История развития системы экологической экспертизы в России

Официальным началом деятельности по оценке воздействия на окружающую среду в нашей стране принято считать 1985 г., когда были утверждены СНиП 1.02.01-85 «О составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной до­кументации на строительство предприятий, зданий и сооруже­ний», где в приложении 4 «Охрана окружающей среды» появилась рекомендация, согласно которой этот раздел рабочего проекта (проекта) строительства хозяйственного объекта должен был со­держать комплексную оценку оптимальности предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природ­ных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательно­го воздействия строительства и эксплуатации предприятия, со­оружения на окружающую природную среду, включая флору и фауну.

Еще в СССР именно хозяйственное законодательство включало определенные положения, направленные на предотвращение не­гативного воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду. Нормы и правила планирования и проектирования содер­жали, наряду с техническими, природоохранные и санитарные стандарты, а также определенные требования по проведению инженерных и экологических расчетов, изысканий, по оформле­нию проектной документации. Например, начиная с 1970-х гг. существовало требование о включении в большинство видов про­ектной документации раздела «Охрана окружающей среды», опи­сывающего проектируемые природоохранные меры. Кроме того, для осуществления определенных видов деятельности необходи­мы были согласования государственных органов, отвечавших за охрану окружающей среды или ее отдельных компонентов.

С середины 70-х гг. XX в. в СССР активно внедрялась концеп­ция территориальных комплексных схем по охране природы, ко­торые часто разрабатывались параллельно с планами или про­граммами территориального развития. Такие схемы были, по сути, первой попыткой осуществлять систематический анализ состояния окружающей среды и прогноз его изменения при раз­витии отраслей народного хозяйства.

В 1980-е гг. СССР столкнулся с многочисленными экологичес­кими проблемами (воздух городов, засоление почв Средней Азии, обмеление Арала, загрязнение Волги, Оби, озера Байкал и т.д.). Попытки разрешить их с помощью директивных методов пока­зали принципиальную недостаточность существующих механиз­мов учета экологических факторов при принятии хозяйственных решений.

Частью процесса принятия решений была оценка намечаемой деятельности специальными комитетами экспертов, входившими в состав Госплана, Госстроя, ряда других министерств и регио­нальных органов власти. Всего к середине 1980-х гг. насчитыва­лось примерно 900 таких экспертных комитетов. Проект, план или программа не могли вступить в стадию реализации до выне­сения положительного заключения соответствующим экспертным комитетом.

Обязательность экологической экспертизы проектов и необхо­димость разработки соответствующих нормативно-правовых ак­тов были сформулированы в Постановлении Верховного Совета СССР «О соблюдении требований законодательства по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов» (1985).

Вскоре Госстрой СССР принял Инструкцию о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-смет­ной документации на строительство предприятий, зданий и со­оружений (1985), согласно которой проектная документация должна была включать комплексную оценку предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природ­ных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательно­го воздействия строительства и эксплуатации объекта на окружа­ющую среду.

Именно это положение о комплексной оценке послужило про­тотипом введенной позднее оценки воздействия на окружаю­щую среду, удостоверяющей экологическую допустимость реали­зации проекта, т.е. первый механизм экологической оценки в СССР был создан на основе практики проведения экспертиз. Важную роль в создании этого механизма сыграла и обществен­ность, обеспокоенная келейными решениями о реализации таких крупных проектов, как поворот северных рек и строительство Катунской ГЭС. Беспокойство вызывали не столько возможные последствия осуществления конкретных проектов, сколько отсут­ствие процедуры экспертной оценки, независимой от ведомств-заказчиков.

Таким образом, ОВОС как совокупность этапов, процедур и операций по учету экологических требований и условий при под­готовке и принятии хозяйственных решений в нашей стране была инициирована в 1988 г.

Для методического обеспечения процесса ОВОС Главная госу­дарственная экологическая экспертиза от лица Госкомприроды СССР взяла на себя функции разработчика нормативной базы деятельности по ней. Ответственность за проведение ОВОС воз­лагалась на инициатора-заказчика намечаемой деятельности.

В 1989 г. Верховный Совет СССР принял Указ «О неотложных мерах по улучшению экологической ситуации», который запре­щал финансирование проектов и программ, не имевших положи­тельного заключения ГЭЭ, и в том же году Госкомприроды цир­кулярным письмом ввел процедуру оценки воздействия на окру­жающую среду. Отделам ГЭЭ запрещалось принимать на экспер­тизу проекты, не содержащие результатов ОВОС. Одновременно Госкомприроды издал приказ, обязывавший заказчиков представ­лять проектную документацию на экологическую экспертизу и включать в состав такой документации результаты проведения оценки воздействия на окружающую среду. В обязанности Гос­комприроды входило рассмотрение переданной документации в течение сорока пяти дней и подготовка заключений, выводы ко­торых носили обязательный характер.

Экологическая переориентация деятельности про­ектирования и соответствующие структурные изменения в про­ектных организациях начались по существу в 1992 г., когда тер­риториальные органы системы Госкомприроды получили указа­ние от руководства Комитета не принимать на государственную экологическую экспертизу обосновывающую документацию без информации об использовании в проектных решениях результа­тов проведения ОВОС. В том же году была утверждена Времен­ная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обос­нований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйствен­ных объектов и комплексов, которая впервые использовала аббревиатуру ОВОС и явилась первым нормативным документом в этой области.

