Федеральный государственный экологический контроль

Полномочия органов государственной власти в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды определяются статьями 5 - 6 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

При этом статья 5 ФЗ "Об охране окружающей среды" определяет полномочия федеральных органов государственной власти в указанной сфере деятельности, а статья 6 - полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Каким образом в этом случае происходит разграничение полномочий между федералами и регионами?

Для начала обратимся к ФЗ "Об охране окружающей среды", который предусмотрел такой вид государственного контроля, как государственный контроль в области охраны окружающей среду или государственный экологический контроль.

Как было отмечено выше, государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Перечень должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторов в области охраны окружающей среды) определяется Правительством РФ.

Так, Постановлением Правительства РФ от 25.09.2008 г. N 716 был утвержден Перечень должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторов в области охраны окружающей среды)

Перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов РФ), определяется в соответствии с законодательством субъектов РФ.

При этом порядок осуществления государственного экологического контроля устанавливается Правительством РФ. В целях реализации норм ФЗ "Об охране окружающей среды" было принято постановление правительства РФ от 27.01.2009 г. N 53 "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля).

Важное требование ФЗ "Об охране окружающей среды" о запрете совмещения функций государственного экологического контроля и функций хозяйственного использования природных ресурсов закреплено в п. 6 ст. 65 ФЗ "Об охране окружающей среды".

В случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный экологический контроль осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственному экологическому контролю, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

В свою очередь, перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю в соответствии с ФЗ "Об охране окружающей среды", другими федеральными законами, определяется Правительством РФ.

В соответствии с ФЗ "Об охране окружающей среды" Постановлением Правительства РФ от 29.10.2002 г. N 777 был утвержден Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. Само Постановление Правительства РФ, структурно состоящее из двух пунктов, предусматривает два критерия отнесения объектов к федеральному государственному экологическому контролю:

- объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации;

- объекты, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду в пределах территории двух и более субъектов Российской Федерации.

При этом юридические конструкции "объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации" и "объекты, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду", являясь типами критериев, реализуются через соответствующие подпункты постановления и не имеют самостоятельного значения для определения уровня объектов государственного экологического контроля. То есть посредством раскрытия подпунктов Постановления Правительства РФ N 777, раскрываются два его пункта.

Так, подпункт "д" пункта 2 Постановления Правительства РФ N 777 определяет, что к объектам, способствующим трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов Российской Федерации относятся объекты, отнесенные законодательством Российской Федерации к категории опасных производственных объектов, на которых производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды.

Следовательно, для реализации подпункта "д" пункта 2 Постановления Правительства РФ N 777 следует придерживаться только критерия, указанного в подпункте "д" пункта 2 Постановления: "объекты, отнесенные законодательством РФ к категории опасных производственных объектов, на которых производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды".

Таким образом, не нужно дополнительно доказывать, что объекты, отнесенные законодательством РФ к категории опасных производственных объектов (подпункт "д" п. 2 Постановления правительства РФ N 777) также относятся и к объектам, способствующим трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывает негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ. Сам по себе факт отнесения объектов к категории опасных производственных объектов доказывает, что они относятся к объектам, способствующим трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывают негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ. В этом случае достаточно, что данный объект относится в соответствии с Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" к категории опасных производственных объектов.

Данная позиция была изложена также Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в пособии "Федеральный государственный экологический контроль" 2005 г. под. ред. д.ю.н., зав. отд. Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ С.А. Боголюбова.

Кроме того, в Постановлении апелляционной инстанции Арбитражного суда Республики Татарстан от 17.05.2007 г. по делу N А65-2601/2006-СГ3-25, судом был сделан следующий вывод:

"В Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Женева, 13 ноября 1979 г.) дается определение трансграничное загрязнение воздуха на большие расстояния: "трансграничное загрязнение воздуха на большие расстояния означает загрязнение воздуха, физический источник которого находится полностью или частично в пределах территории, находящейся под национальной юрисдикцией одного государства, и отрицательное влияние которого проявляется на территории, находящейся под юрисдикцией другого государства, на таком расстоянии, что в целом невозможно определить долю отдельных источников или групп источников выбросов.

В Федеральном законе от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" приведен перечень опасных производственных объектов.

Следовательно, объекты, находящиеся на территории ответчика, на которых хранятся вещества, отнесенные к категории опасных для окружающей среды, относятся к объектам, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю".

Что касается подпункта "д" пункта 2 Постановления Правительства РФ N 777 поясняем следующее.

Заметим, что в подпункте "д" пункта 2 Постановления Правительства РФ N 777 приводиться следующая юридическая конструкция - "объекты, отнесенные законодательством Российской Федерации к категории опасных производственных объектов, на которых производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды".

Таким образом, объекты, установленные подпунктом "д" пункта 2 Постановления Правительства РФ одновременно должны отвечать следующим условиям:

- это должны быть объекты, отнесенные законодательством Российской Федерации к категории опасных производственных объектов;

- это объекты, на которых производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества;

- такие вещества должны представлять опасность для окружающей природной среды.

