Идеология многоуровневого подхода

Согласно многоуровневого подхода предполагается, что на первом уровне должны решаться задачи вы­бора оптимальных параметров технических или тех­нологических мероприятий, минимизирующих отно­шение концентраций вредных веществ после прове­дения мероприятия (технического решения) к на­чальному значению концентраций вредных веществ. Второй уровень — это минимизация уровня загряз­нения окружающей природной среды за счет выбора однотипных технических решений на стадии проектирования. На третьем уровне должны решаться оптимизационные задачи выбора природоохранно­го решения для предупреждения загрязнения по одной выбранной вредности для конкретного хозяй­ственно-экономического субъекта (микро уровень экономики). Четвертый уровень интегрирует зада­чи предыдущего уровня, т.е. необходимо решать за­дачу оптимизации выбора природоохранного решения для предупреждения загрязнения окружающей природной среды различными вредными веществами для конкретного производственно- хозяйствен­ного субъекта. Пятый уровень оптимизации касается непосредственно проблем выбора природоохранных решений для региона в целом (мезоуровень эко­номики) и здесь необходимы критерии, направленные на предотвращение ущерба по каждой из рассмат­риваемых вредностей. Наконец, последний шестой уровень направлен на выработку стратегических решений для устойчивого развития региона. Здесь оптимизации должны быть подвергнуты приоритетные показатели, характеризующие уровень загряз­нения (качества) окружающей природной среды и жизнедеятельности экологических систем человека, животного и растительного мира.

Для формирования системы экономико-матема­тических моделей, реализующей многоуровневый под. ход к концепции экологически устойчивого разви­тия, необходимо обозначить базовые показатели со­стояния компонентов экологической обстановки ре­гиона и сформулировать критерии на каждом из уровней многоуровневой системы.

Среди базовых показателей экологической обста­новки региона следует выделить следующие основ­ные:

1. Уровень загрязнения депонирующих сред реги­она по соответствующему загрязняющему веществу:

Уз_i = С_i / (ПДКа_i – Сф_i),

где С_i, _ концентрация i-того загрязнителя окру­жающей среды региона;

ПДКа_i, _ предельно-допустимая концентрация i-того загрязнителя окружающей среды региона;

Сф_i — фоновая концентрация i — того загрязни­теля.

2. Уровень суммарного загрязнения окружающей среды региона:

Уз = qC_i / (ПДКа_i – Сф_i),

где q — некоторый весовой коэффициент. На наш взгляд суммарное загрязнение целесооб­разно определять с учетом весовых коэффициентов {q_i}_I=1, характеризующих вклад этих загрязнителей в общий уровень загрязнения, в этом случае:

Уз = ⁿ _I=1 (qi*Ci / (ПДКа, - Сф_i)).

Данный показатель интегрирует воздействие n заг­рязнителей.

3. Удельный региональный выброс веществ i-того загрязнителя:

My_i=Mi/S,

где Mi — масса i-того загрязнителя; S — площадь его распространения.

4. Суммарный региональный выброс всех загрязняющих веществ:

My =ⁿ _I=1Mi / S.

5. Нагрузка на население региона загрязняющи­ми веществами:

Iа, = М_i / N,

где N — численность населения, рассматриваемо­го региона.

6. Суммарная нагрузка на население региона заг­рязняющими веществами:

Ia =ⁿ _I=1Mi / N.

7. Нормативная нагрузка на население региона загрязняющими веществами:

Iна_i = ПДВ_i / N.

8. Суммарная нормативная нагрузка на население региона всеми загрязняющими веществами:

Iна = Sⁿ _I=1 ПДВ_i / N.

9. Рассматривая конкретный регион, по аналогии с предприятием можно ввести понятие — Уровень нагрузки региона i-той вредностью:

Ун_i = М_i / ПДВ_i.

10. Суммарный уровень нагрузки на население региона всеми загрязняющими веществами:

Ун = Sⁿ _I=1M_i / Sⁿ _I=1ПДВ_i.

11. Средняя продолжительность жизни — Пж.

12.. Уровень заболеваемости по основным инди­каторным заболеваниям — Уз=3 /N, где N — чис­ленность населения региона, 3 — количество забо­левших за рассматриваемый период.

13.Интегральные показатели скорости изменения удельной численности населения урбанизированных территорий, учитывающие процессы рождаемости, смертности, иммиграции и эмиграции.

Предлагается следующая система критериев мно­гоуровневой оптимизации для решения природоох­ранных задач региона:

Первый уровень. Минимизация уровня загрязне­ния окружающей природной среды предприятием кон­кретными загрязняющими веществами за счет вы­бора оптимальной конструкции некоторого фиксиро­ванного технического или технологического решения.

