Тема 2. Место государственной и муниципальной службы в системе властных отношений

ЛЕКЦИИ

Пожарная обстановка в России

По статистическим данным МЧС РФ, в 2007 году в Российской Федерации зарегистри-

ровано 211 163 пожара; в них погибли 15 924 человека, в т. ч. 597 детей, получили травмы

13 646 человек. Прямой материальный ущерб составил 8551,2 млн руб.

В 2007 году в РФ ежедневно происходило 579 пожаров, при которых погибало 44 чело-

века и 37 человек получали травмы. Огнем уничтожалось 160 строений, 24 единицы авто-

тракторной техники и 8 голов скота. Ежедневный материальный ущерб составил 23,4 млн

рублей.

На города пришлось 65,4% от общего количества пожаров, 55,1% числа погибших и

70,5% травмированных при пожарах людей, а также 60,3% материального ущерба.

На сельскую местность пришлось 34,6% от общего количества пожаров, 44,9% числа

погибших и 29,5% травмированных при пожарах людей, 39,7% материального ущерба.

МЧС РФ отмечает, что наиболее неблагополучная обстановка с пожарами сложилась

в Ненецком автономном округе, где наблюдался одновременный рост (по сравнению с данными 2006 года) количества пожаров, погибших и травмированных людей. В Республике Калмыкия, Волгоградской области и Корякском автономном округе отмечается одновременный рост количества пожаров и погибших; Республике Башкортостан – одновременный рост числа пожаров и травмированных при них людей.

Больше всего пожаров в 2007 году в Российской Федерации было зарегистрировано в

жилом секторе. Их доля от общего числа пожаров по России составила 71%, а материаль-

ного ущерба – 49,6%.

Тема 1. Предмет, задачи, содержание и система дисциплины «Государственная и муниципальная служба»

1. Научная принадлежность и актуальность дисциплины.
2. Предмет, содержание и основные понятия дисциплины.

Концептуальные положения о государственной службе должны соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации, способствовать установлению единой системы государственного управления и отвечать следующим требованиям: государственная служба создается как публичный институт в интересах всех граждан. Он призван обеспечивать реализацию государственной власти и государственного управления, аккумулировать, интегрировать и обеспечивать соблюдение законных прав и интересов граждан Российской Федерации; государственная служба представляет собой важнейший социальный институт социальный институт, носит демократичный характер и подконтрольна гражданскому обществу. Социальная общность государственных служащих выполняет волю народа посредством исполнения полномочий государства, системы государственных органов, решающих социальные задачи в интересах граждан; государственная служба развивается и укрепляется как правовой институт. Государственные служащие действуют на основе законов и других нормативных правовых актов от имени государства и последствия их деятельности носят политический характер. Деятельность государственного служащего и деятельность по отношению к самому государственному служащему должны носить правовой характер; государственная служба формируется как организационный институт. Он призван осуществлять и обеспечивать упорядоченное и эффективное функционирование системы государственной власти и государственного управления. Его организация должна быть адекватна целям и задачам государства; деятельность государственного служащего и государственной службы должна быть профессиональной. Общество заинтересовано в качественном государственном управлении, что диктует высокие требования к уровню профессионализма и компетентности государственных служащих, необходимость эффективной государственной кадровой политики в этой области.

Государственная служба Российской Федерации является административным типом организации и должна обладать устойчивой структурой, оптимальной и аффективной системой внешних и внутренних коммуникаций, предписанным алгоритмом функционирования, выраженных в нормативных правовых актах. В демократическом государстве деятельность государственных служащих по своей направленности по отношению к интересам общества должна носить характер служения, услуг, в равной мере представляемых всем гражданам общества, и эта деятельность должна быть эффективной.

Государственная служба Российской Федерации является важнейшим инструментом преобразований в системе государственного управления, в экономике, в социальной сфере. Сложность и неоднозначность происходящих изменений предполагают многомерный комплексный характер научного анализа системы государственной службы. Понимание демократической сущности и социальной роли государства позволило большинству ученых трактовать государственную службу «как публичный институт в интересах всех граждан», как систему, призванную «обеспечивать реализацию целей и задач государства и государственного управления, аккумулировать и интегрировать интересы граждан Российской Федерации»1.

Дисциплина «Государственная и муниципальная служба» как учебная и научная рождается на стыке нескольких отраслей: конституционного права, административного права, трудового права, гражданского права и уголовного права. Как учебная и научная дисциплина она носит междисциплинарный характер.

Современный рационализм государственного и муниципального управления требует использования комплексного подхода в анализе и оценке государственной службы. Этот подход предполагает:

- рассмотрение государственной службы во взаимосвязи с обществом, посредством прямых и обратных связей, в контексте общественного сознания и общественного поведения, с точки зрения социального института, учитывая, присущий государственной службе стратегический и ситуационный характер управления;

- анализ государственной службы с точки зрения публично-правового института, правового режима регламентирования деятельности государственного служащего;

- изучение организационных механизмов регламентирования деятельности государственных служащих;

- исследование социально-психологических проблем государственной службы, которые регулируются моралью, обычаями, традициями, корпоративными интересами и ценностями.

Предметом дисциплины «Государственная и муниципальная служба» являются отношения, связанные с поступлением граждан Российской Федерации на службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения служащих.

Понятие "служба" может трактоваться по-разному и использоваться в зависимости от его интерпретации. В различных странах у данного понятия свои содержание и широта охвата.

В Толковом словаре В.И. Даля "служба – это употребление, польза, угода, деятельность, жизнь для других, услуга, полезное дело…"

Согласно ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе ГС"

Государственная служба Российской Федерации (далее - государственная служба) - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

субъектов Российской Федерации;

органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы субъектов Российской Федерации);

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее - лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации).

