И модели ее финансирования

Роль государства в реализации культурной политики

Вопрос о роли государства важен не только концептуально. Именно государство помогает

сформировать механизмы реализации культурной политики. Их освоение имеет особое значение для

России, где культура признается национальным богатством, однако это признание не сопровождается

разработкой соответствующего инструментария и остается на уровне деклараций. Перспективы для

России, когда речь идет о национальной культурной политике, появятся лишь тогда, когда удастся

договориться о том, как провозглашенные принципы следует реализовывать и насколько

предлагаемая модель культурной политики соответствует социально-экономической ситуации в

стране. Особое значение этот вопрос приобретает в том случае, если существует проблема

взаимодействия между федеральными и региональными органами управления, каждый из которых

свои функции может понимать по-своему, а их взаимные ожидания по отношению друг к другу могут

быть далеко не совпадающими.

Говоря о роли государства в реализации культурной политики и различиях в культурных

стратегиях, исследователи нередко выделяют три типа участия государства в культурной политике,

которые были использованы европейскими государствами за последние пятьдесят лет. К ним

относят:

1. харизматическую политику, смысл которой состоит в поддержке со стороны государства,

прежде всего, организаций и отдельных персоналий, имеющих общенациональное значение

и известных за пределами того государства, которое такую политику проводит;

2. политику доступности, основные усилия которой концентрируются со стороны государства

на обеспечении равного доступа различных категорий населения к образцам и артефактам,

признанным (в силу разных причин) классическими вершинами культурной и

художественной деятельности;

3. политику культурного самовыражения, в рамках которой признается ценной любая

попытка культурной самоидентификации (местного или же профессионального сообщества,

диаспоры, социальной группы или любого другого «меньшинства»). В этом случае

классическая культурная иерархия исчезает, а главенствующее место эстетических категорий

оказывается занятым ценностями культурной коммуникации и самовыражения32.

Обсуждая целесообразность участия государства в реализации культурной политики своих

стран, различные исследователи называют разнообразные аргументы в пользу государственного

воздействия на культурную политику33.

Так, к примеру, член Совета по делам культуры Норвегии, исследователь Пер Мангсет убежден,

что существует, по крайней мере, три важных причины, по которым культурная политика должна

находиться под патронажем центральных правительств своих стран.

Во-первых, государственное регулирование может быть инструментом, обеспечивающим равные

и справедливые возможности доступа к ценностям культуры каждому, в каком бы месте или

территории данной страны он ни жил. Возможно, это первый такого рода аргумент,

легитимизирующий, например, существование закона о библиотеках в Норвегии. По этому закону

все муниципалитеты обязаны содержать библиотеки с профессиональным штатом сотрудников.

Как бы споря с очевидностью данного тезиса, П.Мангсет, замечает: «Незамедлительным

аргументом против подобного государственного регулирования выступает тот факт, что преодолеть

диспропорции в культурных возможностях разных территорий можно вполне демократическим

путём. Если жители через свои представительные органы могут решать любые вопросы, то они могут

обеспечить себе и условия культурной жизни, в полной мере соответствующие их нуждам и

желаниям». Иначе говоря, если публичная библиотека не является первоочередным приоритетом для

сообщества, то ее исчезновение будет вполне справедливым. Но на самом деле, аргумент этот

достаточно упрощенный и популистский, – признается сам же автор данного тезиса.

Во-вторых, можно утверждать, что художественное и иное культурное творчество обладает

настолько особыми качествами, что их надо защищать как от рыночных отношений, так и от

необдуманных решений местных властей. Возможно, это наиболее распространенный аргумент

творческих деятелей в пользу государственного регулирования. Творческое самовыражение часто

выходит за границы существующих в обществе интеллектуальных и моральных норм, так что

среднему человеку порой принять их довольно трудно. На региональном и муниципальном уровнях

дистанция между властью и населением не столь велика, а потому местные политики и чиновная

верхушка легко могут оказаться под влиянием популистской оппозиции, выступающей против

шокирующего их самовыражения. Подобное давление представляет серьезную угрозу свободе

творчества. И если между местными политиками и учреждениями культуры существуют достаточно

тесные отношения, имеется реальный риск того, что дела искусства могут стать разменной фигурой в

политических интригах. Борцы за сохранение культурного наследия обычно приводят подобные

аргументы за усиление государственного регулирования с тем, чтобы защитить памятники истории и

культуры от недостатка мудрости местных политиков. Это, однако, чисто элитистский способ

аргументации.

