Политико-территориальное устройство государства и его формы: федеративные и унитарные государства

Темы рефератов и докладов

ТЕМА 9 Конституционно-правовые основы территориальной государства в зарубежных странах.

Основные конституционно-правовые понятия термины

юрисдикция; судебная власть; правосудие; судебная процедура; суды общей юрисдикции; административная юстиция; шариатские суды; кон­ституционный контроль; конституционный надзор; конституционный суд;

судебная юстиция; прокуратура; независимость судей; суд шеффенов;

принцип инстанционности; апелляция; кассация; квазисудебные органы конституционного контроля; конституционный закон; адвокатура; борристеры; солисторы.

1. Политико-территориальное устройство государства и его формы:

а) федеративные государства и их особенности;

б) размежевание компетенции между федерацией и ее субъектами;

в) организация публичной власти в субъектах федерации;

г) унитарные государства и их особенности;

д) правовой статус автономии в государстве.

2. Местное управление и самоуправление в территориальных образованиях зарубежных государств.

Список рекомендуемой литературы

1. Арановский К. В. Государственное право зарубежных стран. Учеб. пособие. – М.: ИД ФОРУМ – ИНФРА-М, 2000, с. 190 – 227, 460 – 483.

2. Государственное право буржуазных и освободившихся стран. – М.: Высшая школа, 1986, с. 197 – 207.

3. Златопольский Д. Л. Государственное право зарубежных стран. – М.: ЗЕРЦАЛО, 1999, с. 179 – 212.

4. Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. – М.: БЕК, 1996, с. 432.

5. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Т. 2. Отв. ред. Б. А. Страшун. – М.: БЕК, 1995. – с. 352 – 397.

6. Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов. Под общ. ред. проф. М. В. Баглая. – М.: Изд-во Норма, 2000. – с. 125 – 140, 291 – 312.

7. Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – М.: Белые альвы, 1996. – с. 91 – 112, 227 – 260.

8. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. – М.: Юристъ, 1999, с. 155 – 177, 309 – 319.

1. Статус субъектов федерации и их взаимоотношения с центральной властью.

2. Основные модели организации публичной власти на местах.

3. Автономия в государстве и ее разновидности.

Данная тема нацеливает студентов на глубокое усвоение знаний и понимание сущности взаимоотношений между центральной властью в государстве и организацией власти в составных частях государства. Для молодого украинского государства опыт зарубежных стран в решении таких и других вопросов очень важен как в теоретическом, так и практическом аспектах.

Как уже известно, из курсов теории государства и права, политологии, одним из важнейших признаков государства является наличие определенной территории, на которую власть государства и распространяется (часть земной суши, водное и воздушное пространство). Конституции зарубежных стран в самых общих чертах определяют их своими нормами, а также закрепляют свойственную тому или иному государству свою территориальную организацию, т.е. разделение территории на составные и неотъемлемые ее части.

Следует отметить, что при определении формы территориальной организации государства, государствоведы в качестве критерия различия берут систему взаимоотношений между государством в целом, т.е. его центральной властью и территориальными составными частями, их властными органами (См., например, Конституционное (государственное) право. – М.: БЕК, 1995, с. 352). Система взаимоотношений между государством в целом и его составными частями в каждом государстве имеет свою специфику и мировое сообщество богато их разнообразием. Однако в целом можно выделить две основных формы политико-территориального устройства государств: федеративную и унитарную.

а) федеративные государства и их особенности

Федеративное государство характеризуется, прежде всего, тем, что система взаимоотношений между центральными органами (федеральными органами государства) и органами власти в субъектах федерации строятся на основе конституционного распределения между ними, прежде всего, законодательных полномочий. Федерация (союз) состоитиз государственных образований, которые обладают юридической и определенной политической самостоятельностью, но не являются суверенными. Субъекты федерации юридически лишены права участия в международных отношениях и вся их властная деятельность должна соответствовать союзной конституции и союзному законодательству; в противном случае центральная власть имеет право применения принудительных мер по отношению к субъекту федерации. Так, например, в 1950-х годах, когда в г. Литл – Рок в штате Арканзас (США) чиновники штата отказались выполнять решения федерального суда о десегрегации общественных школ, президент Эйзенхауэр отправил федеральные отряды в этот город для приведения в исполнение данного решения. Субъекты федерации не обладают правом одностороннего выхода (право сецессии) из федерации.