При определении понятия государственной службы можно выделить два основных концептуальных подхода. Первый (деятельностный или политический подход) состоит в том, что государственная служба является профессиональной деятельностью по обеспечению полномочий государственных органов и носит политический характер. Исходя из этого положения, государственная служба является механизмом реализации государственного управления. В рамках второго (институциального) подхода государственная служба рассматривается как сложный социально-правовой институт.

Государственная служба – это высокопрофессиональ­ное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей государственной службы, учрежденных в государственных органах. На терминологическом уровне российским законодателем заложена деятельностная (трудовая) модель госслужбы, в том числе с точки зрения ответа на вопрос: управляет или служит работник аппарата государственного органа, властвует или профессионально обеспечивает власть? В законе основной акцент сделан не на сущность государственной службы, а ее обслуживающий, сервисный характер.

Значительная часть ученых придерживается мнения о том, что государственная служба, а значит и госслужащие лично не властвуют, не реализуют государственные задачи, что в их компетенцию осуществление государственной власти не входит. Объяснение: власть по отношению к обществу связана с принятием законов, государственно-управленческих и политических решений. Собственно политическими полномочиями госслужба и ее персонал не обладают. Госслужащие реализуют исполнительно-распорядительные, организационно-управленческие, информационно-аналитические, протокольно-технические и иные функции, их главная задача – профессиональное обеспечение принятия и реализации политических решений. Политики и госслужащие существенно разнятся по источникам получения, уровню и объемам полномочий, по профессиональному опыту, профилю и формам работы, по характеру ответственности.

В европейских языках прилагательное «государственная» переводится как «гражданская», «публичная», т.е. во главу угла ставится публично-правовой характер государственно-служебных отношений. Суть такого подхода - что поступивший в аппарат государственного управления специалист находится на службе не только в соответствующем государственном органе, но и у государства в целом.

Государственная служба потому является государственной, что это не только административно-бюрократическая элемент государственного аппарата, а прежде всего социальный институт публично-правового регулирования. При такой модели для госслужащего главным является добросовестное и самоотверженное служение людям, качественное «осуществление целей и функций государства посредством практического исполнения должностных обязанностей и правомочий в государственном аппарате»¹. В таком случае госслужащий выступает не только как профессионал-управленец, а как публичное должностное лицо, в круг полномочий которого входит не только исполнение государственных функций и профессиональное обеспечение выполнения полномочий органов государственной власти, но и предоставление населению социальных услуг и эффективная реализация интересов, прав и свобод граждан Российской Федерации.

Поэтому вряд ли корректно сводить исполнение государственной должности госслужбы только к профессиональному обслуживанию власти.

Государственная служба как публично-правовое социальное явление, отличается рядом сущностных черт, которые в свою очередь определяют социально-правовой статус и профессионально-личностные измерения государственных служащих. Их существо достаточно подробно раскрыто в работах профессоров Г.В. Атаманчука, А.А. Гришковца, В.Г. Игнатова, Н.М. Казанцева, В.С. Нечипоренко, Е.В. Охотского, А.И. Турчинова и заключается в том, что государственная служба:

– институционально урегулированная профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственного органа в пределах установленной компетенции. Это процесс производства юридически и социально значимых действий применительно к конкретным общественным отношениям по исполнению функций государства. В этом смысле на государственную службу в аппарате любого органа государственной власти можно смотреть, как на специальный государственно-административный процесс, как на «компонент системы государственного управления»2, особую подсистему единой системы государственного управления с учетом публично-правовой сущности последнего;

– совокупность органически связанных между собой трудовых коллективов (структур аппарата государственной власти), в которых данная деятельность осуществляется. Глубокая структурированность и иерархичность государственного аппарата придают государственной службе системную устойчивость, прочность, статус государственного института;

– совокупность отношений и связей социально-психологического характера, складывающихся как внутри системы государственной службы, так и вне нее в обществе;

– это органическая совокупность госслужащих, объединенных индивидуальной и коллективными формами организации труда в рамках соответствующих аппаратных структур по реализации функций, полномочий и должностных обязанностей по государственным должностям государственной службы. Основной ее кадровый состав – это граждане, специально отобранные, профессионально подготовленные, замещающие государственные должности государственной службы и содержащиеся за счет государственного бюджета РФ или государственных бюджетов ее субъектов. В этом смысле госслужба представляет собой индивидуально-правовое явление, как индивидуально-трудовой процесс в особом правовом поле системы государственно-аппаратной деятельности;

– это комплекс нормативно урегулированных отношений между государством и гражданами, находящимися у него на службе, по поводу условий, принципов, форм, методов и результатов данного служения. Именно в процессе управленческой, информационно-аналитической, экспертной и иной деятельности аппарат «вмонтирован» в систему связей политической системы общества, институтов гражданского общества и граждан. Именно поэтому основным критерием оценки эффективности государственной службы и каждого государственного служащего в рамках административного процесса является не количество подписанных документов, а их качество, т.е. реализм, социальная обоснованность, эффективность, правовая, социально-политическая и финансово-экономическая проработанность;

– это нормы, правила, стандарты, процедуры и др. эле­менты, определяющие публично-правовой статус, компетенцию, порядок отбора на госслужбу и ее прохождения, требования, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует в отношениях властвования и тех, кто профессионально обеспечивает полномочия государственных органов, информационно-аналитические, организационно-технические и материально-финансовые условия их высокоэффективного функционирования. Это институт всеобщих правовых безличных регуляций и регламентов, исполняемых в аппаратах государственных органов в бесспорном порядке на основе принципов законности, внепартийности, социального равенства граждан на предмет доступа к государственной службе¹. Реализуя должностные обязанности, госслужащие реализуют принцип демократичности государства, обеспечивают единство закона, государственной власти, интересов общества и его граждан;

– это система публичных отношений, которые придают службе открытый характер, формируют служебные отношения, максимально отвечающие критериям социальности, профессионализма, соответствия историческим потребностям и духовно-культурным традициям российского общества².

