Глобализация экономики как основа трансформации функций государства 25 страница

Подход, согласно которому региональная политика - это исключительный продукт федерального центра, мог бы считаться достаточным при условии, что регион не является особым экономическим субъектом, а представляет собой лишь имущественный комплекс, рассредоточенный на определенной территории. Он был достаточным для советского периода, когда отдельный регион представлял собой определенную территорию, отличающуюся от других по ряду признаков (природных, социально-экономических, национально-культурных) и обладающую некоторой целостностью составляющих ее элементов. Экономика региона была слабосвязанной экономической системой. Внутренние взаимосвязи входящих в нее элементов (производство, потребление, платежеспособный спрос, инвестиции, доходы, занятость, инфраструктура, социальная сфера и др.) были существенно слабее внешних связей. В административно-командной системе СССР отдельный регион рассматривался и функционировал, прежде всего, как часть единого народнохозяйственного комплекса, а не как экономически относительно самостоятельная подсистема.

Переход к рыночной экономике сопровождался тем, что каждый регион постепенно усиливал внутренние взаимосвязи своих основных элементов, все больше превращаясь в целостную, относительно самостоятельную экономическую систему, способную даже в собственных границах осуществлять воспроизводство.

Вместе с тем трансформация экономической природы региона в условиях новой экономической системы не сводится только к формированию его как производственно-экономического единства. Она дополняется превращением регионов в самостоятельных субъектов, организующих воспроизводственные процессы на своей территории. Из преимущественно объектов управления они все больше превращаются в активных экономических субъектов.

Необходимость функционирования региона в качестве особого субъекта обусловлена наличием в системе экономических интересов регионального интереса. Под последним подразумевается совокупность экономических интересов различных групп населения и отдельных граждан, проживающих в данном регионе или имеющих здесь какую-либо собственность.

Регион как субъект особых (региональных) интересов может быть представлен в лице носителей, выразителей и исполнителей интересов. Носителями региональных интересов выступают отдельные социальные группы, отличающиеся друг от друга по имущественному состоянию, по уровню доходов, по видам деятельности, по профессии и отраслевой принадлежности, способу и месту расселения. Выразителями региональных интересов являются специализированные организации, объединяющие носителей экономических интересов, к числу которых можно отнести профсоюзы, союзы предпринимателей, политические партии, иные союзы и объединения как структурные образования гражданского общества. Исполнители региональных интересов - это органы всех ветвей региональной власти, они призваны разрабатывать и осуществлять экономическую и социальную политику региона. Органы региональной власти, не вмешиваясь в дела экономически самостоятельных предприятий и организаций, призваны заниматься формированием социально-экономической среды региона, в чем заинтересованы все предприятия и население.

Становление региона в качестве полноценного и полноправного экономического субъекта в ряду других субъектов экономической системы предполагает наличие администрации региона, призванной исполнять интересы населения, проживающего в нем. Следовательно, регион как субъект, занимающий свое место в иерархической структуре других экономических субъектов, должен быть наделен собственными полномочиями, а также материальной и финансовой базой, позволяющей их реализовать.

Появление нового активного экономического субъекта в лице региона наряду с уже действующими может быть определено как регионализация социально-экономического развития. Ее можно рассматривать как пространственный аспект перехода от «аморфной» структуры экономики и общества к «кристаллической», основанной на принципе все расширяющейся полисубъектности[171].

Регион как экономический субъект выступает в двух ипостасях. Во-первых, он организует и создает ту окружающую среду, вне которой не могут нормально функционировать такие традиционно рассматриваемые экономической теорией субъекты, как фирмы и домашние хозяйства. Эта среда представлена отраслями территориального инфраструктурного комплекса, включающего в себя производственную, инженерную, рыночную, инновационную, социальную и управленческую инфраструктуру (дорожное и транспортное хозяйство, строительство, электроэнергетику, тепло-, водо-, газоснабжение, торговлю, связь, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культуру, отдых, банки, биржи, ярмарки, страховые и консалтинговые компании и др.). Отрасли инфраструктурного комплекса формируют регион как целостность, являясь его материальным фундаментом.