Третий довод в защиту государственного регулирования в сфере местной культурной жизни

обоснован социологически. С этой точки зрения, идея всеобщей децентрализации и передачи

властных полномочий муниципалитетам основывается на нереалистичном и в какой-то мере

ностальгическом представлении о современном обществе в целом и местной демократии в частности.

В результате создается миф о сообществе, похожем на деревенское, жители которого обязательно

намерены организовать общину в соответствии с собственной культурной идентичностью, а нужды

этой общины непременно должны отражаться в местных законах. Вполне естественно, что эта

община (муниципалитет) впоследствии приобретет почти полное самоуправление.

Подобные представления, однако, по мнению П.Мангсета, мало соответствуют развитию

современного дифференцированного общества, будь то мелкая община или большой город:

«Современный человек в большей мере характеризуется идентификацией с вторичными, не

местными группами, в частности с профессиональными, либо общественными формированиями. Под

таким углом вряд ли можно считать разумным, чтобы культурная жизнь в муниципалитете

регулировалась только на местном уровне. Вероятно, каждый имеет право на доступ к благам

культуры, например, к той же местной библиотеке, даже тогда, когда библиотека не является

приоритетом для муниципальной власти»34.

Видимо, эти угрозы для местной культурной политики хорошо осознаются самими

управленцами в сфере культуры. Именно поэтому, например, муниципальные администраторы

культуры Норвегии через профессиональную организацию – Норвежский культурный форум –

начали кампанию против децентрализации в сфере культуры. Объяснялось это стремлением

противостоять новой и небезопасной ситуации – когда реальная или вымышленная угроза исходит от

более могущественных секторов муниципального хозяйства, мало понимающих в культуре

политиков и чиновников. В этой ситуации защита центрального правительства является вполне

достойным выходом из сложившегося положения дел. Аналогичные настроения характерны также и

для руководителей региональных органов культуры Финляндии.

Однако, признавая целесообразность вмешательства центральной власти в дела регионов и

муниципалитетов, важно понять, в какой мере и какими способами оно намерено это делать.

Насколько результаты государственного воздействия в данной сфере соответствуют основным целям

культурной политики, не нанесет ли подобное регулирование со стороны государства

непреднамеренный вред? Зарубежные культурологи, обобщая действующие инструменты

государственного регулирования на примере Норвегии, выделяют следующие его компоненты,

признавая их наиболее позитивными и продуктивными, когда речь идет об инструментах

государственного регулирования:

• Правовые методы, такие, например, как наличие закона о библиотеках. На протяжении

нескольких лет представители сферы культуры Норвегии требуют введения «Основ законодательства

о культуре» как средства защиты регионального и муниципального секторов культуры. Подобные

обсуждения проходят и в других странах Европы, даже в либеральной Великобритании.

Центральные власти Норвегии, включая Министра культуры, достаточно скептически отнеслись

к этой идее, хотя бы потому, что это противоречит ведущим национальным принципам

децентрализации. Кроме того, они сомневаются в эффективности подобного закона. По их мнению,

единые нормативы для инфраструктуры культуры, которые бы ввёл такой закон, окажутся чересчур

общими и заниженными, учитывая значительные различия в ресурсных возможностях и

потребностях 435 муниципалитетов Норвегии. Парадоксально, но в Швеции, где нет национального

закона о библиотеках, положение в библиотечной сфере значительно лучше, чем в Норвегии.

• Организационные методы. Государство может воздействовать на областные и

муниципальные власти, рекомендуя либо приказывая разработать специальную организационную

структуру для управления культурой. Собственно это и имело место в Норвегии в течение 1970-х

годов. Однако этот метод был отвергнут, поскольку, якобы, он дал негативный результат.

• Финансовые методы. Государственная власть, как правило, использует особые финансовые

методы стимулирования региональной и местной культуры. Субсидии – это извечная проблема, но

обычно получатели на местах (муниципалитеты, местные учреждения культуры и др.) стараются

доказать свое исключительное право на финансовую поддержку правительства. Другой проблемой

целевого финансирования конкретных направлений деятельности является то, что получатели на

местах (муниципалитеты, местные учреждения культуры и др.) стремятся выделять в качестве

приоритетов и те виды деятельности, которые пользуются поддержкой государства. Эти приоритеты,

однако, не всегда имеют реальные основания и соответствуют местным нуждам.

