сфере охраны общественного порядка органы местного самоуправления, казалось бы, призваны играть большую роль, поскольку по Конституции РФ они, как уже говорилось, осуществляют охрану общественного порядка - на самом деле роль их пока остается скромной. В прежние времена в районах и городах милицией официально руководили отде­лы внутренних дел исполнительных комитетов районных и городских Советов - т. е. хотя бы формально эта система правоохранительных органов по горизонтали имела местное подчинение. В наши дни в этой системе господствует вертикаль управления.

Федеральным законом 2003 г. к ведению муниципального района и городского округа отнесена организация охраны общественного по­рядка на их территории муниципальной милицией. Но эти положения Закона вступают в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции (абз. 2 ч. 3 ст. 83). В настоящее время федеральный закон о муниципальной милиции не принят.

Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» (с изменениями и дополнениями) /44/ охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности относит к основным задачам милиции. По этому Закону милиция решает стоящие перед ней задачи во взаи­модействии с другими государственными органами, органами местно­го самоуправления, общественными объединениями, трудовыми кол­лективами и гражданами, а также муниципальными органами охраны общественного порядка, деятельность которых регулируется федераль­ным законом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Закон не содержит понятия «муниципальные органы охраны общественного порядка» и «муниципальная милиция».

Вместе с тем Закон «О милиции» предусматривает ряд обязанностей органов местного самоуправления по поддержке и обеспечению деятельности милиции. В частности, часть милиции общественной безопасности как составной части органов внутренних дел финансируется за счет средств местных бюджетов. Органы местного самоуправления вправе за счет средств собственных бюджетов устанавливать дополни­тельную численность подразделений милиции общественной безопас­ности, а также увеличивать расходы на содержание милиции.

Соответствующие органы местного самоуправления предоставляют милиции служебные помещения, а участковым уполномоченным ми­лиции - помещения для работы на обслуживаемых административных участках, оборудованные мебелью, оргтехникой и средствами связи.

В Законе «О милиции» ранее было предусмотрено, что начальники милиции общественной безопасности районов, городов и иных муниципальных образований назначаются на должность и освобождаются от должности министрами внутренних дел, начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов РФ по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления и являются по должности заместителями начальников органов внутренних дел районов, городов и иных муниципальных образований. Однако Законом от 25 июля 2006 г. положение о согласовании было исключено из Закона «О милиции». Таким образом, возможности органов местного самоу­правления были ослаблены.

При реализации Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выяснилось, что его нормы мало способствуют привлечению населения к обеспечению безопасности и охране общественного порядка. Поэто­му в 2006 г. В Закон включили ряд дополнений:

1) привлечение насе­ления к социально значимым работам, в том числе и связанным с без­опасностью населения, включая дежурства;

2) создание в поселении «условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка».

Известный опыт народных дружин, патрулей и т. п. оказался востребованным и в наши дни.

В настоящее время принят закон о полиции. /45, 68/

Дата добавления: 2014-01-06