Таким образом, понятие «государственная служба» как достаточно сложный феномен общественного бытия может и должен рассматривается с различных точек зрения. В зависимости от обстоятельств, сложившихся социальных условий, целевой направленности власти акцент делается на той или иной модели, на той или иной стороне этого явления. Но в целом, в интегрированном виде государственную службу можно представить как особый социальный институт публично-правового регулирования, нацеленный на признание, соблюдение и защиту законных прав и свобод людей, на создание и практическое обеспечение благоприятных условий для их безопасной и достойной жизни.

Одним из первых в России документов, регламентирующих прохождение службы служилых людей, стало Уложением о службе 1556 года. В связи с реформами Петра I и организацией регулярной армии, профессионального чиновничества термин "служилые люди" постепенно выходит из обращения. Вместо него употребляется термин "чиновник", т.е. "служащий царю и жалованный чином" (степенью служебного значения, достоинства, класса по Табели о рангах).

В советский период термин "служащий" отражал лишь характер труда и значил "работающий по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания, но не на производстве" (Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1981, с. 651). Труд служащих регулировался нормами КЗоТ.

Термин "государственный служащий" получает новое значение - в соответствии с Указом Президента от 22 декабря 1993 г. № 2267[1] "Об утверждении Положения о федеральной государственной службе" государственным служащим является гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке, установленном Положением, оплачиваемую государственную должность. Понятие "государственная должность" тесно связано с понятием "государственный орган". Государственная должность является структурообразующим элементом органов государственной власти

Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г № 119-ФЗ продолжает выбранный подход к пониманию термина, определяя в п. 1. ст.3, что государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Особенностями и ключевыми понятиями в определении становятся: исполнение обязанностей именно по государственной должности государственной службы (а значит, только в государственных органах); порядок финансирования и наличие гражданства.

* Современное законодательство о государственной службе дает более четкое определение понятия «Государственный служащий» - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств соответствующего бюджета. При этом в нормативных актах определяется, что данная профессиональная служебная деятельность направлена на обеспечение исполнения полномочий государства, органов государственной власти, а также лиц, замещающих государственные должности.

1. Классические теории и теории «нового класса» о власти бюрократии.

2. Политика и администрирование.

3. Модели и концептуальные конструкции государственной службы.

4. Место муниципальной службы в системе властных отношений.

БЮРОКРАТИИ теории — в западной социологии концепции “научного управления” обществом, отражающие реальный процесс бюрократизации всех его сфер в период перехода от свободного предпринимательства к гос.-монополистическому капитализму. Начиная с М. Вебера, исследователи бюрократии Мертон, Бендикс, Ф. Селзник, Гоулднер, Крозье, Липсет и др. главное внимание уделяли анализу функций и структуры бюрократической организации, стремясь представить процесс бюрократизации как явление, характеризующееся внутренне присущей капиталистическому обществу “рациональностью”. Теоретические истоки современной теории Бюрократии восходят к Сен-Симону, который первым обратил внимание на роль организации в развитии общества, считая, что в организациях будущего власть не должна передаваться по наследству, она будет сосредоточиваться в руках людей, обладающих специальными знаниями. Определенный вклад в теорию Бюрократии внес Лонг. Однако систематическое развитие проблематика Б. впервые получила у Вебера. В качестве основной черты Б. как специфической формы организации современного общества Вебер выделяет рациональность, считая бюрократическую рациональность воплощением рациональности капитализма вообще. С этим он связывает решающую роль, которую должны играть в бюрократической организации технические специалисты, пользующиеся научными методами работы. Согласно Веберу, бюрократическая организация характеризуется: а) эффективностью, которая достигается за счет строгого разделения обязанностей между членами организации, 'что дает возможность использовать высококвалифицированных специалистов на руководящих должностях; б) строгой иерархизацией власти, позволяющей вышестоящему должностному лицу осуществлять контроль за выполнением задания нижестоящими сотрудниками и т. д.; в) формально установленной и четко зафиксированной системой правил, обеспечивающих единообразие управленческой деятельности и применение общих инструкций к частным случаям в кратчайший срок; г) безличностью административной деятельности и эмоциональной нейтральностью отношений, складывающихся между функционерами организации, где каждый из них выступает не как индивид, а как носитель социальной власти, представитель определенной должности. Признавая эффективность. Б., Вебер выражал опасение, что ее неизбежное повсеместное развитие приведет к подавлению индивидуальности, утрате ею личностного начала. В послевеберовский период происходит постепенный отход от “рациональной” модели Бюрократии и переход к построению более реалистической модели, представляющей Бюрократии как “естественную систему”, включающую наряду с рациональными моментами — иррациональные, с формальными — неформальные, с эмоционально нейтральными — личностные и т. д. Гоулднер связывает этот подход с традицией, идущей еще от Конта, отмечавшего роль “стихийных”, “естественных”, “органических” тенденций в складывании социальных организаций. В числе современных представителей этого подхода — Р. Майкелсон, Селзник, Парсонс, a также Мертон, применивший к анализу Б. понятие дисфункции. Наиболее распространенной дисфункцией бюрократической организации, по мнению Мертона, является перенос ее функционерами акцента с целей организации на ее средства, в результате чего средства (иерархизация власти, строгая дисциплина, неукоснительное следование правилам, инструкциям и т. д.) превращаются в самоцель. Сюда же относится возникновение наряду с рациональными иррациональных целей внутри бюрократической организации, замещение главных целей побочными и т. д. Одним из важнейших в теории Бюрократии являлся вопрос об узаконении (легитимации) бюрократической власти. Решая вопрос об условиях порождения отличных друг от друга видов власти, Гоулднер пришел к выводу, что существуют два типа Б.— представительная, для которой, в частности, характерна власть, опирающаяся на знание и умение, и авторитарная, применяющая различные санкции (наказания) для упрочения своей власти. Второй тип Б. возникает в связи с дисфункциями в бюрократической организации, когда повиновение превращается в самоцель, а власть узаконивается самим фактом пребывания в должности. В рамках теории Бюрократии в западной социологии рассматривается и более общая проблема соотношения Бюрократии и демократии. Еще Вебер видел угрозу демократии со стороны Бюрократии, связывая ее с процессом “деперсонализации” индивидов в бюрократических организациях. Современные представители теории Бюрократии также отмечают эту угрозу, но тем не менее не видят перспективы развития без Бюрократии