• Экспертные методы. В качестве новых инструментов государственной культурной политики

можно отметить более активное использование таких методов, как экспертная оценка и система

подробных отчетов о деятельности муниципалитетов и областей. Это связано с расширением

использования системы планирования и поддержки культурных проектов. После введения системы

единовременно выплачиваемых сумм министерство культуры Норвегии всерьез задумалось над

созданием альтернативных способов, чтобы подстраховать те региональные учреждения культуры,

которые раньше получали субсидии из национального бюджета, развивались и выживали в

соответствии с основными целями норвежской культурной политики. Поэтому между министерством

и областями постепенно развивалась система отчетов. В настоящее время министерство настоятельно

требует от местных институтов культуры систематического проведения исследований и проверок в

области культуры и культурной жизни.

Подобная тенденция постепенно становится международной. Так, министерством культуры

Франции учрежден специальный орган для оценки культурной политики и мониторинга ситуации в

культурной жизни.

• Профессионализация. Повышение профессионализации также может служить инструментом

национальной политики для конкретных территорий. Представители одной профессии, как правило,

имеют общее самосознание, что способствует складыванию общенациональных стандартов и

формированию широкого кругозора. Тем самым профессионалы являются союзниками

государственной власти как в учреждении новой, так и укреплении действующей национальной

политики. Специалисты стремятся быть проводниками единой национальной политики в конкретной

отрасли, например, национальной культурной политики. Именно такую роль и играют

администраторы культуры регионального и муниципального уровня в Норвегии в течение последних

пятнадцати – двадцати лет.

Одновременно именно профессионализация воспринимается многими акторами культурной

политики неоднозначно, поскольку они видят в этом процессе угрозу как для самого государства, так

и для национальной культуры.

Объясняется это чаще всего тем, что им не нравится стремление профессионалов обогатиться за

счет своей профессии, например, получить побочный доход.

Поэтому профессионализация и бюрократизация, связанная в первую очередь с государством,

вызвала бурный протест культурного сектора против рационализации культуры. Когда сферой

культуры руководят специалисты, считают последователи данной точки зрения, это пагубно влияет

на творчество, а культура из-за этого рискует быть зажатой в железных тисках рациональности.

Несмотря на исключительную важность всех перечисленных инструментов государственного

регулирования культурной политики, наиболее значимыми для «бедной культуры» остаются

действующие принципы или модели финансирования государством сферы культуры.

Какие модели являются здесь определяющими?

Западногерманская исследовательница Эрика Валь-Зигер предложила различать две модели

финансирования зрелищного искусства в странах с развитой рыночной экономикой: англо-

американскую и германскую. Ее работы конца 1970-х – начала 1980-х годов представляют собой

попытку на примере театрально-концертных организаций показать принципиальную разницу этих

моделей35.

В первом случае в условиях развитого коммерческого сектора культуры и достаточно

устойчивых традиций частной благотворительности бюджет организаций культуры формируется

посредством как собственных доходов от основной деятельности (сборов от продажи билетов), так и

частных вкладов. В странах «германского» типа доходы от основной деятельности соседствуют с

государственными ассигнованиями. Недостатком такой типологии, и одним из первых на это

указывал еще российский экономист Андрей Глаголев, является то, что она не даёт ответа на вопрос

о долях разных источников финансирования в общей структуре бюджета американских,

английских и немецких учреждений искусства36.

Соотношение государственного и частного финансирования организаций культуры попытался

выявить профессор Йельского университета Дж.М. Монтиас37. Анализ статистики формирования

совокупного дохода зрелищных учреждений Австрии, Франции, ФРГ, Швеции и США позволил ему

утверждать о высокой доле частного субсидирования культурной деятельности в США при

достаточно низком объеме прямых расходов государства на культуру. В странах континентальной

Европы, напротив, организации исполнительских искусств более чем на 90% финансируются за счет

государства. При этом во Франции, Австрии и Швеции до двух третей этих средств выделяет центр, а

в Германии почти все они предоставляются местными властями – из бюджета «земель».

Исследование Дж.М. Монтиаса позволило А.И.Глаголеву, опираясь на концепцию Э.Валь-Зигер

и существенно уточнив исходные данные на основе собственных расчетов, выделить три типа

финансирования культуры в разных странах мира: романский, германский и англо-американский (см.