Следующей чертой федеративного государства является неделение субъектов союза учредительной властью, т.е. последние имеют право принимать свою конституцию, которая, однако, не должна противоречить положениям федеральной конституции. В Основном Законе ФРГ (ст. 28) утверждается: "конституционное устройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего основного закона" (См.: Конституции зарубежных государств. - М.: БЕК, 1996, с. 165).

Наделяются субъекты федерации (это главная особенность федеративного государства, отличающая его от унитарного) правом принятия законодательных актов, действие которых распространяются только на территорию субъекта федерации и должны соответствовать федеральному законодательству. Следовательно, в каждом субъекте союза формируется и действует свой парламент, сфера законодательной компетенции которого определена общегосударственной конституцией или вытекает из ее положений.

Особенностью федеративного государства является наличие двойного гражданства. Гражданин субъекта федерации одновременно является гражданином союза.

Субъекты федерации формируют свои исполнительные органы (правительство), свою собственную правовую и судебную систему.

Вместе с тем, необходимо еще раз отметить, что федерация – это единое, целостное государство с едиными вооруженными силами, единой денежной единицей, финансовой и налоговой системами.

В настоящее время насчитывается около 20 федеративных государств: в Европе (например, Австрия, Германия, Россия и др.), в Америке (Аргентина, Бразилия, США и др.), в Азии (Индия, ОАЭ, Пакистан), в Африке (Нигерия, Тонзения, Эфиопия). Многие из них имеют свои особенности, но по сущности все они федеративные.

Необходимо подчеркнуть, что федеративное государство по своей природе является более демократичным и децентрализованным по отношению к унитарному государству.

Федеративные государства, с точки зрения структуры, могут быть симметричными и асимметричными. При симметричном устройстве государства территориальные образования, входящие в него имеют одинаковый статус. Такое территориальное устройство характерно, например, для Ирландии, Австрии, в состав которых входят только однопорядковые субъекты. При асимметричном устройстве отдельные субъекты имеют особый статус.

Важно отметить, что в большинстве случаев федеративное устройство основано на чисто территориальном принципе (Австралия, Бразилия, США, Мексика и др.). Вместе с тем, в некоторых странах все субъекты федерации или часть их организованы с учетом национального (этнического, религиозного, языкового) состава населения. Так, например, в Канаде 9 провинций – англоязычные, а одна (Квебек) – франкоязычная.

По числу субъектов федерации отличаются друг от друга, причем это число не зависит от территории государства. Например, в Канаде 10 субъектов федерации, в США – 50, Австралии – 6, Индии – 25, причем по площади сами субъекты федерации могут иметь существенные различия. Например, в США Аляска по площади занимает 570833 кв. мили, а штат Рол – Айленд (1055 кв. миль). Различны штаты и по количеству населения, например, штат Калифорния – 23 млн. 668 тыс. человек, а население Аляски составляет 402 тыс. человек. Но, несмотря на эти различия, статус всех штатов в США одинаков, т.е., как уже было отмечено, федеративное устройство в США симметрично.

б) размежевание компетенции между федерацией и ее субъектами

Важнейшим вопросом федеративного устройства является вопрос о разграничении компетенции между союзом и его членами. В связи с тем, что и федерация в целом и ее субъекты обладают свойствами государственности, конституции федеративных государств разграничивают предметы ведения федерации и ее субъектов. Способы такого разграничения различны и имеют в своей основе сочетание таких элементов:

- исключительная федеральная компетенция;

- исключительная компетенция субъектов федерации;

- конкурирующая (совместная) компетенция федерации и ее субъектов;

- остаточная компетенция, распределяемая конституциями различно, в зависимости от степени централизации федерации.