Проблемы взаимодействия политической элиты и административно-управленческого аппарата, проблемы проникновения политики на государственную службу всегда находились в фокусе научного внимания. В научно-методологическом осмыслении политической элиты, проблем ее взаимодействия с бюрократией и обществом огромную роль сыграли Ж.-Ж.Руссо, Т.Гоббс, Ш.Монтескье, П.Бурдье, Г.Лассуэлл, А.Боднар, Р.Миллс и многие другие исследователи.[2]

В социологии власти Вебер также следует своему методу. В соответствии с ним выделяется три типа легитимации власти (господства):

1. рациональный, основанный на вере в законность существующих порядков и законное право властвующих на отдачу приказаний;
2. традиционный, основанный на вере в святость традиций и право властвовать тех, кто получил власть в соответствии с этой традицией;
3. харизматический, основанный на вере в сверхъестественную святость, героизм или какое-то иное достоинство властителя и его власти.

В этом контексте формулируется веберовская теория рациональной бюрократии, связанной с первым типом власти. В своём анализе демократии Вебер формулирует наличие двух видов этого типа правления: «плебисцитной вождистской демократии» и разнообразные формы «демократии без вождя», цель которой сведение к минимуму прямых форм господства человека над человеком благодаря выработке рациональных форм представительства, коллегиальности и разделения властей.[3]

Принцип политико-административной дихотомии, т.е. рациональное разделение политики и администрирования, провозглашенное в начале прошлого века одним из классиков государственного управления, бывшим президентом США В. Вильсоном. В. Вильсон утверждал, что "…администрирование находится вне сферы политики. Административные вопросы не являются вопросами политическими. Политики не должны иметь возможность манипулировать органами исполнительной власти, а лишь устанавливать задачи для администрации".

В 1887 году В.Вильсоном была предложена концепция о дихотомии политического властвования и государственной службы. С точки зрения В.Вильсона властвующие структуры выполняют две основные функции: политическую и организационно-административную. Политическая функция заключается в выработке и принятии политических решений (законов, концепций), административная – в реализации этих решений в конкретных условиях. В.Вильсон настаивает на том, что статус государственного служащего должен зависеть только от его профессиональных качеств и ни в коем случае от «политической ангажированности». Вильсон предлагает деполитизировать административные функции, а управленческий аппарат сделать независимым от изменений, происходящих в правящей политической верхушке.

Проблема зависимости государственного аппарата от «политической верхушки» актуально для большинства государств. Политики определяют политические, цели, стратегические и тактические задачи государства, определяют функции, принципы и приоритеты государственной службы. Политики контролируют государственный аппарата, определяют технологии его формирования. Соответственно, одновременно усиливается тенденция проникновения политических ценностей в административный процесс, происходит сращивание этики государственной службы с моралью политики. Особенно этому проникновению способствует СМИ, которые, тиражируя определенные образцы поведения политической элиты, внедряют их в моральное сознание чиновников.

Взаимоотношения политики и государственной службы в разных странах сложились по-разному – от полного сращивания политики с административным аппаратом до полной политической нейтральности государственных служащих, которые в своей деятельности руководствуются только приказами и распоряжениями руководителей, не задумываясь о политической стороне вопроса. Так, например, во Франции и Японии разграничение между политикой и государственной службой относительно. А вот в Англии, Голландии и Швеции политические должности и должности государственной службы строго разделены.

В научной литературе сложились две диаметрально противоположные точки зрения относительно партийности российской государственной службы. Одни ученые и практики настаивают на политической нейтральности государственного аппарата, мотивируя это тем, что практически во всех цивилизованных странах государственному служащему запрещается не только выступать за ниспровержение конституционного строя, но и участвовать в забастовках или защищать право на забастовку, выдвигаться кандидатом на выборную должность в законодательные собрания. Сторонники другой позиции считают, что политическая и административная власть могут существовать только в единстве, поскольку группа единомышленников, сплоченная партийной дисциплиной и единой партийной идеологией, будет действовать эффективнее, нежели ряд разобщенных государственных служащих, даже и находящихся во взаимодействии вследствие своего служебного положения.

В России сложилась система внепартийности государственной службы, что находит отражение в законодательстве, которое ее регулирует. Политическая должность – это государственная должность, замещаемая высшими должностными лицами государства. На политические должности либо избираются (всеобщим и прямым голосованием), либо назначаются законодательными выборными коллегиями или высшими должностными лицами государства с последующим утверждением законодательным органом.[4] Политические должности в России учреждаются Конституцией РФ и федеральными законами. Указом Президента РФ от 11 января 1995 года № 32 утвержден сводный перечень государственных должностей РФ[5].

В соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. политические должности были включены в структуру должностей государственной службы и представляли так называемую категорию «А». Реформа государственной службы (Федеральный закон № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации») вывела политические должности из структуры должностей государственной службы.

Федеральным законом № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» декларируются два основных принципа организации и функционирования государственной службы – принцип внепартийности и принцип политической нейтральности. Принцип внепартийности означает невозможность дискриминации по политическим признакам (принадлежности или взглядам) при поступлении и прохождении государственной гражданской службы. В тоже время от каждого конкретного государственного служащего требуется при исполнении должностных обязанностей соблюдение принцип политической нейтральности. Государственному гражданскому служащему запрещается:

- использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

- использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности;

- создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур.

Установленные запреты нацелены на деполитизацию и департизацию государственной службы. Однако все эти запреты носят нормативный характер и не предусматривают все возможные варианты поведения государственного служащего, который сам определяет степень соответствия этим запретам. Несмотря на достаточно подробное правовое регламентирование нельзя сказать, что на практике проблема соотношения политики и административно-управленческого персонала решена в нашей стране однозначно.

