Необходимость казначейства

Казначейство и его роль

Одним из главных последствий начавшихся рыночных реформ для финансовой системы государства стала необходимость воссоздания государственного казначейства как важного подразделения Минис-jpcrea финансов. Проблема казначейства — это проблема сохранное-бюджетных денег как на стадии доходов, так и на стадии расходов. Внешне речь идет вроде бы о техническом вопросе организации пере­числения денег в бюджет и выдачи денег из бюджета. Но там, где дело • ается денег, и притом значительных, технические вопросы превра-■ аются в принципиальные. Движение бюджетных денег в подавляю-Дем большинстве случаев происходит в безналичном порядке, они "-реходят со счета одной организации на счет другой. Эти переходы ходимо внимательно контролировать, деньги не должны пропа-ь («теряться»), а поступать именно тому, кому предназначены. °ки перемещения денег нужно ограничить и строго соблюдать,

суммы перемещаемых денег должны совпадать при отправлении и по­лучении. Казенные деньги движутся не только в бюджет и из бюджета, они часто «путешествуют» внутри бюджетной системы, могут оказы­ваться во временном распоряжении различных предприятий и банков. Контролю подлежит и само использование бюджетных денег, они очень часто направляются их обладателями (получателями) совсем не на те нужды, для которых они были предназначены.

Деятельность казначейства связана с осуществлением двух важных принципов, выработанных финансовой наукой во второй половине XIX в. Речь идет о единстве фонда государственных средств и единстве кассы при сборе и выплате казенных денег. Во многих странах, вклю­чая и Россию, приход и расход государственных денег в то время были рассредоточены по нескольким ведомствам. Исходным был подход увязки определенных доходов с определенными расходами. Условно говоря, доходы таможенной-службы шли на содержание армии, а до­ходы от реализации спиртных напитков — на государственный аппа­рат и т.п. Часто какое-то ведомство само собирало доходы и само их тратило на собственные нужды. Такая система вела к большому расто­чительству и высоким издержкам содержания финансовых служб. Во второй половине XIX в. во всех крупных странах произошел переход в части государственных финансов к принципу единого фонда денеж­ных ресурсов. Министерство финансов было признано единственным ведомством, уполномоченным государством формировать фонд обще­государственных ресурсов. Это и означало появление бюджета в его нынешнем виде. Единый фонд означал, что общие доходы могут идти на любые расходы. Финансовые возможности государства вследствие этого резко возросли, но принцип единого фонда потребовал введе­ния единой кассы. Государственные бюджетные деньги можно было получить только в одном месте — в государственном казначействе. Во избежание злоупотреблений процедура получения бюджетных денег тщательно регламентируется.

Надо сказать, что появление двух принципов единства («фонда» и «кассы») связано с тем, что в те времена (конец XIX в.) основной фор­мой денег были наличные деньги. И доходы, и расходы российского бюджета поступали и выплачивались наличными деньгами. Требова­ние единства кассы было совершенно естественно, так как это был единственный способ убедиться, что деньги действительно получены и можно их тратить. Перевозка наличных денег была одной из слож­ных проблем для финансового ведомства (да и для банков) в то время. Поэтому единство фонда (ведомства, отвечающего за государственные финансы) подкреплялось и требованием, чтобы все деньги государст­ва собирались в кассе этого ведомства.

Введение единого фонда и единой кассы потребовало и решения вопроса о кассире, т.е. о том, какое именно учреждение реально полу­чает и выплачивает деньги бюджета. Практика многих стран, особен­но в XX в. показала, что лучше всего с ролью кассира справляется крупный банк (или банки). С такими банками министерство финан­сов заключает специальные договоры, где подробно оговорена дея­тельность банков в части обслуживания бюджета, взаимные обяза­тельства, санкции при нарушениях и т.д. Роль этих банков исключи­тельно важна, фактически они выступают не только как кассиры, но и как хранители государственных средств.