Второй уровень. Минимизация уровня загрязне­ния окружающей природной среды предприятием совокупностью загрязняющих веществ за счет вы­бора однотипных технических средств на стадии про­ектирования или реконструирования.

Третий уровень. Минимизация уровня загрязне­ния окружающей природной среды предприятием по одной из вредностей за счет выбора природоох­ранного решения.

Четвертый уровень. Минимизация уровня сум­марного загрязнения окружающей природной сре­ды за счет выбора природоохранных решений на предприятии.

Пятый уровень. Достижение заданного уровня со­стояния окружающей природной среды за счет вы­бора решений для региона по минимизации уровня s нагрузки по конкретной вредности.

Шестой уровень. Достижение заданного уровня U состояния окружающей природной среды за счет вы­бора стратегии по минимизации суммарного уровня нагрузки региона по всем загрязняющим веществам.

Решение оптимизационных задач для верхнего (6-го уровня) должно опираться на приоритетные пока­затели, характеризующие уровень качества окружаю­щей природной среды региона, что в свою очередь на­правлено на улучшение условий комфортности про­живания человека, животного и растительного мира за счет проведения системы природоохранных мер. Мотивацией этого должно быть обеспечение экономи­ческой выгоды от снижения ущерба от загрязнения.

Таким образом, основные положения концепции многоуровневого подхода заключаются в следующем:

1. При принятии решений по экологически устой­чивому развитию региона должны использоваться экономико-математические модели, характеризующие конкретную ситуацию управления.

2. Процесс принятия решений зависит от уровня компетенции управляющего органа (подразделения предприятия, предприятие, региональные комитеты охраны природы).

3. На различных уровнях принятия решений ста­вятся различные цели, в соответствии с которыми формируются программы по экологическому поведению субъектов управления.

4. Для первых двух уровней многоуровневой сис­темы характерно построение множества допустимых решений за счет технических и технологических ме­роприятий, для более высоких уровней — необходи­мо учитывать также экономические, административ­ные и правовые мероприятия.

5. Для решения поставленных задач должны быть привлечены большие информационные ресурсы, что в свою очередь свидетельствует о необходимости про­ектирования и формирования баз данных для раз­личных уровней оптимизационных моделей.

Концепция многоуровневой системы оптимизации подразумевает обеспечение экономической выгоды от снижения ущерба от загрязнения окружающей природной среды региона. В основе критериев опти­мальности должны быть экономические соображе­ния на основе анализа издержек и выгод, отражаю­щего современные представления экономической науки в решении прикладных задач. Анализ издер­жек и выгод позволяет определить некоторые ори­ентиры для лица принимающего решения (ЛПР) в отношении рассматриваемого проекта на проведе­ние природоохранных мероприятий по снижению выбросов вредных веществ в различные депониру­ющие среды. Для различных уровней компетенции ЛПР будут и различные критериальные оценки ре­шения задач, но на всех уровнях оптимизации долж­ны приниматься решения, приводящие к максимальной экономической выгоде для данной ситуации управления и минимизации риска ухудшения качества окружающей среды. Управление любым видом по­требления ресурсов опирается на экономическую обо­снованность необходимых преобразований и получение максимальной выгоды от этого вида деятель­ности. Метод сопоставления предельных величин издержек и выгод по каждому из принимаемых ре­шений дает представление о классическом экономи­ческом анализе безубыточности проводимых стра­тегий и используемых тактик. Универсальность этому методу придает возможность сравнения альтерна­тив не только в динамике (изменение издержек и выгод во временном интервале), но и при единовре­менном выборе из альтернатив относительных бе­зубыточных действий.

Равенство предельных издержек на проведение при­родоохранных решений предельным экономическим выгодам — есть критерий оптимальности конкрет­ной стратегии на конкретном уровне многоуровне­вой системы принятия решений по обеспечению эко­логически устойчивого развития региона.

Перейдем к рассмотрению конкретной ситуации моделирования различных сторон экологически ус­тойчивого развития региона.