От того, какой из этих четырех элементов положен в основу разграничения компетенции между союзом и его субъектами, зависит правовое положение субъекта федерации и характер тех отношений, которые возникают между федерацией и ее субъектами. В большинстве случаев используются различные сочетание выше перечисленных видов распределения компетенции между государством и его субъектами.

Как правило, исключительной компетенцией наделяются федеральные органы. Так все латиноамериканские федерации (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика) и многие др. союзные государства (например, Австрия) относят исключительную компетенцию к ведению союзного государства. Это означает, что только органы федерации обладают властными полномочиями в отношении тех предметов ведения, которые перечислены в конституции. Обычно к исключительной компетенции федерации конституции относят:

- проведение внешней политики государства;

- оборона страны;

- руководство вооруженными силами;

- объявление войны и заключение мира;

- регулирование таможенных отношений;

- кредитно-денежная и банковская система;

- наиболее важные и опасные отрасли производства (ядерная энергетика, вооружения и т. п.);

- союзное гражданство и основные права человека;

- сбор важнейших налогов и сборов;

- организация федеральных государственных органов и др.

Все остальные вопросы конституции относят к ведению субъектов федерации.

Как отмечает В. Е. Чиркин, - "При данном способе регулирования тенденция заключается обычно в том, что полномочия федерации расширяются, нередко путем толкований конституции судами" (См.: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. – М.: Юристъ, 1999, с. 171).

Исключительная компетенция может быть закреплена и за субъектами федерации. В эту сферу компетенции субъектов федерации федеральные органы не могут вмешиваться. Только органы субъектов союза могут обладать в данной сфере и осуществлять властные полномочия, а также органы местного самоуправления территориальных единиц субъектов федерации. Следует отметить, что данный способ распределения компетенции в чистом виде применяется редко, но как частный случай наряду с другими используется в США Швейцарии и некоторых других странах. В Канаде, например, провинции по собственному исключительному праву решают вопросы изменения их конституций, кроме изменения формы правления; провинциального налогообложения; регулируют имущественные и гражданские права в провинции; правосудие в провинции и др. Обычно к ведению субъектов федерации конституции относят вопросы, не имеющие принципиального значения.

К этому следует добавить, что субъекты федерации, обладая исключительными полномочиями, тем не менее, находятся в зависимости от центральной власти. Прежде всего, необходимо отметить, что субъекты федерации лишены финансовой самостоятельности. Их собственные доходы крайне ограничены, и они могут существовать лишь за счет субсидий и дотаций, которые получают от союзного правительства. Финансовая зависимость является существенным дополнением к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации(См.: Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – М.: Белые альвы, 1996, с. 104).

Конкурирующая компетенция подразумевает полномочия, используемые и федеральными органами, и государственными учреждениями субъектов федерации, включая и органы местного самоуправления. В этом случае компетенция может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами, а может иметь и конкурирующий характер: органы субъектов федерации вправе принимать решения по любым вопросам данной сферы, пока такие решения не приняты федеральными органами. В любом случае акты субъектов федерации не могут противоречить актам федеральных органов.

Так, например, в Бразилии, ФРГ субъекты федерации реализуют некоторые полномочия при условии, что союзное государство не сделает этого. В США каждый штат вправе учреждать свои вооруженные формирования – милицию (национальную) гвардию, но использовать они ее могут только в правоохранительных целях. В случае если в этом есть необходимость, подразделения милиции могут быть использованы в военных целях, но уже только федерацией. Иногда права федерации применять конкурирующую компетенции ограничены – Германия использует эти полномочия только при обстоятельствах, требующих ее непосредственного участия.

Остаточная компетенция, т.е. не определенная конституцией, может быть посредством конституционной презумпции отнесена к любой из вышеперечисленных.

Необходимо также отметить, что конституции некоторых федеративных государств предусматривают возможность заключения соглашений между федерацией и ее субъектами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Например, конституция Австрии возлагает заключение соглашений между федерацией и землями в зависимости их предмета на федеральное правительство или на федеральные министерства (ст. 15а Конституции Австрии). Основной Закон ФРГ предусматривает договорное сотрудничество федерации и земель лишь в области образования и науки.