В отраслях инфраструктуры регион как хозяйствующий субъект производит так называемые общественные (социальные) блага, т.е. блага, производство которых не под силу рыночному механизму, либо они будут производиться в недостаточном количестве.

Общественные блага представляют собой часть создаваемого регионом продукта. Другим результатом экономического функционирования региона является организация в его границах и за счет его средств воспроизводства качественных ресурсов. При этом, хотя речь идет обо всех видах ресурсов (труде, природных ресурсах, капитале, предпринимательских способностях, информации), имеются в виду, прежде всего, те, воспроизводство которых протекает по большей части за пределами действия рыночного механизма. Так, воспроизводство трудовых ресурсов осуществляется в семье и системах образования, здравоохранения, отдыха, воспроизводство знаний и предпринимательских установок - в сфере образования и науки, воспроизводство природных ресурсов - в специализированных производственно-экологических системах и т.д.

Поскольку процесс воспроизводства значительной части ресурсов выходит за рамки рыночных предприятий и организаций и не может ими осуществляться на качественном уровне, то возникает необходимость для решения вопросов их воспроизводства в создании своей собственной институциональной структуры, ядром которой, по мнению исследователей, должны быть «не производственные структуры - предприятия, а воспроизводственные - регионы и системы расселения»[172]. Это особенно очевидно, когда речь идет о воспроизводстве трудовых ресурсов.

Следовательно, продуктами функционирования региона как экономического субъекта являются общественные блага и качественные экономические ресурсы. Оба продукта экономической деятельности региона предполагают осуществление широкого инфраструктурного строительства, на которое в первую очередь должна быть направлена региональная политика. Следует оговориться, что данная трактовка региона как экономического субъекта скорее носит нормативный характер, и российским регионам еще предстоит стать таковыми. Предлагаемое понимание экономической природы региона основано на анализе тех процессов, которые в виде тенденций характерны для стран с развитыми и развивающимися экономиками.

Превращение российских регионов в полноценных экономических субъектов, органически вплетенных в ткань экономической системы, зависит от их реальных возможностей по финансированию воспроизводства качественных ресурсов. Так как «продукция» регионов создается в отраслях инженерной, инновационной и социальной инфраструктуры, то возможности регионов по воспроизводству ресурсов непосредственно зависят от инвестирования в эти отрасли.

Поскольку экономический эффект от инвестиций в инфраструктуру выступает главным образом в виде положительных «внешних эффектов» и распределяется между множеством фирм и домашних хозяйств, то инфраструктурный сегмент экономики региона является классической иллюстрацией одного из провалов рынка. Коммерческий сектор, следовательно, непосредственно не заинтересован в финансировании инфраструктурного комплекса.

В советский период строительством и содержанием инфраструктуры в значительной мере занимались предприятия. Они несли на себе основную социальную нагрузку, включая и обеспечение своих работников жильем с последующим его обслуживанием, ремонтом и предоставлением коммунальных услуг. На балансах предприятий находились учреждения здравоохранения, детские дошкольные учреждения, пионерские лагеря, спортивные сооружения, базы и дома отдыха и т.п. Именно предприятия в советский период формировали «социальную ткань» общества. Переходя на рыночные рельсы и руководствуясь в своей деятельности только мотивами прибыльности, предприятия не могли более заниматься решением социальных проблем. Субъектом, ликвидирующим этот классический рыночный «провал» и заменившим предприятия в выполнении ими социальных функций, и являются регионы совместно с местным самоуправлением.

Следовательно, функция российских регионов как новых экономических агентов состоит, во-первых, в ликвидации «провалов» рынка и, во-вторых, в придании тем самым рыночной экономике социально-ориентированною характера. Регионализация социально-экономических систем служит способом перехода от ничем не ограниченной либеральной рыночной экономики, в се традиционном неоклассическом понимании, к современной социально-ориентированной рыночной экономике.

Воздействие проблемы «регионализации экономической системы» на осуществление региональной политики охватывает все элементы последней - цели, объекты, субъекты, а также механизм ее осуществления.