Принцип минимума техногенного воздействия на окружающую природную среду необходимо посто­янно ставить в один ряд с целями производственной деятельности предприятия-загрязнителя при моде­лировании экологически устойчивого развития. Рас­смотрим систему природоохранных мероприятий для конкретного предприятия — загрязнителя (например, ТЭС). При работе ТЭС выделяется огромное количе­ство вредных веществ в газообразном и твердом виде (пылевые частицы, окиси углерода и серы, ок­сиды азота, канцерогенные и другие вредные веще­ства). Влияние вредных выбросов, выбрасываемых в атмосферу на климат городов, окружающие объекты и изменение экологической обстановки в районах действующих ТЭС огромно, поэтому необходима выработка оптимальных решений для ликвидации этого негативного влияния. Развитие экономики ре­гиона определяется следующей концепцией: с увели­чением темпов роста потребления природных ресур­сов растут темпы загрязнения окружающей природ­ной среды и расходы на ее восстановление. Нахожде­ние компромиссного решения, соответствующего минимуму суммарных потерь производства (в дан­ном случае ТЭС) и использования его ресурсов. В рассматриваемой ситуации необходимо учитывать эко­номическую эффективность мероприятий, применяе­мых как на каждой из стадий переработки и исполь­зования твердых топлив, так и в рамках всего техно­логического цикла: начиная с добычи сырья и закан­чивая выбросами вредных веществ в атмосферу. Это возможно при учете экономических критериев эф­фективности производственной деятельности.

Проведенный системный анализ процесса перера­ботки и использования твердых топлив (уголь) пред­приятиями геологоразведочной и угольной отраслей позволил нам определить основные стадии этого про­цесса. Производство в условиях перехода к рынку можно охарактеризуется выпуском некоторого век­тора товаров х=(х,...,х) и получением дохода как функции от этого вектора D(x).

Среди существенных издержек производства не­обходимо отметить загрязнение атмосферы урбани­зированных территорий, что влечет за собой систе­му платежей за выбросы вредных веществ в атмос­феру — SH(y), где у — уровень загрязнения атмос­феры городов.

Взаимодействие минерально-сырьевой базы твер­дых топлив и предприятия характеризуется векто­ром S поставки сырья и функцией Ps(s) — отчисле­ний на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

Очевидно, что для снижения величины SH(y), отри­цательно влияющей на доход от производственной деятельности необходимо осуществить некоторую серию технологических и технических мероприятий, •позволяющих повысить эффективность производства.

Пусть величина — Z(x) определяет ущерб от заг­рязнения атмосферы без проведения природоохран­ных мероприятий, Р(Т(х))- характеризует затраты на их применение, где Т(х) — конкретная техноло­гия производства и имеет в качестве результата фун­кцию F(T(x)) — снижение загрязнения атмосферы, что влечет снижение штрафов за выбросы SH(y).

Таким образом, можно сформулировать следую­щую экономике- математическую модель:

D(x)-P(T(x))-SH(y)-Ps(s) — max

y=z(x)-F(T(x))

х >= х0

s >= s0,

где х,0, s0 — минимальные допустимые объемы товарной и сырьевой продукции.

Оптимальным решением данной экономико-ма­тематической модели будет следующая векторная тройка (x,s,T(x)), позволяющая осуществить выбор оптимальной стратегии Т(х) природоохранных ре­шений.

Следует также отметить, что при формулировании критериев оптимальности на всех уровнях иерархии системы экономико-математических моделей экологи­чески устойчивого развития необходимо также учи­тывать возможности реализации природоохранных тер­риториальных программ и средства регионального бюджета, выделяемые для инвестирования в улучше­ние качества урбанизированной окружающей среды.

Основными загрязнителями окружающей природ­ной среды в регионах являются предприятия. Пред­приятия являются тем самым элементом струк­турного взаимодействия с окружающей природной средой, где создается весь экономический потенциал человека, потребляется основная масса природных ресурсов, формируются отходы, стоки, и т.д. Причем, предприятия представляют собой не только стацио­нарные образования, но и передвижные, подвижные (транспорт, как совокупность средств транспортных предприятий и частных автомобилей), но различа­ются по характеру (промышленные, сельскохозяй­ственные) производства и способу взаимодействия с окружающей природной средой (горнодобывающие — наземные, подземные производства) и т.д. Вне зави­симости от типа и характера производства предпри­ятие выступает в качестве определенного элемента, определяющего структурную связь между ним и ок­ружающей его природной средой. Здесь имеется в виду не только само предприятие, выпускающее ка­кую-либо продукцию, но и сама продукция, выступа­ющая в роли функционирующего опосредованного элемента производства и взаимодействующее непос­редственно с окружающей средой: автомобиль, суд­но, дизельная электростанция, самолет и т.д. При этом с окружающей природной средой, на всех этапах хо­зяйственной деятельности, происходит обмен энер­гетический, вещественный и информационный. В ок­ружающую природную среду рассеивается энергия, осуществляются выбросы отходов (газообразных, жидких, твердых, аэрозолей); изменяются структу­ры физических полей (акустических, электромагнит­ных, тепловых), радиоактивного фона и т.д. Из есте­ственного окружающая среда переходит в деформи­рованное (трансформированное) состояние по физическим, химическим и биологическим (изменяется видовой состав, как по разнообразию, так и по соста­ву) параметрам. Для того, чтобы свести к минимуму отрицательное воздействие, необходимо экологизировать производство по всей технологической цепочке взаимодействия производства с окружающей природ­ной средой.

