Темы рефератов и докладов. Основные конституционно-правовые понятия и термины

ТЕМА 7. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС И ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВИТЕЛЬСТВА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Основные конституционно-правовые понятия и термины

Австрийская система престолонаследия; выборная монархия; государственные регалии; диктатор; дискреционные полномочия; импичмент;

инаугурация; кастильская система престолонаследия; контрасигнатура;

личная уния; монарх; монархия; политическое чиновничество; правящая династия; президент; салическая система престолонаследия; цивильный лист.

1. Правительство как высший орган государственного управления и основное звено механизма власти.

2. Порядок формирования правительства, его состав и компетенция. Ответственность правительства.

3. Глава правительства: правовой статус и политическая роль при раз­личных формах правления.

4. Понятие и основные принципы государственной службы в за рубеж­ных странах.

Список рекомендуемой литературы

1. Государственное право буржуазных и развивающихся стран. /С.Ю. Кошкинидр. М.: Юрид-лит-ра, 1988.-205 с.

2. Государственное право буржуазных и освободившихся стран./ Л.М. Энтин, В.Н. Даниленко, М.В. Баглай и др. - М.: Международные отноше­ния, 1988.-С. 180-197.

3. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб-" ник: В 4-х Т./ Отв. ред. Б.А. Страшун. - М.: Изд-во БЕК, 1993,- Т.2.- С. 278-295.

4. Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. - М.: Изд-во БЕК, 1996-

5. Платонов С. Регулирование норм поведения государственных слу­жащих в СШАУ/Правительство, хозяйство и право, 1996,- N12,- С.34-43.

6. Центральный аппарат государственного управления капиталистичес­ких стран. / И.М. Вайль, Н.С. Крылова, И.С. Крылатова, отв. ред. М.А. Крутоголов - М.: Наука, 1984.- 294 с.

1. Социальное назначение и политическая роль правительства в зару­бежных странах.

2. Правительственные ведомства и органы при правительстве и его главе.

3. Понятие и назначение государственной администрации.

4. Особенности положения правительства и его главы в условиях авто­ритарных политических режимов.

Рассматривая вопросы данной темы, студент должен уяснить социаль­ное назначение и политическую роль правительства в зарубежных стра­нах, знать порядок его формирования при различных формах государ­ственного правления, а также состав и структуру правительства, его ком-

петенцию и ответственность, взаимосвязь с другими государственными органами.

Изучая первый вопрос темы. необходимо прежде всего дать определе­ние государственной исполнительной власти. В целом государственная исполнительная власть - это организация государственно-властной, исполнительно-распорядительной, подзаконной деятельности специально со­зданным аппаратом для практического осуществления задач государства в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической областях. Коллегиальный орган общей компетенции, который осуществ­ляет руководство исполнительной и распорядительной деятельностью в стране, называют в конституционном праве правительством.

В строгом понимании данное определение вряд ли подходит к президентским республикам, где администрация с общей компетенции возглавляется не коллегиально, а единолично президентом. Решения центральной исполнительной власти, например, в США принимаются только президен­том, а не коллегиальным органом. Поэтому правильнее будет говорить о президенте США не как о главе государства и главе правительства, а как о главе государства и главе исполнительной власти, (см.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т.2, стр. 278).

Следует также иметь в виду, что в различных странах правительство имеет свои наименования. Например, Государственный совет (Китай), Федеральный совет (Швейцария), Федеральное правительство (Германия), Совет министров (Индия), Кабинет (Япония) и т.д. Однако независимо от своего наименования, правительство, как мы уже отметили, во всех стра­нах руководит исполнительной и распорядительной деятельностью в стра­не.

В зависимости от своего политического состава правительство может быть однопартийным, коалиционным и беспартийным.

При парламентарной или смешанной форме правления однопартий­ное правительство может быть в демократическом государстве в том слу­чае, когда одна из политических партий получила в результате выборов абсолютное или близкое к нему большинство мест в парламенте или его нижней палате. В президентских республиках, где имеется правительство (например, в Колумбии), президент формирует его из представителей сво­ей партии, хотя в тех или иных целях он может включить в него отдельных представителей других партий.