Следует иметь в виду, что путем заключения взаимных договоров и соглашений конституционное распределение компетенции между федерацией и ее субъектами изменяться не может.

Отмечая верховенство общегосударственной конституции и законов федерации, необходимо заметить, что существует федеральный контроль за соблюдением их соответствующими субъектами федерации.

в) организация публичной власти в субъектах федерации

Для реализации своей компетенции субъекты федерации создают свои собственные органы власти и управления, которые регулируются либо союзными конституциями (Индия), либо конституциями субъектов союза (США, ФРГ, Мексика, Аргентина и т. д.). Общей закономерностью для федеративных государств является то, что организация публичной власти в субъектах федерации почти всегда является копией федеральной формы правления.

Субъекты федерации (штаты, земли, провинции, республики), как правило, свой законодательный орган, избираемый населением соответствующего субъекта федерации, которые могут быть как однопалатными, так и двухпалатными. Однопалатные парламенты всех субъектов федерации формируются, например, в Австрии, Венесуэле, Мексике, Швейцарии. В ФРГ все земельные парламенты – ландтаги, кроме Баварии, также однопалатные. В США однопалатный законодательный орган существует только в штате Небрака, а в остальных 49 штатах образованы двухпалатные законодательные органы. В Индии двухпалатная структура действует в пяти штатах из двадцати двух.

Однопалатные парламенты и нижние палаты в двухпалатных парламентах обычно формируются тем же способом, что и союзные парламенты. В ряде стран (США, ФРГ, Канада) субъекты федерации (штаты, земли, провинции). Сами устанавливают способ избрания своих парламентов. Верхние палаты могут формироваться различным образом: выборы, назначение. Функции и полномочия законодательных органов субъектов федерации в целом аналогичен тем же, что и в федеральных парламентах.

Исполнительные органы также создаются в каждом государственном образовании, однако, в разных государствах, в зависимости от формы правления (президентская или парламентская) исполнительная власть формируется внепарламентским или парламентским способом. Так, в США главу исполнительной власти (губернатора) население штата избирает прямыми выборами (в штате Миссисипи он избирается выборщиками) и его отношения с законодательным органом строятся по типу отношений Президента с Конгрессом.

В Канаде, Индии, ФРГ, Австралии исполнительный орган власти формируется парламентским путем и несет политическую ответственность за свою деятельность перед законодательным собранием.

В некоторых государствах субъекты федерации имеют собственные органы конституционного надзора, которые осуществляют контроль за соответствием регионального законодательства конституции.

Наиболее полно организация власти и управления в субъектах федерации будет рассмотрена в последующих темах учебной части учебного курса.

г) унитарные государства и их особенности

В отличие от федеративного унитарное государство отличается, прежде всего, тем, что состоит оно не из государство подобных, а из административных или политико-административных единиц, статус которых регулируется главным образом актами текущим законодательством исполнительной власти. Но самое главное, что в границах страны ни одно территориальное образование не наделено законодательными правами.

В унитарном государстве единый, общий для всей страны высший представительный (законодательный) орган, единые исполнительные и судебные органы, которые осуществляют верховное руководство соответствующими местными органами. Это один из важнейших признаков унитарного государства.

Другим таким признаком является действие одной конституции, единой системы законодательства. В таком государстве функционирует единая для всех административно-территориальных единиц общая налоговая и кредитная политика, первичным монопольным правом налогообложения обладает государство, а не территория. Взимание местных налогов, как правило, допускается санкции государства.

Следующий признак унитарного государства выражен тем, что все внешние межгосударственные сношения осуществляют центральные органы, которые представляют страну на международной арене.

Унитарные государства, как правило, асимметричны, т.е. одни территориальные единицы имеют свой особы статус, например, столицы государств. При симметричном территориальном устройстве государства территориальные единицы, непосредственно его доставляющие, имеют равный статус. Такое территориальное устройство характерно в основном для федеративных государств. Например, все 16 земель Германии имеют одинаковый конституционно-правовой статус.

