Предмет, пределы и специфика прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи

Действующее законодательство нормативно не определяет предмет надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи. В литературе в предмет прокурорского надзора традиционно включают:

соблюдение прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних и молодежи в различных областях государственной, экономической, культурной и семейной жизни со стороны соответствующих органов, учреждений, организаций и предприятий;

соблюдение прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних и молодежи со стороны родителей и лиц, осуществляющих воспитание несовершеннолетних;

соблюдение прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних и молодежи при расследовании и судебном рассмотрении дел о совершенных ими преступлениях, правонарушениях или дел о защите их интересов;

выявление причин и условий, которые, являясь нарушением законов, способствуют совершению несовершеннолетними преступлений и правонарушений, либо преступлений и правонарушений в отношении несовершеннолетних.

Соблюдение прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних и молодежи означает осуществление прокурорскими работниками деятельности, направленной на предотвращение нарушений, а также восстановление нарушенных прав и свобод несовершеннолетних и молодежи.

Кроме того, данное направление деятельности включает в себя также организацию работы по координации и взаимодействию с поднадзорными органами и должностными лицами, чья деятельность направлена за защиту прав, свобод и законных интересов молодежи и несовершеннолетних; организацию информационно-аналитической работы о состоянии исполнения законов о несовершеннолетних и молодежи; организацию профилактической работы, направленной на предупреждение нарушений законодательства о несовершеннолетних и молодежи, выявление условий, им способствующих, и причин, их порождающих.

Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи включает в себя несколько направлений. Основными из них являются: осуществление надзора за исполнением законов об образовании; за исполнением законодательства о трудоустройстве и трудовой занятости несовершеннолетних; за исполнением законодательства об охране здоровья несовершеннолетних и молодежи; за исполнением законодательства об охране прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; за исполнением законодательства по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; об исполнении законодательства об усыновлении, опеки и попечительстве.

Прокурорский надзор и за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи носит инициативный характер, независимо от отрасли или направления деятельности прокуратуры, в которой он осуществляется.

Инициативный характер надзора объясняется тем, что несовершеннолетние и молодежь не всегда могут сами добиваться восстановления нарушенных прав и законных интересов в силу возрастных особенностей («дети еще очень слабо ориентируются в социальном отношении, плохо знают свои права и реальные возможности их обеспечения») и зависимого положения от родителей, воспитателей и администрации соответствующих учреждений.

Несмотря на отсутствие нормативного регулирования, прокурорский надзор и за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи имеет четкие пределы.

По кругу поднадзорных органов и учреждений данное направление прокурорской деятельности включает в себя:

1. Систему органов и учреждений, обеспечивающих и охраняющих права, свободы и законные интересы несовершеннолетних, состоящую из:

- комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемую органом местного самоуправления, и занимающуюся выявлением случаев нарушения прав несовершеннолетних на образование, труд, отдых, жилище и других прав, а также о недостатках в деятельности органов и учреждений, препятствующих предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

- органов опеки и попечительства - выявлением несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или законных представителей либо находящихся в обстановке, представляющей угрозу их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию;

- органов управления социальной защитой населения - выявлением несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с безнадзорностью или беспризорностью, а также о выявлении семей, находящихся в социально опасном положении;

- органов внутренних де л - выявлением родителей несовершеннолетних или их законных представителей и иных лиц, жестоко обращающихся с несовершеннолетними и (или) вовлекающих их в совершение преступления или антиобщественных действий или совершающих по отношению к ним другие противоправные деяния, а также несовершеннолетних, совершивших правонарушение или антиобщественные действия;

- органов управления здравоохранением - выявлением несовершеннолетних, нуждающихся в обследовании, наблюдении или лечении в связи с употреблением спиртных напитков, наркотических средств, психотропных или одурманивающих веществ;

- органов управления образованием - выявлением несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с самовольным уходом из детских домов, школ-интернатов и других детских учреждений либо в связи с прекращением по неуважительным причинам занятий в образовательных учреждениях;

- органов по делам молодежи - выявлением несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении и нуждающихся в этой связи в оказании помощи в организации отдыха, досуга, занятости.

2. Круг должностных лиц, граждан и учреждений, специально наделенных правами и обязанностями по воспитанию несовершеннолетних.

К специализированным учреждениям для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, органов управления социальной защитой населения относятся:

- социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, осуществляющие профилактику безнадзорности и социальную реабилитацию несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации;

- социальные приюты для детей, обеспечивающие временное проживание и социальную реабилитацию несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации и нуждающихся в экстренной социальной помощи государства;

- центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, предназначенные для временного содержания несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или законных представителей, и оказания им содействия в дальнейшем устройстве.

К специальным учебно-воспитательным учреждениям открытого типа органов управления образованием относятся:

- специальные общеобразовательные школы открытого типа;

- специальные профессиональные училища открытого типа.

Закрытые воспитательные учреждения включают в себя мужские и женские воспитательные колонии строгого и общего режима.