В условиях сложного государственного строительства в России деятельность государственных служащих, в той или иной степени политизируется. Формы, уровни и объем участия государственных служащих в политике обуславливаются не только действиями политических институтов, расстановкой политических сил, но и национальной политической традицией и политической культурой.

Существуют различные модели государственной службы.

«Трудовая» модель предполагает, что гражданин вступает в отношения трудового найма с государственным органом и в рамках компетенции занимаемой должности участвует в исполнении полномочий этого органа. Недостатком этой модели являются: ориентация профессиональных усилий на достижение более частных целей государственных органов по отношению к цели деятельности государства; дезагрегирование института государственной службы на множество фрагментов, зачастую характеризующихся отсутствием устойчивых взаимосвязей.

«Сервисная» модель рассматривает государственную службу как систему специфических услуг, направленных на удовлетворение потребностей, интересов и целей общественной жизнедеятельности людей. Во многих странах определяющим фактором при установлении статуса государственной службы по отношению к организации является оказание государственных услуг.

«Политическая» модель государственной службы в общем виде сводится к тому, что служба является в одном направлении («вверх») – административной поддержкой политических руководителей, а в другом («вниз») – средством проведения политических решений в жизнь.

«Государственно-административная» модель государственной службы базируется на признании многогранной роли государства в жизнедеятельности современного общества, актуальности введения всех проявлений государственной власти в правовые рамки, необходимости гарантированного обеспечения прав и свобод граждан, а также условий рыночных отношений.

«Смешанные» («комбинированные») модели государственной службы предполагают, что в зависимости от обстоятельств, внешних и внутренних факторах акцент делается на каком-либо ведущем подходе.

Выбор модели государственной службы Российской Федерации, адекватной условиям России предопределяет и вектор развития законодательства о государственной службе.

Концептуальные положения о государственной службе должны соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации, способствовать установлению единой системы государственного управления и отвечать следующим требованиям:

- государственная служба создается как публичный институт в интересах всех граждан. Он призван обеспечивать реализацию государственной власти и государственного управления, аккумулировать, интегрировать и обеспечивать соблюдение законных прав и интересов граждан Российской Федерации;

- государственная служба представляет собой важнейший социальный институт, носит демократичный характер и подконтрольна гражданскому обществу. Социальная общность государственных служащих выполняет волю народа посредством исполнения полномочий государства, системы государственных органов, решающих социальные задачи в интересах граждан;

- государственная служба развивается и укрепляется как правовой институт. Государственные служащие действуют на основе законов и других нормативных правовых актов от имени государства и последствия их деятельности носят политический характер. Деятельность государственного служащего и деятельность по отношению к самому государственному служащему должны носить правовой характер;

- государственная служба формируется как организационный институт. Он призван осуществлять и обеспечивать упорядоченное и эффективное функционирование системы государственной власти и государственного управления. Его организация должна быть адекватна целям и задачам государства;

- деятельность государственного служащего и государственной службы должна быть профессиональной. Общество заинтересовано в качественном государственном управлении, что диктует высокие требования к уровню профессионализма и компетентности государственных служащих, необходимость эффективной государственной кадровой политики в этой области.

Раздел П. Основные характеристики государственной и муниципальной службы

Тема 3. Государственная и муниципальная служба как социальный институт

1. Социальная природа государственной и муниципальной службы.

2. Социальный характер функционирования государственной службы.

3. Социальные приоритеты муниципальной службы.

Социальная природа – факторы, повлиявшие на становление и развитие государственной службы. К таким факторам могут быть отнесены история государственной службы, тип государственного устройства, формы правления и другие.

Государственная служба в России уходит своими корнями в глубокую древность, когда закладывались основы государственного управления и государственной службы, когда возникла объективная необходимость для «политической элиты» иметь специальный аппарат, способный осуществлять функции управления государством.

Начальный этап в истории российской государственной службы связан с образованием Древнерусского государства. Сохраняя национальное и государственное единство, все русские земли имели достаточно самостоятельности для активного и полноценного развития производственных сил, торговли, социально-культурной сферы. Государственная служба была нераздельна с военной организацией и строилась на принципах вассалитета. Великий князь в решении вопросов государственного управления опирался на дружину, которая состояла, как правило, из числа знатных бояр. «Высшим классом этого общества, с которым князь делил труды управления и защиты земли, была княжеская дружина. Она делилась на высшую и низшую: первая состояла из княжих мужей, или бояр, вторая из детских, или отроков: древнейшее собирательное название младшей дружины гридь или гридьба заменилось потом словом двор или слуги». (1) Главным совещательным органом в XI-XII в.в. была Боярская Дума, на заседаниях которой принимались решения о походах, сборе дани, строительстве крепостей, городов и по другим вопросам. Князь заботился о содержании дружины, которая обеспечивалась за счет добычи от военных походов, отчислений от дани, судебных сборов. Дружина княжества составляла «собственно военный класс», но и большие торговые города были устроены по военному. Город представлял «организм», называвшийся тысячей, которая подразделялась на сотни и десятки. Тысячей командовал выбираемый городом, а потом назначаемый князем тысяцкий, сотнями и десятками командовали выборные сотские и десятские. С XII века дружинники начинают получать волости в «кормление» и управление. По мере приобщения к собственности для старших дружинников все большее значение приобретает хозяйственная деятельность.

В XII в. появляется «Русская правда», зафиксировавшая появление такого вида права как государственное, а значит и положившая начало правовому оформлению государственной службы. В соответствии с нормами «Русской правды» дружинники пользовались привилегиями. За убийство «княжа мужа» полагалась двойной штраф – 80 гривен, а за убийство простолюдина – 40 гривен. (2)

В конце XII в. на смену дружинной организации управления пришла иная, основу которой составляло дворянство. В состав княжеской и вотчиной администрации входили военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и другие кадры. В «княжеский двор» так же входили воеводы, наместники (глава местного управления), посадники, волостели, тысяцкие и т.д. Высшие и наиболее значимые должности занимали бояре, а остальные – дворяне (люди княжеского двора).