Коалиционное правительство формируется тогда, когда ни одна из партий не получила в результате выборов большинства мест в парламен­те, которое позволило бы сформировать однопартийное правительство.

Можно сказать, что коалиционное правительство - это результат соглаше­ния между партиями об общей правительственной программе.

В том случае, когда партиям в парламенте не удается договориться о создании коалиционного правительства, а распускать парламент (нижнюю палату) нежелательно, то создается беспартийное правительство, которое называют обычно чиновничьим или деловым и включающим специалис­тов, которые могут принадлежать к той или иной партии, но их партийная принадлежность в данном случае не имеет значения.

Следует подчеркнуть, что в демократических странах представители той или иной партии в правительстве не следуют указаниям центральных органов партии, находящихся вне парламента. Напротив, именно они счи­таются главными лидерами партии.

Рассматривая второй вопрос темы, обратите внимание на различия в формировании правительства в странах с различной формой правления. Выделяют две главные наиболее распространенные модели формальной процедуры формирования правительства:'

1) парламентская модель, характерная для парламентских монархий и парламентских республик;

2) внепарламентская модель, которая типична для президентских республик, для стран с монократическими режимами и для дуалистических монархий.

При парламентской модели образование правительства происходит на основе итогов выборов в парламент, что характерно для парламентских республик и монархий, и многих смешанных республиканских форм правле­ния. При данной модели глава государства назначает главу правительства, который обычно является лидером политической партии, располагающей в парламенте (или в нижней палате) абсолютным большинством мест. Затем, по предложению главы правительства, декретом президента (монарха) мо­гут быть назначены один или несколько вице-премьер-министров.

Сформировав правительство, глава представляет его вместе с програм­мой действий на утверждение парламенту (например, Великобритания, Италия). В некоторых странах (например, в Болгарии) парламенту пред­ставляется глава правительства, который после утверждения формирует правительство и представляет его для назначения главе государства.

Может сложиться ситуация, при которой предлагаемое правительство или его глава не получают доверия большинства парламента, то возможен его роспуск и назначение на период, пока соберется новоизбранный пар­ламент служебного правительства.

Для президентских республик и дуалистических монархий присуща внепарламентская модель формирования правительства, которая может быть также характерна для некоторых смешанных республиканских сис­тем правления. В разных странах наблюдаются определенные различия. Например, в одних (Колумбия) глава правительства и верховная административная власть свободно назначает и смещает министров Кабинета и директоров административных департаментов.

В некоторых президентских республиках парламент все же принимает известное участие в формировании центральной исполнительной власти, как, например, в США. (См.: часть 2, разд.2.ст. 11 конституции США). Одна­ко следует учитывать, что контроль за назначением не имеет политическо­го характера и не зависит от исхода парламентских выборов.

В смешанных республиках может быть формально внепарламентская модель, когда в действительности правительство нуждается в доверии парламента (нижней палаты) (например, во Франции), а также может быть ре­ально внепарламентская модель, при которой правительство в доверии парламента не нуждается и формируется независимо от него.

Правительство состоит главным образом из лиц, которые руководят отдельными министерствами. Нередко в его состав входят лица, которые возглавляют ведомства, не приравненные к министерствам, или выполня­ющие отдельные поручения главы правительства и являющиеся его по­мощниками (т.н. "министры без портфеля"). В США большинство руково­дителей правительственных ведомств именуются секретарями.

Следует отметить, что в ряде стран (например, в Великобритании) со­став и структура правительства никак не регулируется, что позволяет каж­дому новому главе правительства самому определять, какие министер­ства ему нужны и с каким кругом ведения. В других странах, напротив, структура исполнительной власти урегулирована законом (например, в США, в Швейцарии, в Испании). Возглавляет правительство в парламен­тарных республиках и монархиях лицо, которое чаще всего называется премьер-министром. Хотя наименование главы правительства может быть и другим. (О чем мы будем говорить далее.)

В последнее время наметилась тенденция создавать при правительстве, а точнее при его главе, особый аппарат, управляющий его делами, и руководитель этого аппарата все чаще приобретает статус министра, являясь довольно влиятельным лицом в структуре исполнительной власти.