Как уже было отмечено выше, цели региональной политики во всех странах и на любых этапах развития всегда выражают компромисс между экономической эффективностью и социальной справедливостью. В таком теоретическом понимании ее целевой направленности регионализация системы в принципе ничего не меняет. Однако она влияет на соотношение двух названных сторон, в совокупности раскрывающих цель региональной политики. В этом комплексе по мере регионализации возрастает роль социальной составляющей, поскольку как с точки зрения рассмотрения признаков, конституирующих регион в качестве особого экономического агента, так и с точки зрения рассмотрения функций и задач, им решаемых, в регионе усиливается социальное начало.

Изменение соотношения двух составляющих региональной политики в пользу реализации социальных целей непосредственно связано и с изменением объектов региональной политики. В период, когда регион рассматривался как производственно-экономический комплекс, рассредоточенный на определенной территории, объектом региональной политики был сам этот комплекс, его рост и повышение эффективности его функционирования. Современные же представления о регионе как об экономическом субъекте, включающем в себя носителей, выразителей и исполнителей интересов населения, живущего и работающего на данной территории, означают, что меняется объект региональной политики. Им становится не региональный производственный комплекс, а население с его интересами. Из этого вытекает и перенос целей региональной политики на создание и совершенствование инфраструктуры, расширение доступности общественных благ, увеличение занятости и доходов населения. Размещение производительных сил не может и не должно больше рассматриваться как генеральная цель региональной политики.

Принцип справедливости в социальном аспекте, как известно, состоит в том, что граждане и социальные группы должны иметь равные возможности получения работы, доходов и общественных благ независимо от места проживания. Социальные задачи, решаемые региональной политикой, облечены в экономическую оболочку. Это задачи по развитию инфраструктурного комплекса в регионе. Хотя внешними объектами, на создание и развитие которых направлена региональная политика, являются вещественные, материальные элементы инфраструктуры, истинным же объектом региональной политики в этом случае выступает население с его потребностями, поскольку инфраструктурный комплекс продуцирует общественные (социальные) блага и положительные «внешние эффекты».

Из превращения региона в самостоятельный субъект экономической системы и обретения им нового социально-экономического статуса следует, что государственная региональная политика должна быть многоуровневой, сочетая регулирование сверху и саморегулирование снизу. На каждом из уровней ставятся свои конкретные цели и решаются специфические задачи. В региональной экономической политике современной России можно выделить такие уровни как: а) федеральный; б) субфедеральный; в) промежуточный. Различия между уровнями осуществления государственной региональной политики заключаются в масштабах стоящих и решаемых региональных задач, средствах и инструментах их реализации, нормативно-правовой базе, участвующих институтах, финансовых источниках и экономических регуляторах.

Предметом федеральной региональной политики являются общие территориальные проблемы национальной экономики (в том числе межрегиональные), отношения федерального центра с субъектами Федерации, комплексное регулирование факторов и связей, влияющих на социально-экономическое положение регионов. При этом центр может включаться и в решения проблем «малых» регионов, являющихся частями субъектов Федерации, если они имеют федеральную значимость. Среди институтов, организующих осуществление региональной политики на данном уровне, следует в первую очередь назвать Министерство регионального развития, подвергавшееся в течение постсоветского периода неоднократному реформированию, в конечном счете в результате последней его реформы в сентябре 2007 г. превратившееся, по мнению специалистов, в «суперминистерство». Вместо только координирующего органа оно становится головным федеральным институтом в сфере осуществления региональной политики. Особую значимость в решении региональных проблем на федеральном уровне имеет также институт полпредов Президента в восьми федеральных округах, созданный в мае 2000 г.

Предмет субфедеральной региональной политики - это пространственная организация внутри региона (например, улучшение транспортной доступности, обеспечение всех поселений продовольствием и энергией, преодоление депрессивного состояния малых городов, осуществление реформы местного самоуправления и т.п.), регулирование отношений субъекта Федерации с муниципальными образованиями. Субфедеральная региональная политика не имеет четко выраженной специальной институциональной структуры. Она опирается практически на все институты государства в регионах и органы местного самоуправления.