Итак, перечень объектов, отнесенных к категории опасных производственных объектов, определяется в приложении 1 к Федеральному закону от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". Данный перечень является закрытым.

Обратимся к приложению 1 Федерального закона от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". Так, классификация объектов, относящихся к категории опасных производственных объектов, производится по 5-ти пунктам, на которых:

1) получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества, установленные подпунктами "а)" - "ж)" пункта "1)" приложения 1 к ФЗ N 116-ФЗ;

2) используется оборудование, работающее под давлением более 0,07 мегапаскаля или при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия;

3) используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры;

4) получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов;

5) ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях.

В свою очередь первый пункт приложения 1 к ФЗ N 116-ФЗ раскрывается соответствующими подпунктами ("а)" -"ж)") посредством конкретизации опасных веществ, которые получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются на таких опасных производственных объектах, а именно:

"а) воспламеняющиеся вещества - газы, которые при нормальном давлении и в смеси с воздухом становятся воспламеняющимися и температура кипения которых при нормальном давлении составляет 20 градусов Цельсия или ниже;

б) окисляющие вещества - вещества, поддерживающие горение, вызывающие воспламенение и (или) способствующие воспламенению других веществ в результате окислительно-восстановительной экзотермической реакции;

в) горючие вещества - жидкости, газы, пыли, способные самовозгораться, а также возгораться от источника зажигания и самостоятельно гореть после его удаления;

г) взрывчатые вещества - вещества, которые при определенных видах внешнего воздействия способны на очень быстрое самораспространяющееся химическое превращение с выделением тепла и образованием газов;

д) токсичные вещества - вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели и имеющие следующие характеристики:

средняя смертельная доза при введении в желудок от 15 миллиграммов на килограмм до 200 миллиграммов на килограмм включительно;

средняя смертельная доза при нанесении на кожу от 50 миллиграммов на килограмм до 400 миллиграммов на килограмм включительно;

средняя смертельная концентрация в воздухе от 0,5 миллиграмма на литр до 2 миллиграммов на литр включительно;

е) высокотоксичные вещества - вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели и имеющие следующие характеристики:

средняя смертельная доза при введении в желудок не более 15 миллиграммов на килограмм;

средняя смертельная доза при нанесении на кожу не более 50 миллиграммов на килограмм;

средняя смертельная концентрация в воздухе не более 0,5 миллиграмма на литр;

ж) вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды, - вещества, характеризующиеся в водной среде следующими показателями острой токсичности:

средняя смертельная доза при ингаляционном воздействии на рыбу в течение 96 часов не более 10 миллиграммов на литр;

средняя концентрация яда, вызывающая определенный эффект при воздействии на дафнии в течение 48 часов, не более 10 миллиграммов на литр;

средняя ингибирующая концентрация при воздействии на водоросли в течение 72 часов не более 10 миллиграммов на литр".

Отметим, что все перечисленные в подпунктах а - ж пункта 1 приложения 1 к ФЗ N 116 вещества представляют опасность для окружающей природной среды - идет ли речь о воспламеняющихся веществах или о токсичных. Все они так или иначе представляют опасность для окружающей природной среды в целом. Данный вывод вытекает также из приложения 1 к ФЗ N 116-ФЗ. Обратим внимание на формулировку пункта 1 приложения 1 к ФЗ N 116-ФЗ - "получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются следующие опасные вещества". Таким образом, законодатель, определяя все перечисленные в подпунктах а-ж пункта 1 вещества опасными, тем самым презюмирует их опасность в отношении окружающей природной среды в целом.

С этих позиций неверным будет мнение о том, что подпункт "д" пункта 2 Постановления Правительства РФ N 777 соотносится только с подпунктом "ж" пункта 1 приложения 1 к ФЗ N 116-ФЗ, поскольку в подпункте "ж" речь идет только о веществах, характеризующихся в водной среде определенными показателями острой токсичности. Таким образом, подпункт "ж" пункта 1 приложения 1 к ФЗ N 116-ФЗ ограничивается только веществами, представляющими опасность не для всей окружающей среды, а только для водной среды. Это конкретизирует и сам подпункт "ж" пункта 1 приложения 1 к ФЗ N 116-ФЗ по тексту.

Таким образом, объекты, установленные подпунктом "д" пункта 2 Постановления Правительства РФ от 29.10.2002 г. N 777, т.е. "объекты, отнесенные законодательством Российской Федерации к категории опасных производственных объектов, на которых производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды" раскрываются и конкретизируются в пункте 1 (подпункты "а" - "ж") приложения 1 к Федеральному закону от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

В свою очередь, включенные в перечень объектов федерального государственного экологического контроля, объекты, отнесенные законодательством РФ к категории опасных производственных объектов, на которых производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды, не подлежат государственному экологическому контролю со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Дата добавления: 2014-12-17