Унитарные государства могут быть централизованными, относительно децентрализованными и децентрализованными. Критериями такого деления унитарных государств является степень зависимости составных частей государства от центральных органов власти.

В централизованных унитарных государствах нет местной автономии вообще, а функции власти на места осуществляют только назначенные сверху администраторы. Такие государства, как правило, имеют выраженный авторитарный политический режим. В таких государствах во все звенья административно-территориального деления, включая общинное звено, а иногда даже деревни, назначаются центральной властью чиновники для управления ими, или же такие чиновники утверждаются вышестоящими органами из числа кандидатур, предложенных местным собранием, местным представительным органом.

Относительно децентрализованные унитарные государства характеризуются тем, что в них присутствуют признаки централизации и децентрализации. В высших звеньях административно-территориального деления таких государств (область, иногда район) есть два органа, один из которых - назначенный сверху представитель центральной власти (комиссар, представитель государственной администрации), другой избирается населением (совет) – орган местного самоуправления. В городах, общинах такой совет (муниципалитет) избирает мэра, который занимается управлением. Подобная система существует во Франции. Следует отметить, что мэр в отдельных государствах может избираться и непосредственно населением. Примером относительно децентрализованного государства может служить Турецкая республика. Местное управление в основных территориальных единицах в Турции осуществляют представители центральной власти, но наряду с ними есть и выборные органы – Генеральные советы и их исполнительные органы – энджолины. В городах и окружных населенных пунктах избираются муниципальные советы, в селах – совет старейшин и староста, который одновременно является представителем села.

В децентрализованных унитарных государствах существует распределение полномочий между центральной властью и территориальными образованиями высшего уровня. Следует подчеркнуть, что это распределение компетенции закреплено в Конституции. Это сближает такие государства с федеративными республиками. В таком государстве нет назначенных в административно-территориальные единицы представителей центральной власти, обладающих общей компетенцией по управлению. На местах в мелких административно-территориальных единицах созываются сходы граждан, в более крупных – избираются советы.

Примером децентрализованного унитарного государства может служить Итальянская Республика. Италия – государство со всеми признаками унитаризма, но при этом область может издавать законодательные нормы по18-ти позициям, если это не противоречит национальным интересам и интересам других областей (ст. 117 Конституции Италии).

Области имеют свой устав, в котором содержатся нормы, относящиеся к внутренней организации области, осуществлению права инициативы и референдума по законам и административным мероприятиям области, опубликованию областных законов и регламенторных актов. Устав принимается областным советом абсолютным большинством его состава и утверждается законом республики. Области, в свою очередь, имеют децентрализованную структуру.

Конфедерация представляет собой форму межгосударственного союза, т.е. объединение независимых государств, а не форму территориального устройства государства.

Таким образом, в силу исторического развития, экономических и политических условий, культурно- исторических традиций в каждой конкретной стране самостоятельно решается вопрос о системе взаимоотношений между центральной властью в государстве и территориальными образованиями, входящими в это государство.

В целом, территория любого государства, а в федеративных государствах и субъектов федерации, делится на административно-территориальные единицы, организация в них власти всегда имеет территориальную основу. Территориального деления нет только в очень маленьких государствах.

Территориальное деление государства может быть двухзвенным ("области" – "общины"), трехзвенным ("области" – "районы" - "общины"), четырехзвенными ("регионы" - "области" – "районы" - "общины").

д) правовой статус автономии в государстве

Следует отметить, что в ряде зарубежных государств в том или ином виде существуют автономные образования, которым предоставляются более широкие права и свободы по сравнению с другими территориальными единицами государства.

В настоящее время особый интерес к вопросам автономии обусловлен тем, что в правой доктрине зарубежных стран автономия рассматривается как одна из форм децентрализации власти, как способ разделения по вертикали полномочий между центром и нижестоящими уровнями. Обычно автономии создаются в унитарных государствах, ряд территориальных образований которых обладают существенными национальными, этническими, географическими или историческими особенностями. К числу таких стран относятся Великобритания, Дания, Франция, Испания, Португалия, Финляндия, Италия, Индия. Так, например, в Финляндии специальный статус предоставлен Ахондским островом, в Дании – Фарерским островом и Гренландии, во Франции – Корсике, в Великобритании – Северной Ирландией.