таблицу 1).

Таблица 138

Типы финансирования Доля видов доходов в общих доходах организаций

(в %)

Сборы Помощь

Всего Центр.

гос.

ведомств

а

Местн.

гос.

власти

Частные лица,

фонды, коммерч.

сектор

романский 10 – 30 70 – 90 50 – 60 20 – 30 0

германский 15 – 20 80 – 85 0 – 1 80 – 84 0

англо-американский 35 – 65 5 – 45 0 – 2 0 – 3 35 – 40

Условность этой типологии, как признает сам исследователь, связана не только с «неточностью»

количественных показателей, приведенных в таблице, но также и с тем, что в выделенные группы

«зачатую попадают страны, не принадлежащие к данному культурно-историческому типу»39.

Как следует из приведенной таблицы, в странах романского типа субсидируемые организации

более чем наполовину получают помощь от центральных государственных властей. В странах с

германским типом субсидирования ассигнования на 80 – 84% поступают от местных властей. И,

наконец, в странах с англо-американским типом субсидирования лишь 5% бюджета организаций

исполнительских искусств пополняются за счет государства, а за счет частных вкладов – от 35 до 40%.

Последнее, впрочем, вызывает определенные сомнения у ряда исследователей. Так, Анна

Дымникова убеждена: «На мой взгляд, соединение в одной группе по способу финансирования

культуры таких стран, как Англия и США, вряд ли закономерно. На основе многих исследований по

той же Великобритании считать частные вклады и сборы основным источником финансирования

исполнительского искусства в этой стране не представляется возможным. Не случайно, Совет

искусств Великобритании последние годы предпринимает попытки увеличить частные вложения в

искусство. Так, например, Советом разработана специальная программа повышения спонсорской

активности. Правда, внедряется она в жизнь достаточно робко. А общественное мнение в стране, во

всяком случае, в среде творческой интеллигенции, явно нацелено против «наследства» М.Тэтчер,

пытавшейся проводить в жизнь политику сокращения государственных вложений в культуру»40.

Данная типология не единственная. Весьма интересные модели финансирования государством

сферы культуры предложили исследователи Совета по искусству Канады Гарри Х. Шартран и Клэр

Мак-Кафи. Они выделяют модели финансирования, получившие условные названия: государство-

«вдохновитель», государство-«патрон», государство-«архитектор» и государство-«инженер» 41.

В предлагаемой авторами типологии моделей находится место и для России. Весьма важно и то, что,

как считают исследователи, одна и та же страна может использовать одновременно

взаимодополняющие модели, поэтому предложенная классификация не является

взаимоисключающей.

В группе стран, относящихся к категории «вдохновитель», государство, не слишком щедро

субсидируя искусство, стимулирует общество вкладывать средства в некоммерческие организации

отрасли культуры. Самым ярким представителем государства – «вдохновителя» принято считать

США, где традиции свободного рынка поощряли филантропию, где правительство действительно

всегда «вдохновляло» доноров, будь то коммерческий сектор, фонды или частные лица. При этом

важно, что государство пользовалось не только сугубо экономическими методами посредством

налоговых льгот, но также путем создания в обществе соответствующей атмосферы, стимулирующей

вклады в духовную сферу, а учреждения культуры – на поиск новых доноров.

Основной формой предоставления ассигнований Национальным фондом искусств США

являются долевые субсидии и субсидии вызова. Своего рода инструментом «вдохновения» на

поддержку культуры со стороны корпораций и частных лиц служит и налоговая политика,

предусматривающая донорам культуры соответствующие налоговые льготы. Суммы вкладов

вычитаются из дохода донора до того, как этот доход становится объектом налогообложения. Здесь

существуют наиболее высокие пределы разрешенных вычетов из доходов вкладчиков, при которых

действуют налоговые льготы.

Принято считать, что в США налоговые льготы действуют эффективнее, чем в других странах

мира. Не случайно ни в одной другой стране мира средства, предоставляемые социально-культурной

сфере, не достигают таких объемов, как в США. С другой стороны, политику «вдохновителя»

отличает нестабильность, финансирование зачастую зависит от изменения вкуса частных доноров и

их финансового положения.