Промежуточный уровень региональной политики включает деятельность межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ (МАЭВ). Они стали создаваться на добровольной основе в начале 1990-х гг. В декабре 1999 г. вступил в действие Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ». Сейчас существует восемь МАЭВ, покрывающих всю территорию России. По своему статусу это некоммерческие организации, учредителями которых являются органы государственной власти субъектов РФ. Цель этих ассоциаций - объединение усилий субъектов РФ в организации экономической деятельности и координация решения комплексных территориальных проблем. Если деятельность администраций полпредов Президента РФ в федеральных округах означает выстраивание связей с регионами по вертикали, то деятельность ассоциаций - выстраивание связей регионов по горизонтали. Эти ассоциации, нисколько не ограничивая самостоятельность регионов, расширяют возможности их полноценного участия в проведении региональной политики.

Все большее включение регионов как особых экономических субъектов в разработку и осуществление государственной региональной политики свидетельствует о процессах дальнейшей регионализации экономической системы, является одной из форм такой регионализации[173].

§3. Задачи и направления совершенствования региональной политики России

Региональная политика как целостная, институционально оформленная система мероприятий государства, направленная на гармоничное, сбалансированное развитие регионов, в России полностью еще не сложилась, и ее основные положения окончательно не оформились. Проводимая в стране региональная политика в значительной мере представляет собой совокупность региональных аспектов других политик, т.е. фактически является их «региональной» тенью. Пока такая политика носит бессистемный характер, приоритеты в ней не имеют достаточного научного обоснования и зачастую являются результатом более или менее успешного лоббирования интересов отдельных регионов[174].

В российском законодательстве до сих пор отсутствует федеральный закон, посвященный основам государственной региональной политики, порядку ее разработки и реализации. До настоящего времени основным правовым актом, непосредственно се регулирующим, является Указ Президента РФ №806 от 3 июня 1996 г. «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации».

Региональная политика в РФ пока выступает в форме несистематизированных краткосрочных действий федерального правительства в соответствии с целями региональных и особенно республиканских властей и элит. Она направлена прежде всего на решение краткосрочных задач и ликвидацию критических, а иногда и просто чрезвычайных ситуаций, и лишь затем на борьбу с нарастающими территориальными диспропорциями. При предоставлении льгот регионам большую роль играют субъективные факторы - административная настойчивость местных органов руководства, нежели взвешенные экономические расчеты как результат продуманной тактики и стратегии проведения региональной политики. Препятствием для повышения эффективности государственного регулирования развития территорий является также и ведомственная раздробленность в выработке направлений и реализации региональной политики, несогласованность действий федеральных и региональных властей. Региональная политика сегодня находится в определенном правовом вакууме.

Анализ проводимой в России региональной политики позволяет выделить ряд первоочередных направлений ее совершенствования, а также определить ее приоритеты на современном этапе развития страны.

В качестве первого важнейшего направления следует назвать формирование законодательных основ региональной политики, поскольку на сегодняшний день они практически отсутствуют, если не считать Указа Президента РФ 1996 г., который адекватно не отражает современное состояние региональной экономики страны и в котором не прописан механизм реализации региональной политики. Разумеется, сменить ориентиры в региональной политике можно и в рамках существующего законодательства, однако без новой концепции региональной политики, представленной в виде федерального закона, невозможно добиться стабильности, устойчивости, долговременное™ и главное - объективности этих ориентиров и инструментов их достижения. Без должной законодательной основы рычаги государственного регулирования будут действовать только в «режиме ручной настройки» и определяться только уровнем профессионализма и ответственности государственных чиновников, разрабатывающих и осуществляющих региональную политику.

Законодательно оформленная концепция региональной политики могла бы унифицировать все виды помощи субъектам Российской Федерации, сформулировать критерии и условия ее предоставления, тем самым исключив возможность неформальной индивидуализации отношений федерального центра и регионов, когда выбор регионов в качестве объекта федеральной поддержки осуществляется без каких-либо четких и объективных критериев, а является результатом индивидуальных согласований представителей региональных и федеральной администраций. В этом случае практически будет предотвращена возможность «ручной настройки» региональной политики, за исключением стихийных бедствий и иных форс-мажорных обстоятельств, когда она неизбежна.