Следует здесь также сказать о государственных органах государствен­ной исполнительной власти специальной компетенции, которые называ­ются ведомствами. Они специализированы в определенной сфере госу-

дарственного управления и обладают именно в этой сфере установленны­ми властными полномочиями. Их перечень может быть различным и за­висит от национальных традиций словоупотребления. Ведомства могут быть правительственными и неправительственными, что зависит от того, входят или не входят руководители этих ведомств в состав правительства.

Рассматривая компетенцию правительства в зарубежных странах, сле­дует иметь в виду, что она очерчивается конституциями этих стран в са­мом общем виде. Фактически правительство осуществляет те полномо­чия, которые формально предоставлены главе правительства и отдельным министрам. Кроме того, правительство играет решающую роль в законо­дательной деятельности парламента, разрабатывает и проводит через пар­ламент важнейшие законопроекты, о чем мы уже говорили в теме "Парла­мент". Практически правительство осуществляет непосредственное руко­водство всей работой государственного аппарата и принимает решения

по разнообразнейшим вопросам внутренней и внешней политики госу­дарства.

Примеры, которые дают представление о способах конституционно-правового регулирования компетенции правительства при различных фор­мах государственного правления, приводятся в учебнике "Конституцион­ное (государственное) право зарубежных стран, - Т.2,С. 281 -284.

В любой стране правительство издает под разными наименованиями множество актов, часть из которых не является нормативными, но другая часть имеет нормативный характер. Когда идет речь о правительственных нормативных актах, то имеют в виду не только акты, изданные от имени правительства в целом, но и акты, изданные от имени главы государства или главы правительства, а также акты отдельных министров.

При демократическом режиме общепризнанно, что по общему пра­вилу правительственные нормативные акты должны быть подзаконными,т.е. содержать только нормы, которые не противоречат нормам, установ­ленным законодательными актами. Тем не менее во многих странах из этого правила делаются исключения - в определенных случаях и в опреде­ленном порядке допускается издание правительственных актов, имеющих силу закона, т.е. актов, которыми совершенно официально могут быть из­менены или отменены положения определенных законов.

Следует отметить, что в различных государствах неодинаково решается вопрос о юридических основаниях для издания правительственных нормативных актов. В одних странах (например, в Великобритании, Австралии, Канаде и др.) считается.что министры только тогда имеют право издавать нормативные акты (даже подзаконные), когда они уполномочены на это

раннее принятым законодательным актом, что парламент, принимая такой законодательный акт, тем самым якобы делегирует некоторые свои законодательные полномочия министрам. В других странах (Франция, Испания, Италия и др.) издание подзаконных нормативных актов вообще не связывается с законодательными полномочиями, и поэтому признает­ся, что правительство вправе издавать такие акты собственной властью, но для издания по каким-то вопросам актов, имеющих силу закона, оно долж­но быть специально уполномочено на это законодательным актом, одоб­ренным парламентом.

Конституции некоторых государств не предусматривают права парла­мента принимать законы, уполномочивающие правительство на издание актов, имеющих силу закона. В некоторых странах (Дания, Исландия, Ита­лия, Испания), согласно конституции, в период между сессиями парла­мента допускается издание актов правительством, которые имеют силу закона, и без полномочий на это со стороны парламента, но с оговорками о том, что, во-первых, это должно иметь место лишь в случае "особой срочности" или "особой необходимости, и во-вторых, такие акты в тече­ние определенного срока все же должны утверждаться парламентом.

В целом же следует подчеркнуть, что в настоящее время в зарубежных странах наметилась тенденция роста значения именно правительственных актов в регулировании самых разнообразных вопросов общественной жизни.

Сфера внешней политики остается в решающей мере прерогативой правительства (в президентских и смешанных республиках - главы госу­дарства). В этой сфере огромную роль играют конфиденциальные отно­шения между государствами, которые уже в силу их характера, как прави­ло, не становятся достоянием ни парламента, ни общественности. Обра­тим внимание на тот факт, что достаточно широкий круг полномочий пра­вительства предполагает и его ответственность, о которой мы уже говори­ли в предыдущей теме "Парламент в зарубежных странах", в связи с учас­тием парламента в реализации такой ответственности. Здесь же необходи­мо посмотреть на проблему с другой стороны.