4. Концепция экологически устойчивого развития региона на основе многоуровневого подхода управ­ления природопользованием и охраной окружаю­щей среды, а также учет специфических особенно­стей экологической обстановки Ростовской облас­ти позволит обеспечить сбалансированность тем­пов экономического развития в рамках конкретных территорий с темпами восстановления качества ок­ружающей среды на основе соблюдения экологи­ческих стандартов и учета процессов саморегуля­ции экологических систем на допустимом уровне давления на окружающую среду, а также обозна­чить стратегию и наметить программу действий природоохранным органам различного уровня в субъектах Российской Федерации. При этом эко­номический механизм стимулирования экологи­чески допустимого развития характеризуется сис­темой показателей налогообложения, льготного кре­дитования, финансирования региональных приро­доохранных программ. В основе решения проблемы финансирования природоохранной деятельности в регионе лежат экономические основы финансовой стабилизации для обеспечения этой деятельности и эффективные стратегии расходования средств на охрану окружающей среды и природопользования. Важнейшая роль принадлежит местным экологи­ческим фондам, поскольку в федеральный эколо­гический фонд идет лишь 10% всех поступлений. Основными источниками средств экологических фондов являются: амортизационные отчисления на природоохранные сооружения; платежи за заг­рязнение в пределах норм; штрафы за превыше­ние норм; рентные платежи за использование при­родных ресурсов.

Однако именно местному экологическому фон­ду приходится осуществлять:

• отчисление в фонд верхнего уровня;

• компенсации другим региональным фондам;

• финансирование межрегиональных программ;

• отчисления на нужды рекреации, здравоох­ранения, в специальные экологические фонды;

• субвенции и кредиты производителям, снижа­ющим воздействие на окружающую среду;

• компенсации организациям и частным ли­цам за нанесенный ущерб;

• премии производителям за наилучшие эко­логические результаты;

• финансирование местных территориальных природоохранных проектов;

• субсидии (дотации) определенным категори­ям потребителей;

• финансирование службы экологического кон­троля, научных исследований.

Существующая в настоящее время пропорция распределения средств предприятий и организа­ций на охрану окружающей природной среды со­ставляет: 10% в федеральный бюджет, 30% — в республиканский, краевой, областной фонд; 60% — в местный (городской, районный) фонд.

Если рассмотреть потоки инвестиций на регио­нальную программу, то окажется, что они весьма разнообразны как по способу образования, так в по источникам получения.

В концентрированном виде составляющие инвес­тиций региональной программы представлены на схеме.

Составляющие инвестиций на программу:

1 — дотации, субсидии, субвенции; 2 — целевое финансирование; 3— льготный кредит;

4— средства на превентивные мероприятия;

5— подоходный налог; 6 — налог на прибыль; 7— надо:

на землю; 8 — налог на добавленную стоимость;

9 — налог на имущество предприятий; 10 — платежи за землепользование; 11 — освобождение от НДС природоохранного назначения

Стоит заметить, что потоки б — 9 могут быть реализованы в виде 100%-ного или частичного по­ступления в период реализации программы, либо в виде налогового кредита.

Анализ действующих правовых документов, в той или иной мере отражающим проблему финан­сирования природоохранной деятельности, показал, что в формировании бюджетной системы РФ ак­тивную роль начинает играть сфера природополь­зования и охраны природы. В доходную часть бюджета всех уровней зачисляются соответствую­щие налоги, платежи и отчисления за пользование природными ресурсами и.загрязнение окружаю­щей среды. Аккумулированные в доходной части средства согласно законодательным актам РФ пред­полагается целевым назначением использовать на финансирование природоохранной деятельности. В 1995 г., например, на воспроизводство минераль­но-сырьевой базы были выделены бюджетные ас­сигнования в размере 337,5 млрд. руб., на финан­сирование лесоохранных и лесовосстановительных мероприятий — 71,4 млрд. руб.; программ и ин­вестиций эколого-ресурсного комплекса — 42,6 млрд. руб., что составляет соответственно 1,8%, 0,38% и 0,22% в общих расходах республиканс­кого бюджета.