На протяжении XV-XVII в.в. на Руси складывается особый тип государственности – «служилое государство». Строго различия между военной и гражданской царевой службой не было. Внутренние российские территории управлялись воеводами полновластными царьками на местах, подчинявшимися только царю.

Со становлением Московского централизованного государства произошло выделение управленческой деятельности в важную самостоятельную профессиональную сферу. Вассалитет, утвердившийся в русских землях в древности, постепенно был ликвидирован. Начинает складываться «Государев двор» путем слияния дворов удельных князей с двором великих князей московских. Государев двор, как подобие единого государственного аппарата, просуществовал до начала XVIII в.

Формируется сложная иерархия чинов «служилых людей». Думные чины – это правительственные лица, занимающие должности по высшему управлению и места в Боярской Думе. Таких думных чина выделяют три: бояре, окольничьи, думные дворяне. Собственно служилые чины делятся на чины московские и чины городовые. Чины московские (столичные), как следует из их названий – стольники, стряпчие, дворцовые, спальники, первоначально различались родом придворной службы. Впоследствии из них сложился высший слой боевой московской силы. К чинам городовым относились дворяне выборные, дети боярские дворовые, дети боярские городовые.

«Служилые люди» рекрутировались из высших слоев русского общества. Преимущественное значение имели два признака: древность рода и знатность рода, которая определялась принадлежность к княжеским фамилиям. Постепенно утверждается главный принцип боярской иерархии: знатность рода имеет преимущества перед древностью. Титулованное боярство занимало все высшие должности в государственном управлении. Большинство бояр принадлежало к знатным княжеским родам, утратив свои великокняжеские столы в период раздробленности, они были вынуждены перейти на службу к московскому великому князю.

К XVII в. высший слой «государевых слуг» образует самостоятельную сословную корпорацию – дворянство. В XIII-XIV в.в. дворяне – люди из двора – занимали административные должности среднего уровня и за службу получали небольшие поместья на правах владения (а не собственности). В дальнейшем данный принцип утвердился как основной во взаимоотношениях государства и его служащих. В зависимости от уровня службы полагалось жалование и поместье определенного размера с крестьянами, которые обрабатывали землю на условиях барщины.

«В известии об окончательном покорении Вятки говорится, что великий князь земских людей – вятчан посадил в Боровске и Кременце и поместья им дал. Таково было средство, употребленное для увеличения числа ратных людей». (3) Главной для дворян была военная служба, получая от государства поместье, они обязаны были по требованию великого князя явиться «конно, людно и оружно». С XVI века дворянство наряду с боярством составляло высший слой общества.

В XVI веке Иван Грозный создал для контроля над «государевыми служивыми людьми» специальное учреждение – Разряд, который вел личные дела 22-23 тысяч человек – разрядные списки. Разрядные книги велись погодно, и расписывали обязанности и их персональных исполнителей по каждому поводу или событию в жизни государства или царского двора. Существовали и аналоги чинов служилого класса: судья, думный дьяк, дьяк, подьячий. Главным средством воспитания своих чиновников государство считало наказание. Судебник 1550г. впервые обозначил состав должностного преступления: за вынесение неправильного решения в результате получения взятки следует материальная и уголовная ответственность. «А подъячий, который запишет не по суду для посула без дъячего приказу, и того подьячего казнити торговою казнью, бити кнутьем».(4) В это время же время начинает складываться такое явление как местничество, которое просуществовало почти три века, и было отменено только при Петре I. Сущность местничества – в споре боярских фамилий между собой о служебном старшинстве. Причем предметом спора являлись не сами места или виды службы, а положение на службе одного боярского рода относительно другого. Родовая честь напрямую зависела от чести служебной. Занятие низшей должности могло навсегда понизить значение рода перед другим родом. При назначении на должности большое значение приобретают родственные связи и система продвижения целых семейных кланов, что обусловило засилье в государственном управлении родовых корпораций знати.

В XVII веке завершается становление государственной службы как особой сферы профессиональной деятельности, складывается приказанная система, формируются поручения «приказы» в более или менее устойчивые должности. В 1649 году принимается «Соборное уложение», которое по своей полноте и целостности на тот момент не имело прецедентов, как в отечественной, так и в европейской юридической практике. Данный правовой акт закреплял основные черты политического строя и правовой системы России, охватывая области государственного, административного, гражданского и уголовного права.

XVIII в. знаменуется кардинальными изменениями принципов организации государственной службы на основе «Табель о рангах чинов воинских, статских и придворных» (1722г.). Созданная Петром I «Табель о рангах» почти 200 лет являлась основным законом государственной службы, определявшим порядок приема на службу и ее прохождение. «Табель о рангах» включал 94 наименования гражданских и воинских должностей, отнесенных к 14 классам – ступеням иерархической лестницы. Самыми высокими гражданскими рангами были канцлер и действительный тайный советник 1 класса. Далее по нисходящей: действительный тайный советник, тайный советник, действительный статский советник и так далее – до самого низкого ранга коллежского регистратора. Военные чины, разделенные на армейские, казачьи и флотские, чередовались соответственно от генерал-фельдмаршала до прапорщика и от генерал-адмирала до мичмана. Кроме того, существовали придворные чины. Если прежде они назывались дворецкий, охотничий и пр., то в соответствие с «Табель о рангах» великий дворецкий стал обер-камергером, главный охотничий – обер-егермейстером, главный конюший – обер-шталмейстером. В зависимости от класса к чиновнику обращались по-разному: для 1 и 2 классов ввели титул Ваше высокопревосходительство, для 6,7 и 8 – ваше высокоблагородие и т.д. (5)