Кроме того, в эту группу также входят родители, опекуны, попечители, и патронатные семьи.

По кругу нормативно-правовых актов предмет надзора включает в себя:

1. Международно-правовые акты, состоящие из (основные из них):

- Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989 г.;

- Конвенции № 103 об охране материнства от 28 июня 1952 г.;

- Конвенция № 138 о минимальном возрасте для приема на работу от 26 июня 1973г.;

- Конвенция № 79 об ограничении ночного труда детей и подростков на непромышленных работах от 9 октября 1946 г.;

- Конвенция № 90 о ночном труде подростков в промышленности от 10 июля 1948 г.

2. Систему федеральных законов, касающихся прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних и молодежи, состоящую из:

- Конституции РФ (ст. 38);

- ФЗ РФ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних от 24 июня 1999 г.;

- ФЗ РФ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21.12.1996 г.;

- ФЗ РФ «Об образовании» от 17.07.1995 г.;

- ФЗ РФ «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ» от 24.07.1998г.;

- Нормы Трудового кодекса РФ (ст.ст. 265-272); УПК РФ (ст.ст. 420-432); Семейного кодекса РФ; УК РФ; УИК РФ и т.п.

3. Законодательства субъектов РФ, касающегося прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних и молодежи. Примерами применительно к Томской области могут служить:

Закон Томской области N 27-ОЗ от 23 ноября 1998 г. "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав";

Закон Томской области № 68-ОЗ от 28 августа 2002 г. «Об основных гарантиях прав ребенка на территории Томской области»;

Закон Томской области № 79-ОЗ от 19 апреля 2006 г. «Об утверждении программы социально-экономического развития Томской области на период 2006-2010 годов»;

Закон Томской области № 1575-ОЗ от 02 декабря 2004 г. «О социальной поддержке граждан, имеющих несовершеннолетних детей».

Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи осуществляется на основе ФЗ «О прокуратуре РФ», однако сам Закон о прокуратуре напрямую не определяет ни предмет, ни правовых средств надзора. Эти вопросы находят свое отражение в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ. К числу основных из них можно отнести:

- Приказ Генерального прокурора РФ № 38 от 22 июня 2001 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи»;

- Приказ Генерального прокурора РФ № 73 от 10 декабря 2002 г. «О признании некоторых организационно-распорядительных документов утратившими силу»;

- Указание Генерального прокурора РФ № 37/21 от 28 июня 2002 г. и Министра внутренних дел РФ № 1/4025 от 02 июня 2002 г. «О мерах по предупреждению повторной и групповой преступности несовершеннолетних».

Необходимо отметить, что подобное нормативное регулирование прокурорской деятельности ведет к нечеткости при толковании предмета, пределов надзора, что в итоге приводит к сужению возможностей прокурорского надзора в этой сфере. Представляется, более правильным было внести соответствующие дополнения в Закон о прокуратуре (например, как это сделано при регулировании вопросов, связанных с рассмотрением жалоб и иных обращений граждан).

Правовые средства прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи

Основная особенность реализации правовых средств заключается в том, что при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи в рамках конкретного направления прокурорской деятельности прокурором используются полномочия, соответствующие для этой отрасли или направления деятельности. Например, при рассмотрении и разрешении вопросов, связанных с исполнением законов о несовершеннолетних в рамках общего надзора прокурор использует полномочия, предусмотренные для данной отрасли. В этой связи, учитывая, что прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи носит сквозной характер и осуществляется при реализации всех направлений прокурорской деятельности, то можно сделать вывод о том, что при его осуществлении предусматривается реализация всех полномочий, которыми наделен прокурор.

Аналогично складывается ситуация и при вынесении актов прокурорского реагирования – при осуществлении надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи прокурор может выносить все акты реагирования, предусмотренные Законом о прокуратуре и иным отраслевым законодательством: протест, представление, предостережение, постановление, заявление в суд, указание, письменное требование и т.п.

Практика показывает, что наиболее часто применяемыми средствами выявления, устранения и предупреждения нарушения законов о несовершеннолетних и молодежи являются:

1. Истребование и проверка законности правовых актов, издаваемых учреждениями, предприятиями и организациями в отношении несовершеннолетних.

Данное правовое средство применяется регулярно, независимо от поступления сигналов о нарушении законов, в учреждениях, осуществляющих обучение, воспитание несовершеннолетних и молодежи и охрану и обеспечение их прав, - не реже одного раза в год.

Истребование правовых актов может производиться напрямую в прокуратуру или же возможно проведение проверки их содержания непосредственно на месте в соответствующей организации и учреждении.

2. Требование к руководителям учреждений, предприятий и организаций о проведении проверок и ревизии деятельности подконтрольных и подведомственных им органов и должностных лиц.

Обращения о проведении проверок оформляются в виде требований или постановлений. Выносить и подписывать их могут прокуроры, так и их помощники. В органы уровня субъекта Федерации с такими требованиями районные и городские прокуроры обращаются через соответствующего прокурора субъекта Федерации.