Средства в региональный и местный бюджет по­ступают за счет платежей в сфере природопользо­вания и охраны природы. Законодательством РФ также установлено, что из бюджета вышестоящего уровня в бюджет нижестоящего могут поступать дотации, субсидии, субвенции, которые предусмат­ривают и целевое инвестирование природоохран­ной деятельности. Например, в соответствии с За­коном РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автоном­ной области, автономным округам, Москве и Санкт-Петербургу» на реализацию инвестиционных эко­логических программ может предоставляться фи­нансовая помощь в виде субвенций из Федераль­ного бюджета и внебюджетных фондов. Порядок и условия предоставления и использования этих субвенций регламентируются указанным законо­дательным актом. За период 1987—1992 гг. доля централизованных капиталовложений из бюдже­тов всей уровней имеет тенденцию к снижению. Так, если в 1987—1988 гг. они составляли 100% в общем объеме инвестиции, то с 1989 г. из доля снизилась в целом по территории России до 65,7%, в 1991 г. — до 38,5%. По отдельным субъектам Российской Федерации эта доля колебалась от 13% (в Ивановской области) до 83% (в Пензенской).

Другим источником финансирования природо­охранной деятельности стали внебюджетные целе­вые фонды, создаваемые для исключения остаточ­ного принципа выделения средств на выполнение природоохранных мероприятий, перехода к эконо­мическим методам управления природопользова­нием и охраной природы. В настоящее время фор­мируются следующие государственные внебюджет­ные фонды:

— воспроизводства минерально-сырьевой базы;

— воспроизводства, охраны и защиты лесов;

— восстановления и охраны водных объектов. Новым элементом современного экономического механизма природопользования являются и вне­бюджетные экологические фонды. Последние со­зданы для финансирования неотложных природоох­ранных задач, восстановления потерь в окружаю­щей природной среде, компенсации причиненного вреда и др. Федеральный, республиканские, крае­вые, областные и местные экологические фонды образуют единую систему внебюджетных фондов, формирующихся за счет средств предприятий-при-родопользователей (платежи за загрязнение окру­жающей природной среды, штрафы и возмещение по искам за ущерб вследствие нарушения приро­доохранного законодательства).

В период, характеризуемый экономической не­стабильностью, сокращением централизованных ин­вестиций из бюджета, экологические фонды пре­вращаются в важный источник финансирования природоохранной деятельности. Анализ формиро­вания и использования средств этих фондов в 1992 г. показал, что большинство регионов использует средства по целевому назначению в соответствии с Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» и нормативно-правовыми документами. Од­нако, нередки и случаи не целевого использования средств экологических фондов. Так в упомянутом году из средств экологического фонда было израсхо­довано; в Балахнинском районе Нижегородской области на строительство дорог, гаражей, выдачу беспроцентных ссуд коммерческим структурам — 3,5 млн. руб. (46% средств фонда); Чукотском АО на оплату коммунальных услуг — 1 млн.. Омской области на строительство мостовых переездов — 1,7 млн. руб. и т.д. Это обусловливает необходи­мость четкого контроля со стороны государствен­ных органов власти и территориальных органов Минприроды РФ за поступлением и целевым ис­пользованием средств экологических фондов. Кроме того, следует укрепить механизм управления эко­логическими фондами, придав им, статус юриди­ческого лица с обязательным утверждением ди­рекции и правления фонда (сегодня на правах юри­дического лица действует лишь 24% терри­ториальных фондов).

Наблюдается тенденция возрастания доли ин­вестиций за счет средств экологических фондов. Объем капиталовложений, используемых на стро­ительство природоохранных объектов, составил в 1993 г. примерно 1,4% общего объема инвес­тиций за счет всех форм собственности, в 1992г.— 1%. Сокращение объема финанси­рования природоохранных мероприятий за счет средств бюджетов всех уровней повышает роль экологических фондов. Однако сложное экономи­ческое положение предприятий, снижающее их платежеспособность, стремительный рост цен на работы и услуги, значительно опережающий тем­пы накопления средств в фондах, их девальвация вследствие длительного промежутка времени меж­ду начислением платежей, их поступлением и ис­пользованием, низкая финансовая дисциплина при­водят к малой эффективности использования этих средств. Наибольшая доля капиталовложений на строительство природоохранных объектов за счет средств экологических фондов в общем, объеме финансирования природоохранных мероприятий составила в 1993 г. в Саратовской области 32,5%, Иркутской — 22,6%, Брянской — 16%.

В нынешних условиях значительно возрастает роль предприятии, которые являются основными исполнителями природоохранных мероприятий в регионе и обладают для этого собственными сред­ствами. Например, по данным территориальных комитетов по охране природы, финансовое обеспе­чение реализации экологических программ в г. Фокино Брянской области, в городах Шахты, Белая Калитва и Таганрог Ростовской области полнос­тью осуществляется за счет собственных средств местных предприятий.