Прежде всего вспомним о различных формах такой ответственности:

юридической и политической ответственности.

Конституции многих иностранных государств предусмотрели привле­чение к юридической (судебной) ответственности любого из членов пра­вительства по решению парламента за преступления, которые совершены ими при исполнении своих обязанностей.

Политическая ответственность означает освобождение от должности занимаемых постов министрами, при выражении парламентом недове­рия соответствующим министрам, хотя они и не совершили правонару­шения. Всякое голосование в парламенте, обязывающее министров по­дать в отставку, называется вотумом недоверия. Политическая ответствен­ность правительства перед парламентом имеет место только в парламент­ских и смешанных республиках, а политическая ответственность перед гла­вой государства- при некоторых смешанных формах правления и прези­дентских республиках.

Во многих странах ответственность правительства за проводимую по­литику - солидарная: при неодобрении этой политики в отставку уходят все его члены, даже если кто-то с этой политикой и не соглашался.

Анализируя третий вопрос темы. следует подчеркнуть, что институт главы правительства в подлинном смысле слова существует только при парламентарных и смешанных формах республиканского правления. В президентских республиках возглавляет исполнительную власть президент, его статус нами был рассмотрен ранее.

Обратить внимание следует и на различное название главы правитель­ства премьер-министр, а в некоторых странах, например в Италии, он офи­циально именуется председателем совета министров, в Германии и Авст­рии - канцлером, в Норвегии - государственным министром. Однако, неза­висимо от названия, глава правительства является олицетворением всего правительства. Он подбирает членов правительства, и они остаются в его составе, пока это ему угодно. Хотя формально члены правительства обычно назначаются и смещаются главой государства, последний обязан действо­вать в соответствии с предложениями главы правительства. Нечастые ис­ключения можно встретить в отдельных постсоветских смешанных рес­публиках. С прекращением по любой причине полномочий главы прави­тельства в демократических странах прекращаются полномочия всего пра­вительства.

Какой орган государства и как избирает или назначает главу правитель­ства? Следует учитывать здесь существующую форму правления в той или иной стране.

Как мы уже знаем, в президентской республике президент как глава государства и глава исполнительной власти избирается прямым или кос­венным путем.

При полупрезидентской системе республиканского правления и в сме­шанных республиках определение главы правительства имеет свои осо­бенности.

В странах Восточной Европы главу будущего правительства определя­ет президент, которому он поручает формирование правительства. Глава правительства и его члены нуждаются в доверии парламента, который дол­жен одобрить программу деятельности правительства. Президент может созывать заседания правительства и председательствовать на них (напри­мер, Румыния). Обращает на себя внимание тенденция к упрочению ста­бильности правительства, чтобы избежать частых правительственных кри­зисов. По конституции Венгрии предусмотрен так называемый конструк­тивный вотум недоверия главе правительства (абз. 2 § 39А), который вле­чет отставку старого и формированию нового правительства. Инициатива такого вотума предполагает выдвижение кандидатуры нового главы пра­вительства.

Остановимся на характеристике главы правительства во Франции, как представительнице смешанной формы республиканского правления.

Институту правительства посвящен III раздел конституции Франции. В ст. 21 установлено, что деятельностью правительства руководит премьер-министр, назначаемый президентом республики (ст.8). Премьер-министр имеет самостоятельные конституционные полномочия. Именно он пер­сонально представляет правительство. Только ему принадлежит право за­являть об отставке правительства. Он же формирует новое правительство, определяет его персональный состав. Премьер-министр несет ответствен­ность за национальную оборону, обеспечивает исполнение закона. Он может делегировать некоторые из своих полномочий министрам.

В исключительных случаях он может замещать президента республики в качестве председателя на заседаниях совета министров по определенно­му поручению президента и с определенной повесткой дня. В случае необходимости он также замещает президента в качестве председателя на заседаниях совета и комитетов, упомянутых в статье 15 (высшие советы и комитеты национальной обороны). Роль премьер-министра отличается от той роли, которая предусмотрена конституционными текстами, так как он следует указаниям и решениям президента.