Автономные образования, несмотря на свои особенности, могут иметь общие моменты, которые заключаются в порядке их формирования. В таких странах, например, как Дания и Финляндия автономные образования были созданы на основании специального закона, в разработке которого принимали участие представители как центра, так и автономий, что дало возможность согласовать спорные моменты на начальной стадии.

Следует отметить, что автономии в Финляндии и Дании являются примером создания политико-территориальных единиц с учетом этнического состава населения.

В Португалии принимались во внимание иные критерии: предоставление статуса автономии островам Азорского архипелага и Мадейре определяется особенностями географического положения, а также экономическими и социальными положениями жизни населения.

Институциональным актом автономной области является статут, который вырабатывается Ассамблеей области. Окончательное решение в отношении статута области принимается общенациональным Парламентом.

Контроль со стороны центральной власти за органами автономных областей осуществляется в Португалии в нескольких направлениях. Здесь можно отметить и контрольные полномочия министра республики, назначенного в автономную область. Контроль за нормативными актами автономной области осуществляется также Конституционным судом в процессе реализации общих процедур подобного вида, регламентированных ст. 278 и 279 Конституции (См.: Конституции государств Европейского союза. – М.: НОРМА – ИНФРА, 1999, С. 593). Следует отметить, что в Португалии и суды общей компетенции наделены конституционной правосубъектностью.

Что касается контрольных полномочий министра республики, то они во многом аналогичны тем, которыми наделены губернаторы в субъектах федерации целого ряда сторон с федеративным устройством. В течении 15-ти дней с момента получения декрета областной законодательной ассамблеи министр республики обязан подписать его либо осуществить право вето. Вместе с тем законодательный орган может приодалеть право вето министра.

В Италии и Испании было принято оригинальное решение государственного устройства. Оно заключается в том, что в них статус автономии получили не отдельные части территории, а процесс автомизации охватил всю страну. Так, в конституции Итальянской Республики предусмотрено создание 20 автономных областей: 15 областей, которым представляется статус обычной автономии, и 5 областей со специальным статусом (в районах, где проживают этнические и национальные меньшинства, а также в районах со специфическими условиями экономического и политического характера).

В Конституции Испании эти вопросы регламентированы иным образом – в ней нет указаний на то, какое количество региональных объединений может быть создано.

Институциональными актами автономных образований, как в Италии, так и в Испании стоят статуты, регулирующие вопросы их внутренней организации. В Италии статут областей разрабатывается и принимается областными советами. Однако он подлежит утверждению парламентом Италии – последний может либо утвердить его, либо вернуть его областному совету для повторного рассмотрения.

В Испании статуты региональных объединений подлежат одобрению Генеральными Кортесами (Парламентом). Пересмотр статутов может осуществляться не ранее чем через пять лет.

Ключевым положением статутов, как в Италии, так и в Испании является регламентация системы органов, формирование которых входит в исключительную компетенцию автономных образований.

Предоставление автономным образованием широких полномочий государством не означает "устранения" центра. Так, в Италии в каждой области создается должность правительственного комиссара. Как представитель центрального Правительства он руководит деятельностью государственной администрации на территории области и координирует ее с деятельностью административных органов области.

В целом же заметим, что, несмотря на предоставление широких полномочий автономным образованиям, их объем все же значительно меньше, чем у субъектов федерации.

Заметим также, что в зависимости от объема прав, которые предоставлены местным органам, различают политическую и административную автономию. Политическая автономия предполагает наличие особого юридического статуса, закрепленного в специальном законодательном акте, а также право издания законов по вопросам местного значения. Органы административной автономии не обладают правом издания местных законов, однако, их права в управленческой сфере несколько шире, чем в административных территориальных единицах. Кроме того, органы административной автономии могут участвовать в разработке акта, определяющего правовой статус данной формы автономии.

Дата добавления: 2014-11-18