В соответствии с данной Инструкцией результаты ОВОС под­лежали рассмотрению отделами ГЭЭ. Впоследствии Инструкция была использована рядом министерств и ведомств для разработ­ки отраслевых инструктивно-методических документов по ОВОС.

До настоящего времени эта Инструкция используется в неко­торых странах СНГ (например, в Беларуси), а в других послужи­ла основой для создания национальных процедур ОВОС (напри­мер, в Казахстане).

На основе Временной инструкции более 20 министерств и ве­домств утвердили по согласованию с Госкомприроды СССР от­раслевые инструкции по проведению ОВОС, которые стали первым «эшелоном» нормативной базы по оценке воздействия на окружающую среду.

Основной целью разработки отраслевой нормативной базы по ОВОС был максимальный учет отраслевой специфики воздей­ствия на окружающую среду, исходя из знания особенностей ис­пользуемых технологий при подготовке обосновывающей доку­ментации на развитие предприятия.

После подписания Конвенции об оценке воздействия на ок­ружающую среду в трансграничном контексте в СССР сложилась существующая и поныне в России система ЭО. (Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспоо, Финляндия, 1991 г.). Она подписана Прави­тельством СССР 6 июля 1991 г. и подтверждена Правитель­ством РФ 13 января 1992 г. № Н-№ 11 ГПМИД России.

Советское природоохранное законодательство продолжало действовать в России за исключением тех случаев, когда прини­мались новые российские законодательные акты, заменяющие или отменяющие его.

В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991) ГЭЭ стала иметь обязательный характер. Ей должна была подвергаться плановая и проектная документация, включая тех­нико-экономические обоснования всех проектов вне зависимо­сти от их масштаба и предметной области. Была предусмотрена также возможность проведения общественной экологической экспертизы. Реализация проектов без положительного заключе­ния ГЭЭ запрещалась.

Вслед за Временной инструкцией Советом Министров утверж­дается Положение о государственной экологической экспертизе (1993), которое оставалось основным нормативным актом в этой сфере до принятия в конце 1995 г. нового Федерального закона «Об экологической экспертизе».

В 1994 г. было утверждено Положение об оценке воздействия па окружающую среду в Российской Федерации. В нем говори­лось, что ОВОС является составной частью процесса принятия решений, и подчеркивалась необходимость проведения ОВОС на самой ранней стадии разработки проекта. Процедура и со­держание ОВОС в основном соответствовали зарубежным под­ходам к ЭО.

Процедура ОВОС проводилась чаще всего для проектов, осу­ществляемых крупными компаниями, заботящимися о своем международном имидже, для крупных проектов с участием ино­странного капитала, а также для проектов, финансируемых международными организациями — Европейским банком реконст­рукции и развития, Всемирным банком и т.п. При этом в качестве нормативных документов, регулирующих процедуру ОВОС, использовались внутренние инструкции этих организаций, иног­да адаптированные для российских условий.

Например, Руководство по проведению ОВОС (1998), подготовленное Международ­ным центром обучающих систем под эгидой Всемирного банка, предлагает развернутую и детальную трактовку оценки воздей­ствия на окружающую среду, совместимую как с российской нор­мативно-правовой базой, так и с процедурами Всемирного бан­ка. Руководство описывает основные этапы процесса ОВОС ин­вестиционного проекта различными органами власти. Оно было рекомендовано Минприроды России в качестве учебного матери­ала по методике ее проведения.

Тем не менее, использование Руководства инвесторами и орга­нами власти было ограниченно, особенно в регионах. Вероятно, это было связано не только с недостаточным распространением данного материала, но и с тем, что некоторые его рекомендации (например, подготовка проекта Заявления о воздействии на ок­ружающую среду) выходят за рамки требований российского за­конодательства.

С принятием Федерального закона «Об экологической экспер­тизе» и ряда связанных с ним нормативных актов, в частности Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федера­ции (2000), законов и кодексов по природопользованию, Феде­рального закона «Об охране окружающей среды» (2002), регио­нальных законов и подзаконных актов о лицензировании приро­допользования сформировалась в общих чертах современная рос­сийская система ЭО.

К началу 2000 г. в России была создана работоспособная си­стема управления окружающей средой.

К сожалению, проводимые в России административные пре­образования пока не отразились должным образом на состоянии окружающей среды и природопользовании, несмотря на то, что управление в данной сфере подверглось серьезным изменениям: созданы федеральные агентства по лесному хозяйству и водным ресурсам, по недропользованию, подведомственные Минприро­ды России. Федеральная служба по экологическому, техническо­му и атомному надзору отделена, наконец, в своих функциях от использования природных ресурсов, руководство ею осуществля­ет Правительство РФ.

Однако анализ полномочий Минприроды России как базово­го государственного органа, в ведении которого находится эксп­луатация природных ресурсов и охрана окружающей среды, по­казывает, что координирующая деятельность министерства в этой сфере проявляется слабо.

Дата добавления: 2014-01-07