С развитием банковской системы и безналичного денежного обо­рота (в развитых странах он превышает 95% всего оборота) бюджеты также стали исполняться в безналичном виде. Два принципа единства как бы слились в один, деньги теперь не нужно транспортировать, как груз, и единое финансовое ведомство может собирать у себя все поло­женные ему деньги путем безналичных расчетов. Вопрос заключался в том, привлекало ли финансовое ведомство для своих денежных опера­ций коммерческие банки (банк), или оно пользовалось услугами како­го-то государственного банка, который должен быть достаточно мощ­ным, чтобы иметь представительства по всей стране. Идеальным ре­шением данного вопроса была, кстати, система, функционировавшая в СССР.

При централизованном планировании потребности в казначействе не было, поскольку единственный и к тому же Государственный банк был монополистом в осуществлении денежных безналичных расчетов. Госбанк СССР фактически играл роль казначейства, обеспечивая кассовое исполнение бюджета. Банковская система была единой и единственной сверху донизу и на всей территории СССР. Переход к рыночным реформам в начале 1990-х гг. был поспешным и плохо про­думанным. Очень быстро упразднили Государственный банк, стали со­здавать двухуровневую банковскую систему. Проблема расчетов, в том шеле обслуживания бюджета, оказалась в стороне. Бюджетные счета стали появляться в коммерческих банках, которые и начали его обслу­живание. Формально говоря, ничего страшного не произошло, во всем *ире исполнение бюджета обслуживают коммерческие банки. Но дело-то в том, что российские банки были не такие, как во всем мире, юджетные средства они рассматривали как дополнения к своим ка­пталам и не спешили с ними расстаться. Прохождение бюджетных енег резко замедлилось, банки «крутили» их по своему усмотрению, •тественно, начались злоупотребления, деньги стали пропадать. f*¹ У^П0Р^яД°^чения этой сложной ситуации были приняты реше-(1992—1993 гг.) о воссоздании системы казначейства в рамках

Министерства финансов РФ. Казначейство было учреждено как фе­деральное, но предусматривалось создание его отделений во всех субъектах Федерации. Смысл создания казначейства в том, что все бюджетные деньги по доходам и расходам находятся только на сче­тах бюджета, которыми распоряжается казначейство в соответствии с утвержденными правилами и показателями. Тем самым обеспечи­вается принцип единого фонда и единства кассы для бюджетных денег. Этот термин (в России) возник еще во времена реформ Алек­сандра II, когда был введен сбор и расход казенных денег только одним министерством — Министерством финансов, а до этого еще некоторые, министерства собирали и расходовали казенные деньги, т.е. было несколько «касс». Что-то подобное произошло и в наше время, поэтому и встала задача, чтобы все бюджетные деньги стали собираться и расходоваться только казначейством по счетам бюд­жета.

В этих условиях единственным выходом было воссоздание госу­дарственного казначейства в рамках Министерства финансов. Дея­тельность казначейства, разумеется, базируется на соблюдении принципа единства, который стали называть «единством кассы» (ст. 216 Бюджетного кодекса). Вообще-то лучше его было назвать «единством фонда», но дело в конце концов не в названии, а в су­ществе вопроса. Статья кодекса трактует данный принцип как за­числение всех доходов бюджета на единый счет и осуществление всех расходов бюджета с единого счета бюджета. Это не означает, конечно, что для всех плательщиков в бюджет и для всех получате­лей бюджетных средств существует единственный счет в единствен­ном отделении банка. В ст. 216 содержится указание, что бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации испол­няются на основе принципа единства кассы. Очевидно, это означает единство счета в пределах территории, на которой действует данный бюджет, прежде всего местные бюджеты, а для бюджета субъекта Федерации, к примеру, единый бюджет может трансформироваться в систему счетов в разных отделениях какого-то выбранного для этих целей банка, находящихся в разных территориальных подраз­делениях.