За выполнением прокурорского требования в обязательном порядке устанавливается контроль. Проверка или ревизия должна быть проведена не позднее чем в месячный срок с обязательным извещением прокурора о ее результатах.

3. Требование к руководителям учреждений, предприятий и организаций о выделении специалистов для выяснения вопросов, возникающих в ходе надзора.

Подобное требование прокурор вправе ставить, независимо от наличия сигналов о нарушениях законов. Специалист может привлекаться для непосредственного участия в проводимой прокурором проверке, а также для консультирования в ходе выявления и устранения нарушений законов в иных случаях.

3. Проверки исполнения законов.

Как правило, в ходя осуществления надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи проводятся специализированные и комплексные проверки.

К примеру, при проверке исполнения законов об образовании может быть проверено соблюдение законов при приеме учащихся в конкретное учебное заведение может быть проверено соблюдение законов при приеме учащихся в конкретное учебное заведение или во все учебные заведения района. Проверке может подлежать одна сфера деятельности либо вся деятельность учебного заведения.

При комплексной проверке проверяются основные функции учреждения либо какая-то основная функция (к примеру, работа с родителями) во всех имеющих отношение к делу организациях района или города (образование, дошкольное воспитание, внешкольные учреждения и пр.). Относительно состояния здоровья несовершеннолетних проверки проводятся в органах здравоохранения и физического воспитания. Вопросы беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних – функции комиссий по делам несовершеннолетних и защиты их прав, подразделений по работе с несовершеннолетними в органах внутренних дел и других учреждениях социальной защиты населения.

5. Проверка законности административного задержания несовершеннолетних и применения к ним мер воздействия за административные правонарушения.

Указанные проверки носят инициативный характер, проводятся в РОВД и комиссиях по делам о несовершеннолетних и защите их прав регулярно, независимо от наличия сигналов о нарушениях законов.

6. Получение от должностных лиц объяснений.

Объяснения могут быть получены в ходе проверки непосредственно на проверяемом объекте либо при вызове в прокуратуру.

Объяснения могут быть устные и письменные. Письменные объяснения целесообразны в тех случаях, когда в них могут содержаться сведения о нарушениях закона. Объяснения в письменной форме получают также от лиц, в отношении которых прокурором может быть поставлен вопрос о привлечении к дисциплинарной или административной ответственности.

7. Использование материалов судебно-следственной практики и дел об административных правонарушениях подростков.

Прокурор применяет меры прокурорского реагирования по результатам расследования и рассмотрения отдельных дел и материалов. По таким материалам могут выноситься постановления о возбуждении дисциплинарного производства в отношении работников образования. Обобщенные данные используются для вынесения представлений, планирования дальнейших проверок и т.п.

8. Требование прокурора об устранении выявленных нарушений законов (устное обращение прокурора).

Эта форма прокурорского реагирования применяется тогда, когда выявленное или ставшее известным правонарушение не является значительным, когда оно единично, а прокурор может полагать, что такое обращение (требование) повлечет за собой устранение нарушения. В практике прокурорского надзора подобные требования рассматриваются как средства оперативного реагирования.

9. Опротестование незаконных правовых актов, издаваемых органами, предприятиями, учреждениями и организациями, незаконных действий должностных лиц.

При осуществлении надзора за соблюдением законов о несовершеннолетних и молодежи прокурор может опротестовывать как незаконные письменные акты (приказы, постановления, распоряжения и т.п.), так и незаконные действия должностных лиц (отказ в приеме несовершеннолетнего на работу, временное отстранение от занятий в школе, отчисление из учебного заведения).

Протест приносится тогда, когда восстановление нарушенной законности является реальным. Если фактически это сделать невозможно либо нецелесообразно из-за изменения обстановки, то опротестовывать незаконный акт не следует. В таких случаях следует искать иные формы восстановления нарушенной законности.

10. Возбуждение дел об административных правонарушениях.

11. Предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона.

Предостережение применяется для профилактического воздействия на должных лиц, ответственных за воспитание и исправление несовершеннолетних, в необходимых случаях – на родителей и самих несовершеннолетних. Предостережение может быть сделано наряду с применением иных мер прокурорского реагирования.

12. Принятие мер к возмещению материального ущерба, причиненного нарушением закона.

Принять меры к возмещению ущерба прокурор может устного предложения о возмещении ущерба лицу, нарушившему закон, или предъявления гражданского иска в суд.

13. Внесение представлений об устранении нарушений закона, причин их порождающих и условий им способствующих.

14. Направление информации в муниципальные, государственные и общественные органы и учреждения о состоянии преступности и правонарушений несовершеннолетни и об исполнении законов о несовершеннолетних и молодежи.

15. Участие прокурора в работе местных и региональных органах и учреждениях, занимающихся вопросами обеспечения прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних.

16. Участие в суде при рассмотрении дел в отношении несовершеннолетних, а также дел, затрагивающих права, свободы и законные интересы несовершеннолетних.

17. В случае обнаружения признаков преступления вынесение мотивированного постановления о направлении материалов по подследственности для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

Дата добавления: 2014-11-18