В соответствие с «Табель о рангах» служебный рост теперь зависел не столько от происхождения, сколько от выслуги, уровня образования, личных способностей, опыта и заслуг. К службе привлекались и недворянские сословия (выходцы из купцов, духовенства), в результате чего к концу XVIIIв. резко увеличился приток в государственный аппарат выходцев из непривилегированных сословий. Если в 1775г. «среди чиновников VIII класса на одного выходца из разночинцев и податных сословий приходилось 12,5 дворян, то в 1781-1782 г.г. – только 4,59; среди чиновников XI класса на одного выходца из непривилегированных сословий в 1775г. приходилось 6,5 дворян, а в 1781-1782г.г. – 3,16; в X классе – соответственно 1.0 и 0,68; в X II классе – 1,38 и 0,9».(6) Изменение социального состава государственных служащих, происходившее в соответствии с принципами, заложенными в «Табель о рангах», усугубились в результате проведения губернской реформы 1775г. Это заставило правительство активизировать политику в сфере регулирования социального состава и имущественного обеспечения государственных служащих. Вместе с тем с введением «Табель о рангах» в России начинается эпоха чинопочитания. Чин формировал личность и четко указывал место человека в общественной иерархии, определял стиль жизни и поведения человека буквально до мелочей. Основания для особого самоощущения чиновников давала перспектива повышения их социального статуса при получении очередного чина – вплоть до потомственного дворянства с чином коллежского асессора.

XIX век встретил государственную службу необходимостью срочных преобразований. Огромной империей, протянувшейся от Балтики до Тихого океана, невозможно было руководить из одной царской резиденции. Возвышение императорской власти, реорганизация Сената, создание министерств и другие изменения в государственной жизни составили первый период административных реформ Александра I. Второй был связан с деятельностью М.М.Сперанского. В 1808г. М.М.Сперанский составил записку «Настоящее положение дел и средства его исправления». Анализируя состояние российского чиновничества он пришел к выводу, что количественный и качественный состав российский чиновников недостаточен для государственного управления. Требовалось, по мнению М.М.Сперанского повышение образования чиновничества и улучшение его имущественного положения. В 1809г. Александр I подписал указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках, для производства в коллежские асессоры и статские советники». «С издания сего указа никто не будет произведен в чин Коллежского Асессора…если не предъявит свидетельство от одного из состоящих в Империи Университетов…» (7).

В 1832 году все законодательные акты по кадровым вопросам были объединены в Уставе о службе гражданской, помещенном в Свод законов Российской империи. Устав о службе гражданской выделял три направления, по которым составлялись документы, фиксировавшие прохождение государственной службы: о приеме на службу чиновников, о прохождении службы и об увольнении от службы. При вступлении на службу чиновник присягал на верность службе в стенах того министерства, в которое поступал. Согласно рескрипту от 1 августа 1822 года, все чиновники, поступающие на службу, были обязаны давать подписку в том, что они не принадлежат ни к масонским ложам, ни к другим тайным обществам. С момента образования министерств тщательно разрабатывался порядок назначения, перемещения и увольнения чиновников. На каждого, находящегося на службе чиновника составлялся послужной (формулярный) список. Позднее было принято решение вносить в формулярные списки выговоры и замечания, а впоследствии сведения о родовом и благоприобретенном имении чиновников. К началу XX века сформировалась единая система учреждений государственной службы, которая включала органы общегосударственного, регионального и губернского уровней, а также отраслевых министерств и ведомств. Сложилась достаточная стройная нормативная правовая база, регламентирующая государственную службу (Свод законов Российской империи, Свод уставов о службе гражданской, Табель о рангах и другие).

За годы советской власти сложилась особая система государственной службы, по своему социальному статусу и назначению существенно отличающаяся от государственных институтов демократических стран. Партийное руководство пришло на смену государственному управлению. Быстрые темпы тотального огосударствления требовали все большее и большее количество служащих, которые выполняли бы функции контроля, учета, распределения. Госаппарат разбухал с ужасающей быстротой. В основу механизма отбора и воспитания управленческих кадров был положен принцип номенклатуры, который полностью оформился к концу 30-х годов и просуществовал до конца 80-х годов. Номенклатура представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались партийными комитетами. Созданный при оргбюро ЦК РКП (б) учетно-распределительный отдел не только готовил списки соответствующих государственных чиновников, но и разрабатывал инструкции и положения о порядке подбора и назначении их. Постепенно партийный аппарат встраивается во все структуры государственной власти и ни один вопрос в области политики, экономики, сельского хозяйства, как на союзном уровне, так и на региональном не мог быть принят к реализации без одобрения ЦК КПСС или бюро обкома или крайкома. Нельзя согласиться с достаточно распространенным мнением о том, что вся партийная номенклатура состояла из людей неспособных и необразованных. Чтобы попасть в особую касту – чиновников высшего бюрократического ранга - недостаточно было быть просто членом КПСС, необходим был опыт партийной и хозяйственной работы, соответствующее образование. Тем не менее, к 90-м годам XX века система номенклатурного управления себя исчерпала. В стране назрел серьезный системный кризис, охвативший все сферы государственного управления.

В 90-х годах началась разработка правовых и организационных основ новой государственной службы как особого вида профессиональной служебной деятельности. 31 июля 2005г. был принят ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». А 6 сентября 1995г. подписан указ «О первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». До принятия этого указа и после было подготовлено большое количество нормативных правовых актов, регламентирующих государственную службу: «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих» (16 августа 1995г.), «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы» (30 января 1996г.) и целый ряд других. И все же созданная нормативная правовая база не заложила основ целостной и системной государственной службы, соответствующей ее социальному предназначению и требованиям времени.

Государственная служба как социальная публично-правовая категория представляет собой нормативно установленный механизм профессионального обеспечения реализации властных полномочий по исполнению законодательства в интересах граждан, защиты их прав и свобод.