Доля средств предприятий и организаций в об­щем объеме капиталовложений, направляемых в природоохранную деятельность имеет тенденцию к увеличению. В 1989 г. она составляла 34,3%, а в 1991г.— 56,3%. Наибольшая их доля наблю­далась в Архангельской области (88%), Самарс­кой (82,5%), Тюменской и Челябинской (79,2%). Для сравнения: в США частный сектор финанси­рует около половины ассигнований на природоох­ранные мероприятия.

Конечно,на практике спектр привлекаемых средств из различных каналов разнообразнее. Ис­точниками ресурсов финансирования природоох­ранной деятельности также могут быть различ­ные сочетания средств бюджетов всех уровней, соб­ственные средства предприятий, внебюджетные эко­логические фонды, кредиты банков, займы в инвалюте, средства населения. Однако действия территориальных органов в регионах по инвести­рованию природоохранных мероприятий из раз­личных источников финансирования не всегда дол­жным образом координируются, и это ведет к дуб­лированию, распылению материальных, трудовых и денежных средств. Вот почему должны быть четко разграничены функции, выполняемые соответству­ющими органами управления при осуществлении природоохранной деятельности на территории.

По данным Госкомстата Российской Федерации, в 1993 г. объем капиталовложений на природоох­ранные мероприятия за счет всех источников фи­нансирования составил 592,8 млрд. руб., примерно столько же в 1992 г. Против 1990 г. эти объемы сократились на 20%. На уменьшение объема этих вложений повлияла дестабилизация бюджетно-финансовой системы РФ, неплатежеспособность пред­приятий, рост инфляции, сокращение производства, а также процесс становления и упорядочения дея­тельности территориальных экологических внебюд­жетных фондов.

Тенденцию изменения источников финансирова­ния природоохранной деятельности в среднем по территории России при сохранении существующей инвестиционной политики можно охарактеризовать следующим образом. В ближайшие годы не следу­ет ориентироваться на выделение средств из бюд­жетов всех уровней. Строить политику инвестиро­вания природоохранной деятельности нужно, исполь­зуя собственные средства предприятий и организа­ций, средства экологических фондов, а также привлекая различных инвесторов.

Защита окружающей среды — проблема обще­государственная. Но конкретные практические меры по ее решению ложатся главным образом на регионы. Ведь они непосредственно страдают от нарушения нормального состояния среды оби­тания и, к тому же, обладают необходимой инфор­мацией для отслеживания обстановки и принятия мер. За «центром» остаются научное обоснование предельно допустимых уровней загрязнения окру­жающей среды с учетом особенностей отдельных климатических зон и освоенности территорий, эко­логическая оценка и согласование проектов стро­ительства крупных объектов межрегионального значения, а также разработка экологически чис­тых технологий для малых предприятий.

Поэтому, говоря о единой системе экологичес­кой защиты, нужно, прежде всего, иметь в виду региональную организацию экологической служ­бы. Основными направлениями ее деятельности яв­ляются:

— контроль за соблюдением природопользова-телями (предприятиями, организациями, физичес­кими лицами) экологических требований в соот­ветствии с действующими нормативами;

— обязательная экологическая оценка новых объектов строительства и в случае недостаточной экологической надежности запрет на их строитель­ство;

— содействие развитию предпринимательства, способствующего оздоровлению окружающей сре­ды.

В то же время реализация программ и мероп­риятий по нормализации обстановки в зонах эко­логического бедствия требует объединенных уси­лий центра, республик и территориальных образо­ваний, поэтому статус, условия, размеры и источ­ники финансирования и ресурсообеспечения по данным зонам нуждаются в урегулировании вер­хнего уровня управления.

Анализ вопроса экологической безопасности в регионах показывает, что к основным проявлени­ям ее нарушений следует отнести ухудшение ка­чества среды обитания человека и живых орга­низмов, состояния воздушного и водного бассей­нов, увеличение пространств и площадей радиоак­тивного и химического загрязнения, деградация возобновимых и истощение невозобновимых при­родных ресурсов, рост заболеваемости и как след­ствие этого смертности, сокращение продолжитель­ности жизни людей. Сложность взаимоотношения человека с окружающей средой заключается в та­ком уровне развития, когда темпы экономическог о роста и использования природных ресурсов дол­жны будут компенсироваться уровнем восстанов­ления качества биосферы в целом. Следует отме­тить, что создание благоприятных условий для проживания людей на территории региона требу­ет эффективного функционирования системы эко­логической безопасности, охраны окружающей природной среды от воздействий промышленнос­ти, строительства, транспорта, энергетических и прочих объектов.