Размеры аппарата главы правительства превышают аппарат главы государства и складывается он из собственного кабинета премьер-министра, генерального секретариата национальной обороны, а также службы, ко­торая занимается сферами управления. Не располагая какими-то юриди­ческими полномочиями, кабинет премьер-министра имеет большую власть, так как сотрудники этого органа осуществляют постоянный конт­роль за деятельностью всех нижестоящих министерств и ведомств через официальные каналы.

Следует обратить внимание на особенности формирования и статуса главы правительства в парламентских республиках, ярким представителем которых является Германия.

Главу правительства в Германии именуют федеральным канцлером. Бундестаг выбирает главу правительства по предложению президента без прений. Избранное лицо должно быть назначено федеральным президен­том. Бундестаг обладает рядом прав по контролю за деятельностью феде­рального канцлера, однако о зависимости правительства от парламента в данном случае говорить не приходится. Бундестаг может использовать для контроля над правительством разного рода запросы и интерполяции, след­ственные комитеты и обращения к общественности. Однако члены прави­тельства назначаются и увольняются по представлению канцлера, т.е. ми­нистры независимы от парламента. Выражение недоверия канцлеру не только осложнено специальной процедурой, но и может привести к рос­пуску бундестага.

Высокий статус канцлера предопределен обширными полномочиями, позволяющими воздействовать на все институты власти Германии. Более подробно о статусе федерального канцлера Германии мы будем говорить в отдельной теме: "Основы конституционного права Германии".

При парламентарной монархии, как уже было отмечено, правитель­ство несет политическую ответственность перед парламентом за свою деятельность, а глава правительства избирается парламентом. Глава правительства сам назначает министров и представляет их парламенту, сам же их и смещает (Швеция). Глава правительства принимает на себя ответственность за акт монарха, так как сам монарх неответственен.

Таковы общие черты правового статуса и политической роли главы правительства при различных формах правления. Конкретное рассмотре­ние данного вопроса будет осуществлено при изучении конституционно­го права отдельных стран.

Для осуществления своих функций правительство создает специаль­ный аппарат (государственную администрацию и его органы), который мы рассмотрим при изучении четвертого вопроса темы.

Бюрократический аппарат государственного управления состоит из государственных служащих, которые различаются по своим видам. Следу­ет обратить внимание на то, что в ряде стран проводится различие между чиновниками и простыми государственными служащими. С формальноюридической точки зрения различие между ними состоит в том, что слу­жебные права и обязанности чиновников определяются нормами административного права, а права и обязанности простых государственных слу-

жащих - нормами трудового права. Кроме того, необходимо указать на то, что чиновники поступают на государственную службу по конкурсу, пользуются привилегией несменяемости, связаны присягой на верность конституции и т.п.

Также нужно иметь в виду, что чиновники делятся на разряды и ранги, которые соответствуют должностям, занимаемым на служебно-иерархической лестнице. Например, в Англии и Индии закон определяет три разря­да чиновников, а во Франции - четыре, в Японии же установлено пятнад­цать рангов.

Однако, несмотря на число формальных разрядов и рангов чиновни­ков, по существу можно выделить три основных звена профессиональных государственных служащих: низшее, среднее и высшее, так как они серьез­но отличаются друг от друга по своим функциям и по своему социально­му облику.

Необходимо уяснить характеристику этих звеньев чиновников.

Чиновники низшего звена для выполнения работы сугубо техническо­го характера имеют, как правило, тот минимум образования, который до­ступен по закону всем гражданам той или иной страны. Эти чиновники являются простыми исполнителями и условия их труда, размер жалованья не отличается от рабочих.

Среднее звено чиновников находится несколько в лучшем положении и обладает более высоким уровнем образования, выполняя работу, кото­рая требует более высокой квалификации. Они готовят материалы для при­нятия решений, принимают решения по менее важным вопросам и их оклады значительно выше жалованья чиновников низшего звена.

Чиновники высшего звена (в Англии администраторы, во Франции чиновники разряда А и т.д.) занимают командное положение внутри государственного аппарата. Они возглавляют различные службы министер­ства, осуществляя общее руководство и текущий надзор за текущей рабо­той подчиненных административных ведомств, готовят дела для министров, принимают самостоятельные решения по важным вопросам и т.д.