Воссоздание казначейской системы исполнения бюджета в усло­виях России означает, что средства бюджета будут поступать непо­средственным получателям этих денег от подразделений казначейства минуя посредников. В России действует многоступенчатая управлен­ческая иерархия, и представители каждой ступени претендуют на то, чтобы деньги для всех подведомственных им организаций поступали в их распоряжение. Понятно, что в этом случае резко замедляется дви-

жение денег, возрастает вероятность ошибок и злоупотреблений. Каз­начейская система означает, что «живые» деньги двигаются только по счетам бюджета, которыми распоряжается казначейство, и поступают для окончательного расходования только в те организации, которые относятся к бюджетополучателям. Все посредники, пусть и находя­щиеся на высоких уровнях управления, остаются в стороне от реаль­ного использования денег. Хотя, конечно, они сохраняют свои полно­мочия по распределению полученных лимитов бюджетных средств между подведомственными организациями. В качестве таких посред­ников выступают чаще всего федеральные ведомства и управляющие структуры субъектов Федерации. Поэтому казначейская система ис­полнения бюджета нравится далеко не всем. А ее внедрение может и тормозиться. Но к середине 2001 г. основные трудности были преодо­лены, и отделения Федерального казначейства действуют во всех субъектах Российской Федерации. Завершение перехода на казначей­скую систему исполнения бюджета и отладка ее работы дадут значи­тельную экономию бюджетных ресурсов.

Органы Федерального казначейства, представляя интересы госу­дарства, берут под контроль действия участников процесса исполне­ния бюджета. Они следят за целевым использованием бюджетных средств, выясняют обоснованность предназначаемых объемов финан­сирования. Как правило, получатели бюджетных денег в России долж­ны представлять в казначейство особый документ — смету, в которой указывается, сколько и на какие цели и в какие сроки желательно получить и израсходовать бюджетные деньги. Единство кассы касает­ся не только расхода бюджетных денег, но и их сбора, т.е. предназна­ченные для бюджета деньги должны поступать только в казначейство. Здесь, правда, возможны исключения. В некоторых случаях в целях ускорения сбора денег создаются специальные сборные (приемные) кассы, например для таможенных доходов. Но такие кассы не могут никому ничего платить, они могут только перечислять собранные Деньги в казначейство.

Структура Федерального казначейства

Органы Федерального казначейства представляют собой единую 'Нтрализованную систему, созданную по территориальному призна­ку и входящую в состав Минфина России. Структура органов казна­чейства трехуровневая.

Первый уровень — Главное управление Федерального казначейст-

v Е>К), которое осуществляет сводный учет доходов и расходов

рального бюджета и управляет движением средств на счетах каз-

начейства. Кроме того, оно руководит работой нижестоящих органов казначейства.

Второй уровень — управления Федерального казначейства (УФК) по республикам в составе РФ, краям, областям, автономным образо­ваниям, городам Москве и Санкт-Петербургу. Они обеспечивают через нижестоящие органы казначейства исполнение всех решений о формировании доходной и расходной частей федерального бюджета.

Третий уровень — отделения Федерального казначейства по горо­дам, районам в городах (кроме городов районного подчинения) (ОФК). Они формируют доходную часть федерального бюджета на территории и обеспечивают целевое финансирование расходов по бюджетополучателям.

Органы Федерального казначейства — это юридические лица, ко­торые относятся к органам исполнительной власти.

Функции Федерального казначейства

Задачи и функции органов Федерального казначейства¹:

• учет налогов и платежей, поступивших в доход федерального
бюджета на счет казначейства в банках;

• распределение в установленном порядке и размерах доходов
между бюджетами различного уровня;

• возврат и зачет между бюджетами сумм, ошибочно или излишне
уплаченных;

• учет льгот и отсрочек, предоставленных налогоплательщикам
органами исполнительной власти, и перерасчет сумм налогов и плате­
жей между бюджетами;

• взаимные расчеты между бюджетами различных уровней;

• доведение лимитов и осуществление финансирования распоря­
дителей средств федерального бюджета;

• обеспечение целевого и эффективного расходования средств
посредством предварительного, текущего и последующего контроля;

• управление доходами и расходами федерального бюджета на
счетах казначейства в банках.