ГС призвана обеспечивать реализацию властных функций государства. При этом, в цивилизованном обществе, будучи государственно-правовым институтом, во взаимодействии с человеком и обществом ГС приобретает социальную ориентацию, выступая в качестве института, предоставляющего населению социальные услуги и способствующего реализации его интересов, прав и свобод.

В социальном аспекте институт ГС представляет собой орган взаимодействия общества и государства, госаппарата и общественных структур, госслужащего и гражданина. Система ГС обеспечивает выполнение функций регулятора поведения людей в различных социальных отношениях. Именно на ГС возлагается решение задач по обеспечению социальных гарантий и прав граждан.

Государственная служба является социальным институтом и отличается социальным характером функционирования.Социальные цели государственной службы обусловлены конституционным установлением социальности Российского государства. «Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (Конституция РФ, ст. 7). Социальный характер функционирования государственной службы, таким образом, связан с необходимостью удовлетворения общих материальных и духовных потребностей в сфере образования, здравоохранения, занятости, социальными приоритетами в повседневной деятельности.

Тема 4. Государственная и муниципальная служба как организационный институт

1. Организационные принципы построения государственной и муниципальной службы

2. Важнейшие аспекты организации государственной и муниципальной службы.

3. Основные задачи и направления деятельности государственной и муниципальной службы как организационного института.

Государственная гражданская службы Российской Федерации базируется на определенных принципах.

Исходя из смысла термина «прин­цип», означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основопола­гающие идеи, закрепленные в законе[6]. Они приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному по­ведению или устанавливают определенные запреты. Необходимость выделения правовых принципов объясняется тем, что в случае в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться право­выми принципами. Важно отметить, что последние не только определяют уровень правового регулирования тех или иных общественных отношений, но и указывают на дальнейшее развитие законодательства[7].

Принципами государственной гражданской службы являются:

1) Приоритет прав и свобод человека и гражданина. Этот принцип основывается на ст. 2 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».

Государственная служба, как институт, призванный на практике реализовывать функции государства, в первую очередь должна способствовать реализации прав и свобод человека и гражданина. Более того, исходя из содержания ст. 18 Конституции Российской Федерации, именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.

2) Единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации. Государственная гражданская служба несмотря на разделение на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации является единым целостным механизмом, призванным реализовывать функции государства. Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации выражается в установлении единого правового статуса государственного гражданского служащего; установлении приоритета федерального законодательства в закреплении правовых основ государственной гражданской службы.

3) Равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего. Данный принцип основывается на ч.4 ст.32 Конституции Российской Федерации: «граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе». Это положение в целом соответствует требованиям п. «с» ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации (в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства) и без необоснованных ограничений должен иметь право и возможность допускаться в своей стране к государственной службе. Основным отличием нормы российского закона от указанного выше положения п. «с» ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах является указание в российском законе на обязательность владения для гражданина, претендующего на поступление на государственную гражданскую службу Российской Федерации, государственным языком Российской Федерации. Данное требование является вполне обоснованным, так как вполне очевидно, что лицо, не владеющее в полной мере государственным языком, не может полноценно выполнять обязанности, связанные с обработкой информации или работой с людьми (а именно такова, в основном, специфика государственной гражданской службы).

В соответствии с ч. 1 ст. 68 Конституции Российской Федерации государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. В соответствии с ч. 1 ст. 11 Закона РФ «О языках народов Российской Федерации» от 25 октября 1991 г. работа в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления осуществляется на русском языке.

Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 68 Конституции Российской Федерации «республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации».

В целях реализации принципа равного доступа граждан к государственной службы Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. установлено общее правило, в соответствии с которым поступление гражданина на гражданскую службу (а равно замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы) осуществляется по результатам конкурса, осуществляемого конкурсной комиссией, образуемой актом соответствующего государственного органа. Ограниченный перечень исключений из этого правила предусмотрен ч. 2 – 4 ст. 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. и носит исчерпывающий характер.

4) Профессионализм и компетентность гражданских служащих. Государственная гражданская служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. Реализации данного принципа должны способствовать закрепляемые Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности государственной гражданской службы (ст. 12). На повышение профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих направлены профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка служащих (ст. 62-63).

5) Cтабильность гражданской службы. Принцип стабильности государственной гражданской службы является необходимым условием функционирования данного института. Только в условиях стабильности и уверенности в своем завтрашнем дне государственный гражданский служащий может эффективно исполнять свои функции. Проявлением данного принципа является установление исчерпывающего перечня случаев заключения срочного служебного контракта (ст. 25); закрепление правил о переводе гражданских служащих (ст. 28) и об изменении существенных условий служебного контракта (ст. 29); определение гарантий для государственного гражданского служащего при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы (ст. 31) и др.

6) Доступность информации о гражданской службе. Принцип доступности информации о государственной гражданской службе основывается прежде всего на ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации: «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

Новым законом о государственной гражданской службе предусмотрен ряд мер, направленных на реализацию принципа открытости государственной гражданской службы. В первую очередь необходимо отметить обязательность включения представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов – специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой в ряд комиссий, результаты деятельности которых имеют наиболее важное значение для гражданской службы, а именно:

а) в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов (ст. 19);

б) в состав конкурсной комиссии (ст. 22);

в) в состав аттестационной комиссии (ст. 48).

7) Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами. Государственная гражданская служба не противопоставляется гражданскому обществу, а напротив, тесно взаимодействует с ним, что видно уже из ее названия. На это и направлен принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

В тоже время следует помнить, что государственные гражданские служащие должны быть всегда независимы от политических партий, движений и иных общественных объединений и организаций. При исполнении служебных обязанностей они не вправе руководствоваться решениями каких-либо партий, политических общественных движений и иных общественных объединений, преследующих политические цели.

8) Защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Данный принцип означает, что государственные гражданские служащие обязаны исполнять поручения лишь соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий. Государственный гражданский служащий имеет право на защиту от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

Раздел Ш. Организационно-правовое строение государственной и муниципальной службы

Дата добавления: 2014-01-07