Каким образом осуществляется поступление на государственную служ­бу?

Прежде всего нужно отметить, что назначение чиновников на долж­ность является прерогативой исполнительной власти (главы государства, павы правительства). Практически же право назначения многих чиновни­ков делегируется министрам, которые в свою очередь, делегируют эти полномочия своим подчиненным (руководителям служб).

Для поступления на государственную службу необходимо пройти кон­курсный отбор. Решение о пригодности кандидата на замещение соответ­ствующей должности принимает специальный орган (конкурсная комис­сия). В ряде стран (Германия, Нидерланды и др.)этот отбор осуществляет­ся путем сравнения документов о квалификации, представленных претен­дентами, либо путем проведения специальных экзаменов (США. Англия, Франция, Италия, Бельгия), сложность которых зависит от разряда чинов­ника и от профиля его будущей служебной деятельности.

Следует отметить, что в зарубежных странах чиновники всех разрядов пользуются привилегией несменяемости по партийно-политическим мо­тивам. Хотя принцип несменяемости чиновников непосредственно зак­реплен лишь в законах немногих государств (Финляндия, Скандинавские страны), однако фактически чиновники во всех развитых странах назнача­ются, за редким исключением, на неограниченный срок.

Принцип несменяемости в некоторых странах не распространяется только на небольшую часть чиновников, которые занимают должности личных сотрудников министров, либо должности губернаторов. Отставка правительства и в особенности смена правящей партии влекут за собой замену этих чиновников.

Необходимо отметить своеобразие решения вопроса об ответственно­сти чиновников за упущения по службе. Законодательство зарубежных стран устанавливает два вида ответственности: во-первых, по отношению к третьим лицам (гражданам) и во-вторых, по отношению к государству.

Что касается ответственности по отношению к гражданам, когда уста­навливается личная ответственность, вина чиновника, закон обставляет ее различными оговорками, что в конечном счете освобождает чиновника от ответственности. Например, в Германии ответственность за нарушение чиновником служебных обязанностей по отношению к третьим лицам в принципе несет государство или государственный орган, на службе кото­рого состоит данный чиновник, и только "при наличии умысла или грубой небрежности" сохраняется право иска об убытках.

По отношению к государству законодательство предусматривает нео­граниченную личную ответственность чиновника. Однако на практике по той же причине, что и в первом случае, она не осуществляется. В действи­тельности ответственность за упущения по службе сводится в конечном счете к дисциплинарной ответственности и редко выходит за ее пределы.

По данному вопросу студентам следует обратиться к материалам ста­тей: Платонов С. Регулирование норм поведения государственных служа­щих в США. //Предпринимательство, хозяйство и право - 1996,- N12;

Філіковський Організація державної служби: зарубіжний досвід//Урядовий кур'ер-1992,-№37.

В заключение можно подчеркнуть, что рассмотренные вопросы темы позволяют сделать вывод о том, что правительство в зарубежных странах играет важнейшую роль и занимает видное место в системе государствен­ных органов высшей власти, осуществляя непосредственное руководство всей работой государственного аппарата, руководство исполнительной и распорядительной деятельностью в той или иной стране.

Задания и вопросы для самоконтроля

1. Что такое исполнительная власть и кто ее осуществляет?

2. Что такое правительство и существует ли оно в этом качестве в прези­дентских республиках?

3. Что такое кабинет и какие значения этого термина и его разновидно­сти вам известны?

4. Чем" обусловлен различный порядок формирования правительства в разных странах?

5. Что делает и за что отвечает правительство?

6. Что собой представляет внепарламентская модель формирования правительства?

7. Какие акты и каким образом имеет право издавать правительство?

8. Какие формы ответственности правительства вам известны? Дайте им характеристику.

9. Сравните конституционно-правовой статус главы правительства Ук­раины и какой-либо зарубежной страны.

Ю.Дайте характеристику основным звеньям чиновников в зарубежных странах.

11.Каким образом осуществляется поступление на государственную службу?

Дата добавления: 2014-11-18