Государство – «патрон» финансирует культурную деятельность посредством управления «на

расстоянии вытянутой руки» («the arms-length principle»). Оно определяет лишь общий уровень

поддержки культуры, выделяя соответствующие финансовые средства. Их распределением между

конкретными организациями ведают независимые от правительства посреднические организации,

являющиеся своеобразным «буфером» между правительством и культурой. Классическим примером

государства – «патрона» является Великобритания, о деятельности Совета по искусству которой уже

говорилось выше.

По мнению авторов типологии, реализация принципа «вытянутой руки» усиливает позицию

экспертов, позволяет более гибко реагировать на изменения в искусстве, оказывая поддержку

культурным инновациям. В свою очередь, это нередко вызывает критику со стороны политиков,

которые, однако, как замечает Г.Шартран, не только не могут воспользоваться в своих целях

достижениями культуры, но также и не несут ответственности в случае провала. Данный метод

финансирования культуры, по единодушному мнению деятелей искусств, экспертов, ученых, – один

из наиболее совершенных среди тех, что используются в международном сообществе42.

В третьей группе стран, которые Гарри Шартран и Клер Мак-Кафи определили государствами-

«архитекторами», решение о поддержке культуры, размерах и адресности финансирования

принимают государственные органы, чаще всего – министерства культуры. Подобная практика

произрастает из традиций, сложившихся в среде феодальной элиты Европы, когда поддержка

искусства считалась добродетелью. Не случайно современные государства-«архитекторы» нередко

называют «культурными монархиями».

Сильной стороной политики «архитектора», по мнению Г.Шартрана, является стабильное

положение деятелей культуры. С другой стороны, экономическое положение работников культуры

зависит от членства в официальных творческих союзах, превращая их в своеобразных

государственных служащих. Гарантия долгосрочного финансирования, в свою очередь, может стать

причиной творческой стагнации.

К государствам – «архитекторам» обычно относят Францию, хотя, как полагают канадские

исследователи, в эту группу с полным основанием можно включить и СССР в ранний период его

истории.

Практика свидетельствует об устойчивом дрейфе многих государств, ранее входивших в эту

группу, в сторону политики государства-«патрона».

Группа стран, где, поддерживая культуру, государство выступает в роли «инженера»,

относительно невелика. Ранее к ней относили все страны Восточной Европы.

Как и «архитектор», государство-«инженер» принимает решение о распределении финансовых

ресурсов, их получателях и контролирует целесообразность расходования посредством специальных

государственных органов. Однако творческая энергия творца подчинена в данном случае целям

государственной идеологии. Ответом на тотальное огосударствление культуры стало широкое

распространение культуры «андеграунда».

Завершая рассмотрение влияния государства на культурную политику, отметим ряд важных

тенденций, которыми характеризуется поведение государства в отношении культурной политики

своих стран.

Во-первых, анализ показал, что степень вмешательства государства в культурную политику

своих стран не зависит прямым образом от доли его участия в финансировании культурной политики.

Во-вторых, в том случае, если государство снимает с себя обязанности полного финансирования

сферы культуры своих стран, оно оставляет за собой роль «вдохновителя» по привлечению средств,

создавая для этого соответствующие условия.

В-третьих, процесс регионализации или децентрализации культурной политики не означает, что

государство полностью отказывается от патронирования сферы культуры и передает все вопросы

региональным или муниципальным администрациям, оставляя за собой роль высшего арбитра.

Весьма интересно, что работники и управленцы сферы культуры «на местах» рассматривают такую

стратегию как наиболее приемлемую.

В-четвертых, экономически развитые государства используют разные модели финансирования

сферы культуры, но стараются дистанцироваться от процедуры распределения выделяемых средств,

создавая для этого специальные организационные структуры и привлекая для этой деятельности

экспертов.

В-пятых, государство по мере формирования своей культурной политики становится все в

большей степени заинтересованным в расширении субъектов культурной политики, так как это

создает дополнительную защиту для развития сферы культуры.

Осуществленный анализ позволил убедиться в наличии существенных страновых различий. Но

это означает лишь одно: модель поведения государства по отношению к сфере культуры не может

быть заимствована или копирована, какой бы эффективной она ни была. Оптимальная модель может

быть разработана только в соответствии с политической, экономической и культурной традицией

того государства, для которого она создается. Более того, не существует неизменной эффективной

модели на все времена, поэтому шаги, предпринимаемые государством в сфере культуры, должны

пересматриваться, как и те концептуальные идеи, которые лежат в их основе.

4. Две концепции культурной политики:

Дата добавления: 2014-01-14