Исполнение федерального бюджета осуществляется органами каз­начейства на счетах, открытых в Центральном банке РФ и его учреж­дениях. Иногда счета казначейства открываются и в других кредитных организациях, уполномоченных правительственной комиссией по во­просам финансовой и денежно-кредитной политики и определенных на конкурсной основе. Подобные банки называют уполномоченными.

Бюджетная система Российской Федерации. М., 1999. С. 544.

Такой уполномоченный банк — Сбербанк РФ. Между банком и орга­ном Федерального казначейства заключается договор на обслужива­ние счета.

Федеральное казначейство в соответствии с Бюджетным кодексом (ст 167) несет ответственность за:

. правильность исполнения федерального бюджета, ведение сче­тов и управление бюджетными средствами;

• финансирование расходов, связанных с предоставлением бюд­
жетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных гарантий с со­
блюдением порядка, установленного Бюджетным кодексом РФ;

• полноту и своевременность перечислений бюджетных средств
получателями этих средств;

• своевременность зачисления бюджетных средств на счета полу­
чателей этих средств;

• своевременность представления отчетов и других сведений, свя­
занных с исполнением бюджета;

• доведение в заданный срок уведомлений о бюджетных ассигно­
ваниях и лимитных обязательств бюджета до получателей бюджетных
средств;

• финансирование расходов, не включенных в бюджетные
росписи;

• финансирование расходов сверхутвержденных лимитов обяза­
тельств бюджета;

• осуществление контроля за соблюдением бюджетного законо­
дательства РФ главными распорядителями, распорядителями и полу­
чателями бюджетных средств;

• исполнение предписаний Счетной палаты РФ и решений су­
дебных органов о компенсации ущерба, нанесенного финансовыми
органами получателя бюджетных средств.

Необходимо расширение сферы деятельности казначейства. Она, безусловно, должна охватывать формирование и исполнение всех бюджетов субъектов Федерации и муниципальных бюджетов. Такой подход не нарушает принципа самостоятельности этих бюджетов. Все вопросы могут быть решены в договоре между Федеральным казна­чейством и соответствующими властными структурами субъектов Фе­дерации и местных органов управления. Это сэкономит значительные средства для регионов и ускорит перераспределение средств между бюджетами, включая и финансовую помощь. Такая система будет особствовать в перспективе установлению прямых контактов между ЭДеральными и местными бюджетами. Не исключено, что финансо-я помощь из центра будет направляться и местным бюджетам, как ^{То п}Р^актикуется в некоторых странах.

S-572

Относительно целевых бюджетных и внебюджетных государствен­ных фондов стоит сказать, что их широкое использование в России в настоящее время связано с недостаточным объемом финансовых ре­сурсов и может рассматриваться как нарушение принципа единого фонда, присущего любому бюджету. В будущем число этих фондов резко сократится.

Органы казначейства, как важнейшая часть общей контрольной системы, следят за формированием и использованием бюджетных средств. Все бюджетополучатели и коммерческие банки, обслуживаю­щие бюджет, входят в число объектов контроля со стороны казначей­ства. Сочетание столь важных организационных и контрольных функ­ций превращает казначейство в главное звено финансовой системы государства.

Таким образом, казначейская система исполнения бюджета спо­собствует решению важных экономических проблем России.

■•.

• ■ ■ ■ •.,, ..}\.. ■.,,•

" ■ ' '■ ' ' ' ' ', " " ■■■.'■■-■■■

'■-■■'■ ' ■ ■:-■'-■.. i. ■, ■ ■' ^:

Глава 6. Налоги, доходы от внешней торговли 1. Налоги в системе финансовых отношений

Многовековая история развития налогов свидетельствует о том, что они являются важнейшей составной частью финансовой системы. Само появление налогов в классическом виде было обусловлено прежде всего необходимостью получения доходов государства. Кон­центрация при помощи налогов части валового внутреннего продукта и распределение его через систему государственных расходов пред­ставляет важную часть финансовых отношений. Налоги носят объек­тивный характер, имеют присущие финансам общие свойства и спе­цифические, присущие только налогам, характерные черты и отличия.

Дата добавления: 2014-11-09