Следовательно, экологически устойчивое разви­тие региона подразумевает предупреждение пре­дельных нагрузок на окружающую среду, приво­дящих к разрушению ее воспроизводственных ме­ханизмов, а также рациональное использование природных ресурсов и согласованное с хозяйствен­ной емкостью экологической системы осуществ­ление деятельности в различных сферах производ­ства товаров и услуг на основе экологически чис­тых технологий. Стратегия природоохранной про­граммы должна включать действия, направленные на сокращение экологического риска и обеспече­ние экологической безопасности.

Фундаментом для формирования системы норм, предотвращающих возникновение и развитие си­туаций, имеющих опасные экологические послед­ствия, должны служить основные статьи и поло­жения природоресурсного и природоохранного за­конодательства в России.

В Конституцию Российской Федерации включен ряд статей по охране окружающей природной среды:

Ст. 9. «Земля и другие природные ресурсы ис­пользуются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответ­ствующей территории».

Ст. 42. «Каждый имеет право на благополуч­ную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причи­ненного его здоровью или имуществу экологичес­ким правонарушением».

Ст. 58. «Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду бережно относиться к природ­ным богатствам».

Эти и другие статьи Российской Конституции придают действиям всех организаций и частных лиц, направленных на выполнение природоохран­ных мер, законный характер и обеспечивают су­дебную защиту.

Природоохранительное законодательство РФ под­разделяется на горизонтальную и вертикальную системы. Горизонтальная система — это Консти­туция, Федеральные Законы, Указы Президента, По­становления Правительства. Вертикальная систе­ма — это нормативные акты, принятые на феде­ральном уровне, уровне субъектов Федерации. Природоресурсное законодательство включает законы по охране и рациональному использованию при­родных ресурсов такие, как: «Основы земельного законодательства», «О недрах», «Основы лесного законодательства РФ» и т.д. Природоохранитель­ное законодательство представлено комплексным законом РФ «Об охране окружающей природной среды», на базе которого принимается ряд природоохранительных законов: «Об особо охраняемых природных территориях», «О государственной эко­логической экспертизе».

В законе «Об охране окружающей природной среды» заложены принципы обеспечения долгосроч­ных экологических и экономических интересов на­селения и хозяйственных объектов, их заинтересованности в охране окружающей среды, предусмот­рены механизмы контроля, административные и экономические меры воздействия для нарушите­лей. В законе четко разграничены функции зако­нодательной и исполнительной власти, компетен­ции органов субъектов Федерации и местного са­моуправления в области охраны природы. Принятие данного закона значительно расширило и круг экологических прав граждан России (например, зем­лепользование наряду с традиционным значени­ем становится формой отдыха на природе), в от­личие от прежнего законодательства, которое в основном удовлетворяло экономические, потребно­сти общество в процессе использования матери­альных ценностей конкретного объекта природы, т.е. новое законодательство приобрело социальный аспект. В ст. 11 Закона «Об охране окружающей природной среды» говорится: «Каждый гражда­нин имеет право на охрану здоровья от неблагоп­риятного воздействия окружающей природной сре­ды, вызванной хозяйственной или иной деятельно­стью». Право на охрану здоровья является пока­зателем демократизации общества. Эта статья по своей сути соответствует международным стандар­там по правам человека. Приоритетность охра­ны здоровья человека подкрепляется и ст. 25 — о нормировании качества окружающей природной - среды; ст. 17, 21—24 — о страховании граждан, об образовании государственных и общественных фон­дов помощи; ст. 18—20 — о возмещении в судеб­ном или административном порядке вреда, при­чиненного здоровью граждан в результате вред­ного экологического и других воздействий на него;

ст. 30 — о государственном контроле за состояни­ем окружающей среды и соблюдении природоохранительного законодательства; ст. 14, 81—85 — о привлечении к ответственности лиц виновных в нарушении требований обеспечения экологической безопасности населения. Ответственность за нару­шение природоохранного законодательства зало­жена в механизм исполнения его предписаний, т.е. не только методы административно-правового воз­действия, но и экономическое стимулирование пред­приятий и организаций в охране окружающей сре­ды, экологическая экспертиза, экологический кон­троль, ограничение, приостановление и прекраще­ние деятельности экологически грязных предприятий, уголовная ответственность, возмещение ущерба, причиненного нарушением закона.

5. Развитие сбалансированного регионального хозяйства предполагает в качестве одного из базисных элементов оптимальное рассредоточение по территории, повышение комфортности и коммуникационной обеспеченности по­селений. Такое направление развития обусловлено необ­ходимостью улучшения микроклимата, минимизации вред­ного воздействия населенных пунктов на природу. Это особенно важно для регионов с высокой плотностью насе­ления и производственной насыщенности.