Должным образом законодательно оформленная региональная политика должна исключить возникновение асимметрии в бюджетном устройстве регионов, появление субъектов Федерации с особым статусом, которым было бы позволено в отличие от других регионов фактически не перечислять налоговые поступления в федеральный бюджет. Такой статус имели в 1990-е гг. Республики Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия). Такой статус был переведен из де-факто в де-юре посредством «легитимизации» его в виде договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и названными республиками. Правда, серьезным шагом на пути достижения равноправия субъектов Федерации явилось принятие Федерального закона от 4.07.2003 №95-ФЗ, который внес существенные изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данный закон по существу лишал регионы возможности при наличии согласования с Центром заключать такие договоры, признав, что «заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочии»[175].

Хотя названные регионы начиная с 2001 г. в результате реформирования бюджетной системы в части межбюджетных отношений и были вроде бы лишены своего «особого статуса» не вносить налоги в федеральный бюджет, как все другие регионы, однако до конца проблема особого статуса Башкортостана и Татарстана решена не была[176]. В законе о федеральном бюджете на 2001 г. появилась статья, в соответствии с которой Правительству РФ было разрешено оказывать финансовую помощь Татарстану и Башкортостану. В результате оставление на территории республик дополнительных средств от федеральных налогов фактически было заменено предоставлением им финансовой помощи (конкретные ее объемы в законе о федеральном бюджете утверждены не были). По итогам 2001 г. доля финансовой помощи в доходах республиканских бюджетов составила 25% в Башкортостане и 23% в Татарстане. Начиная со следующего года эти две, не самые нуждающиеся в федеральной поддержке республики стали ее получать через разработанные и утвержденные федеральные целевые программы: «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 г.» (постановление Правительства РФ №625 от 24 августа 2001 г.) и «Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2006 г.» (постановление Правительства РФ №625 от 20 августа 2002 г.). Поскольку федеральное законодательство никак не регламентировало выбор данных регионов в качестве объектов осуществления целевых программ, то можно утверждать, что особый статус этих регионов сохранялся и дальше, несмотря на реформирование бюджетного законодательства.

Следовательно, разработку и принятие специального федерального закона о региональной политике нужно рассматривать как первоочередную и давно назревшую меру по ее совершенствованию. Вместе с тем она не исчерпывает всех проблем и возможностей этого совершенствования. В этой связи следует отметить необходимость разработки закона, который бы завершил процесс распределения полномочий между уровнями власти, хотя этот процесс не является новым для российского законодательства. Здесь достаточно назвать такие действующие основополагающие документы, как Конституция РФ и Федеральный закон от 6.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (со всеми последующими дополнениями). Однако процесс разграничения полномочий нельзя считать завершенным.

Для повышения действенности и эффективности проводимой региональной политики также было бы целесообразно предусмотренную законодательством классификацию бюджетных расходов дополнить разработкой и утверждением территориального разреза бюджетов[177]. Используя данные территориального разреза бюджетов, можно было бы, по мнению специалистов, более обоснованно и достоверно оценить степень самодостаточности каждой территории, уровень ее потенциала для самостоятельного обеспечения своего развития, что позволит, основываясь на общих критериях, принимать решения, касающиеся конкретной территории. Утверждение территориального разреза бюджетов потребует внесения изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ и в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации».

Следующее принципиальное направление обновления региональной политики состоит в поисках оптимального соотношения между централизацией и децентрализацией ее формирования и осуществления. В последнее время некоторые мероприятия российского государства подвергаются интенсивной критике за усиление централизации в государственной региональной политике[178]. По мнению сторонников необходимости либерализации региональной политики, «нужен переход от сверхцентрализованной, с доминированием интересов, ресурсов и действий федерального уровня власти, системы к альтернативной системе, в которой более заметную роль играл бы (а в конечном счете получил бы и преобладающее значение) самостоятельный поиск регионами путей своего социально-экономического развития. Иными словами, доминирование принципа "сверху-вниз" должно быть заменено преобладанием принципа "снизу-вверх". Последнее - императив и признак новой региональной политики»[179]. Разумеется, государственная региональная политика должна учитывать интересы не только государства, но и регионов, а регионы должны стать полноценными разработчиками региональной политики и получить достаточные ресурсы для се осуществления. Однако в осуществлении государственной региональной политики, как в любой другой государственной политике (бюджетно-налоговой, внешнеторговой, денежно-кредитной, социальной и др.), приоритет и доминирование должны, по нашему мнению, оставаться за государством в лице федерального центра. В противном случае такая политика не может идентифицироваться как государственная.

Более правомерна, на наш взгляд, постановка вопроса об объективно допустимой мере децентрализации в государственной региональной политике, а не о ее доминировании. Поиски же этой меры потребуют специального анализа, а будучи найдена, она не может оставаться неизменной. В настоящее время решается задача разработки каждым регионом собственной стратегии долгосрочного развития, на основе которой центр мог бы планировать выделение им финансовой помощи.

Важным направлением совершенствования региональной государственной политики является соотношение текущей и инвестиционной финансовой поддержки регионов. Проблема их соотношения не может решаться абстрактно, независимо от специфики и уровня социально-экономического развития страны и стадии ее развития. Как уже было отмечено выше, социально-экономическая ситуация в современной России складывается таким образом, что все большее предпочтение в региональной политике отдается инвестиционной поддержке регионов. В связи с этим чрезвычайную актуальность приобретает разработка механизма оказания инвестиционной поддержки регионов. Становится все более очевидным, что в качестве такого механизма должен выступать механизм государственно-частного партнерства.

Для финансирования инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства, в 2006 г. был сформирован Инвестиционный фонд РФ. При поддержке этого фонда в настоящее время разрабатывается 20 проектов общегосударственного значения и 23 региональных инвестиционных проекта. При этом один рубль бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ стимулирует приток частых инвестиций в среднем от двух рублей по проектам общегосударственного значения до шести рублей - по региональным проектам[180].

Что же касается выбора регионов, в которые в первую очередь должны поступать инвестиции, то в современных условиях это прежде всего регионы Дальнего Востока и Восточной Сибири, а также регионы Юга России. О таком выборе, с одной стороны, достаточно убедительно свидетельствуют направления вложений средств из государственного Инвестфонда, а с другой - появление новых федеральных институтов, сориентированных на осуществление региональной политики в виде государственных комиссий по вопросам социально-экономического развития. В Южном федеральном округе такая комиссия была создана в 2006 г. во главе с полпредом Президента в ЮФО Д. Козаком. Распоряжением Правительства РФ №221-Р от 23 февраля 2007 г. была утверждена также Государственная комиссия по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока, Республики Бурятия, Иркутской и Читинской областей, которую возглавляет по должности первый заместитель главы Правительства РФ.

И наконец, следует отметить еще одно существенное направление совершенствования региональной политики - это изменение акцентов в соотношении используемых инструментов ее реализации, в придании некоторым из них большей значимости и выдвижении их на первые роли в новых сценариях осуществления региональной политики. Если до настоящего времени региональная политика в постсоветской России проводилась, главным образом, посредством использования межбюджетных трансфертов, то сейчас, на наш взгляд, наступило время отдать первенство таким инструментам, как создание особых экономических зон (ОЭЗ) и разработка федеральных и региональных целевых программ развития регионов.

Хотя практический интерес к проблемам ОЭЗ в России возник в последние годы существования СССР, использование данного инструмента в региональной экономической политике нашей страны находится лишь в начальной стадии развития. Достаточно сказать, что Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» № 116-ФЗ был принят только 22 июля 2005 г.

Завершение правового оформления процесса создания и функционирования ОЭЗ, наделение по конкурсу статусом ОЭЗ ряда территорий, принятие решений о финансировании государством инфраструктурного обеспечения этих территорий, официальное открытие ряда ОЭЗ позволяет надеяться на успешную реализацию этой идеи.

Дата добавления: 2014-12-17