Расселение может выступать как база для создания производственных объектов (особенно высокотрудоемких) и напротив — как производное от предприятий, создавае­мых на базе месторождений полезных ископаемых, энер­гетических и иных источников.

По мере продвижения технического прогресса потреб­ности производства в кадрах претерпевают изменения. Это оказывает влияние на структуру расселения, для которого становится характерным отекание части сельского населе­ния в города, а также укрупнение больших сельских насе­ленных пунктов.

Развитие сельских поселений во многом обусловлено процессами в агропроизводстве и пищевых предприятиях, размещаемых в сельской местности. В связи с повышени­ем требований сельских жителей к комфортности жилищно-коммунальных условий изменяется лицо сельских на­селенных пунктов. В них значительно расширяются объе­мы строительства сетей водопровода, газоснабжения, обу­страиваются дороги и пешеходные тротуары.

Все это требует строительства объектов жилищно-коммунального хозяйства, транспортных коммуникаций.

При этом, однако, низкая плотность застройки сель­ских населенных пунктов и их небольшая площадь обес­печивают высокую естественную (природную) нейтрали­зацию вредных выбросов от жизнедеятельности человека (производство, жилкомхоз, транспорт и др.). Это позволя­ет обходиться относительно небольшими средствами для поддержания экологического равновесия в сельских посе­лениях. В то же время одним из существенных отягчаю­щих факторов является относительно высокая (по сравне­нию с плотностью населения) протяженность коммуника­ций. Отвлечение больших средств на их эксплуатацию су­жает ресурсные возможности территорий в решении дру­гих проблем (культура, спорт и др.).

Города оказывают сильное воздействие на окружаю­щую среду (предприятия, транспорт, население). Нейтра­лизация вредных продуктов жизнедеятельности городско­го населения осуществляется путем строительства очист­ных сооружений, парков, скверов и т. п.

Другим направлением восстановления жизненных сил городского населения является строительство дачных по­селков, загородных баз отдыха.

Решение всех этих задач предполагает учет затрат на нейтрализацию вредных выбросов от функционирова­ния селитебных территорий и учет их при строительстве новых жилищных комплексов и производственных объектов.

Одним из традиционных в нашей стране способов ло­кализации воздействия жизнедеятельности человека на окружающую среду является вычленение в городах, с од­ной стороны, специализированных промышленных зон, с другой — жилых микрорайонов (так называемых «город­ских спален»). Такая форма локализации позволяет кон­центрированно решать проблемы нейтрализации промыш­ленных стоков в специализированных очистных сооруже­ниях, снижать загазованность путем устройства вокруг них поясов из зеленых насаждений, водоемов и т. п. В этом случае оптимально решаются вопросы энергетического ii транспортного обеспечения промышленных зон (промзон). Особым порядком решаются проблемы благоустройства и экологии селитебных территорий (микрорайонов).

Выросшие за последние три-четыре десятилетия в пе­риферийной зоне городов жилые микрорайоны, несмотря на высокую, плотность застройки представляют собой своеобразные оазисы природной чистоты, Однако в ряде мест их гармония нарушена строительством избыточных жилых зданий и других объектов.

В последнее десятилетие в России сильно изменилась структура жилищного строительства. Стало меньше фрон­тальных застроек однотипными многоквартирными дома­ми, Возросло количество крупных жилищных объектов точечной застройки. С одной стороны, такой переход уп­рощает перед городскими властями задачу постепенного выравнивания микрорайонов по плотности застройки jh экологическому качеству (степени защищенности от вред­ных продуктов жизнедеятельности). С другой стороны, ввиду многократного сокращения централизованных ка­питаловложений, усиливается необходимость привлечения множества частных инвесторов и населения к жилищно­му, культурно-бытовому и природоохранному строитель­ству. Эту задачу призваны решать региональные и муни­ципальные органы, используя собственные экономические и административные рычаги.

Что касается сельских населенных пунктов, то здесь также повышается роль местных властей в обеспечении комплексной застройки территорий и создании природо­охранных объектов. Источниками средств в такие меро­приятия могут быть в основном инвестиции заинтересо­ванных хозяйствующих субъектов и местного населения.

В условиях делегирования многих управленческих функций по развитию территорий из центра на места терри­ториальные органы становятся основными законодателя­ми и организаторами функционирования и развития го­родских и сельских поселений. Это обеспечивается соот­ветствующим законодательством, а также расширением функций хозяйственной инициативы у муниципальных и региональных органов.

Выводы

Дата добавления: 2014-01-07